略论民事诉讼管辖制度的完善

[内容摘要]  本文从分析我国现行民事诉讼管辖制度存在的缺陷入手，探讨完善民事诉讼管辖制度的基本原则，并在此基础上提出完善民事诉讼管辖制度的对策。

　　我国民事诉讼法是在八十年代的民事诉讼法（试行）的基础上，经过修改后于九十年代初期颁布。当时，我国的经济正是计划经济向市场经济转变，市场经济刚刚起步，该民事诉讼法的出台，对那时的社会稳定与经济的发展起了重大的作用。可是，随着市场经济逐渐壮大，社会的经济交往越来越频繁，市场竞争日异激烈，各种新问题、新矛盾层出不穷。我国民事诉讼法中有关管辖方面的制度存在的缺陷逐渐暴露出来，不能适应当今法院审理民商事纠纷的需要。笔者对现行民事诉讼法中有关管辖制度存在的缺陷进行分析，对管辖制度完善的原则进行探讨，就完善民事诉讼管辖制度，提出个人的一些不成熟的观点，以期今后对我国民事诉讼管辖制度的完善提供参考。

　　一、我国现行的民事诉讼管辖制度中存在的缺陷

　　（一）级别管辖中存在的缺陷，民事诉讼法原则上规定，第一审民事案件由基层人民法院管辖，对重大涉外案件和在本辖区内有重大影响的案件，由中级人民法院管辖，高级人民法院对本辖区内的重大民商事案件有管辖权等。这一规定过于含糊，“重大”的标准难以掌握，虽然最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（下称民诉法解释）第1条对“重大”解释为：争议标的额大，或者案情复杂。但审判实践中难以操作。对于“争议标的额大”，仅仅是涉及财产纠纷的案件，在这方面，最高人民法院根据涉案的价款或金额作出司法解释，然而有的案件所争议的标的额本身就不确定，因为原告起诉时的标的额有时是包含一切的，如本金、违约金、预计损失以及诉讼费等等，而有时仅仅只是其中的一部份，到开庭时又增加诉讼请求，法院在立案时往往只是形式上的程序审查，这样就会使诉讼标的额成为一些当事人以诉权自由为盾牌而拒法院审查。诉讼标的额的不确定，使得当事人可以随意逾越法院的级别管辖。对于“案情复杂”，就更难掌握。由于案件没有经过实体审查，就难以确定案情是否复杂。在这方面各地法院做法都不同，严重地损害了司法的统一性。有的法院根据案件的当事人是否是党政机关单位或是这些单位的领导人，来确定案情是否复杂，有的法院以当事人的数量来确定，由于案情复杂没有一定的标准，一些法院对不好处理的案件就认为是案情复杂而加以推脱。

　　（二）地域管辖制度中存在的缺陷：1、一般地域管辖中存在的缺陷，现行的一般地域管辖是原告就被告的制度，原告认为自己的权益受到侵害而寻求法律保护，必须到被告住所地或经常居住地法院提起诉讼。这一规定增加原告的负担。原告起诉首先要向法院提交民事起诉状及有关证据材料，等待法院确定是否立案受理，法院受理后原告又要去预交诉讼费，然后根据举证通知书确定的期限提交证据材料，再去参加庭审，如果对判决不服，又要提起上诉，判决生效后又得申请法院执行，预交执行费。这样使得原告为了一个官司长期在路途中奔波，心身疲惫。如果案件没有得到顺利的执行，原告花费大量的人力物力，最终没有实现保护自己权益的目的，就会怨声载道，对法官就会产生看法，甚至会否认法院的公正性。2、特殊地域管辖中存在的缺陷，民事诉讼法中有十几条规定，以列举的方式对特殊地域管辖进行规定，由于审判实践中出现大量管辖权纠纷，最高人民法院针对这一问题作出许多司法解释，仅民诉法解释中就有二十多条的规定进行补充。另外还以许多通知、批复、复函等形式对具体的案件的管辖进行确定，立法者的意图是想尽量使法律规定得细致，力求明确各法院对第一审民商事案件的管辖，从而避免管辖权纠纷。由于社会现象纷繁复杂，法律是不可能穷尽所有的社会现象，近年来各类争管辖权、提出管辖权异议的案件有增无减。在这里我们对几条特殊地域管辖的规定存在的缺陷进行分析，如民事诉讼法第二十四条规定：“因合同纠纷提起诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖”。由于民商事活动非常复杂，在买卖合同中，有的当事人是采用送货方式，有的是采用自提方式，有的是代办托运，等等，所以对合同履行地难以确定，故会产生许多管辖权纠纷的案件。有的管辖制度还脱离实际情况，如民事诉讼法的第二十三条第（三）、（四）项规定：对被劳动教养的人提起诉讼，以及对被监禁的人提起的诉讼，由原告经常居住地人民法院管辖。如果这类案件庭审不在监狱或看守所进行，被告就无法参加庭审。为了保证当事人充分行使诉讼权利，原告所在地法院的审判员、书记员、法警等人都必须到被告被关押的监狱开庭审理，这样就会造成不必要的诉讼资源的浪费。又如民诉法解释的第12条规定：“……夫妻双方离开住所地超过一年，一方起诉离婚的案件，由被告经常居住地的人民法院管辖，没有经常居住地的，由原告起诉时居住地的人民法院管辖。”现在农村大量的剩余劳动力外出务工，由于种种因素的影响，农民工离婚案件的比率逐年上升，这些案件的当事人大都是在住所地办理结婚登记手续，家庭财产也在住所地，对于当事人的婚前感情基础、婚后夫妻感情其父母、邻居更为清楚。如果这些案件都由当事人的经常居住地即务工地的法院管辖，极不便于当事人举证，也不利于案件事实的查明。3、专属管辖中存在的问题，民事诉讼法明确规定，因不动产纠纷、港口作业纠纷的案件由不动产地、港口所在地的人民法院管辖。当事人对这类案件不能进行协议管辖，这与诉讼民主、诉权自由的现代司法理念相违背，以法律的形式限制了当事人的诉权自由。

　　（三）协议管辖中存在的缺陷，现行的民事诉讼法对于协议管辖，仅在第二十五条进行规定，从这条规定来看，协议管辖仅限于合同纠纷之中，确定协议的形式必须是书面明示，而且可供当事人协议的法院也仅限于在原告住所地、被告住所地、合同签订地、标的物所在地、合同履行地。其中“原告住所地、被告住所地”是不确定的地方，因为签订合同是在诉讼之前，当时尚不知合同当事人的哪一方会成为原告或被告，在民商事活动中，很多当事人都会按这条规定，在合同中约定如发生纠纷由原告住所地法院处理，由于签订合同时原告的不确定性，往往引发管辖权纠纷。“合同的履行地”也是不确定的，前面已谈过，在这里就不再赘述。另外，该一规定约束当事人协议选择管辖必须在上述五个法院的范围内，而不能选择其他法院，从而限制当事人的诉权自由，这与现代司法理念相违背，也与现在民商事活动迅猛发展的现状不符。

　　（四）管辖权转移制度中存在的缺陷，管辖权转移包括移送管辖与指定管辖，民事诉讼法第三十九条规定，上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件，也可以把本院管辖的第一审民事案件交下级法院审理。下级法院对它所管辖的第一审民事案件，认为需要由上级法院审理的，可以报请上级法院审理。该一条中的“有权”与“认为需要”没有限制，存在很多弊端，它赋予法官太大的自由裁量权，上、下级法院可凭这条规定随意改变级别管辖的规定，那么级别管辖形同虚设。特别是下放性转移案件的做法还为地方保护主义提供了条件，现实中一些法院受到地方保护主义的影响，将本应由自己管辖的一审案件下放至下级法院审理，从而使一、二审均在本辖区内完成，达到对本地当事人倾斜保护的目的。另外对于这种上、下级管辖权的转变，当事人无从知晓，也无权提出异议。这种管辖权的转变完全是法院内部的“暗箱操作”。再说如果这种管辖权发生转变后，那么当事人是否可提出管辖权异议呢？如果管辖权异议成立，法院是否可以再移送呢？有的案件本身应当由上级法院管辖，而上级法院依据该条规定指定下级法院审理，当事人提出管辖权异议，法院又如何处理？所以说这样的规定并没有保障当事人的诉权自由，也没有方便群众诉讼，更没有方便法院依法行使审判权，反而为地方保护主义提供条件。

　　（五）管辖权异议制度过于简单，民事诉讼法只规定了当事人在答辩期限内提出管辖权异议，法院对当事人的异议应当审查。这一规定的缺陷在于，导致有恶意的、好诉的当事人利用管辖权异议来故意拖延诉讼，他们在答辩期限内提出管辖权异议，但又不及时提交相关证据，使得法院无从审查。因为民诉讼法中没有规定当事人何时提交管辖权异议的证据，也没有规定对双方当事人提交的有关证据如何质证、认证。目前法院对被告提出管辖权异议都是进行书面审理，当法院作出裁定后，当事人又提出上诉再来提交相关证据，从而使法院审理案件处于被动状态，也会导致法院对管辖权异议审查流于形式。这种对管辖权异议审理的方式，使得证据没有经过质证，就被法院采信，整个过程基本上都是“暗箱操作”，这与审判公开原则相违背，直接引起当事人对法院的不信任，甚至产生抵触情绪。

　　二、我国民商事诉讼管辖制度完善的原则

民商事诉讼管辖权是法院受理并审理民商案件的前提，也是当事人进行民商事诉讼的基础。民商事诉讼管辖制度是否科学完善，直接影响诉讼秩序的稳定，也直接影响司法公正能否得到实现，这就要求管辖权制度应当遵循公平合理的法则，必须与现代司法理念相契合。我国民商事诉讼管辖制度的修改必须以“公正司法，一心为民”为指导思想，全面贯彻“公正与效率”这一司法主题，落实以下原则：

　　（一）有利于案件公正审理，保护当事人合法的民事权益的原则。民事诉讼法的主要目的是通过人民法院对民商案件的审理，保护当事人的合法权益。因此，在民商事诉讼中设立管辖制度。首先应考虑有利于案件公正审理，保护当事人合法的民事权益。

　　（二）“两便”原则，即是便利人民群众参加诉讼，便利人民法院依法审理案件。1、在便利人民群众参加诉讼方面，确定案件管辖时，应当以原告为中心，确定由原告所在地的人民法院对案件行使管辖权。更便利当事人参加诉讼。目前民事诉讼法中关于原告就被告的管辖制度，不利于人民群众参加诉讼。仅仅考虑到方便被告参加诉讼。在民商案件中，往往是认为自己的利益受到侵害的一方即是原告提起诉讼，如果原、被告在同一辖区内，就无管辖利益冲突。如果原、被告不在同一辖区。按现行民诉讼有关管辖的规定。原告就必须到被告所在地法院提交起诉材料，然后等候法院确定是否立案，接到受案通知书后，去预交诉讼费，在举证期限届满之前向法院提交证据材料，再参加庭审，非常繁琐。然而作为案件中的被告，是被动应诉，从而怠于诉讼，不提交证据，甚至不参加庭审。至使现行的“原告就被告”的管辖制度没有真正起到方便当事人参加诉讼的作用。笔者认为，确定被告就原告的制度，更有利于保护当事人的合法权益，更有利于权益受侵害者参加诉讼。2、在便利于法院依法审理案件方面，现行的民事诉讼法有关管辖的制度，考虑的是法院要根据案件的需要对事实进行调查取证，但是审判方式改革后，特别是最高人民法院《关于民商事诉讼证据若干问题规定》出台，确定了当事人举证的原则，对法院调查取证的情形进行明确规定，法院不再是调查收集证据的主体。在今后民事诉讼法中对管辖制度的修改与完善，不应把有利于法院调查取证作为一个重要的因素予以考虑。在法院审理案件的过程中，有些案件要到被告住所地或经常居住地采取财产保全或先预执行等措施；有些案件的裁判生效后还需要法院依法强制执行。现行民事诉讼法只考虑的空间上就近的方便原则。但事实上并非如此，法院在执行当地的案件，往往会受到来自各方面的干扰。首先，法院的人、财、物由当地政府掌控，法院的司法会受到当地政府各部门的干预，还美其名是保护当地企业，促进当地经济发展。其次，法官个人受到人情关系的干扰。法官是人，并非神仙，其生活在社会中，必定会有一定的家庭、同学、战友等社会关系。虽然，我们法官大多数是公正的，原则性问题不会违背。但是案件久拖不结，以及在执行过程中贻误执行时机使得案件久拖不执的问题时有发生。这些问题都是不便于法院司法的因素。事实上很多法院的领导都意识到该问题的存在，如现在推行的“交叉执行”，就是一个非常典型的例子，也是很成功的做法。“交叉执行”的做法是每个法院将其历年来没有执行的案件统计出来，向上级法院汇报，由上级法院将这些尚未执行的案件，指定其他法院执行。从而使得许多久拖未执的案件得已执行。如某农行与某乡政府借款合同纠纷一案，当地法院执行了三、四年都未有结果，不是该法院没有采取执行措施，而是在采取强制执行措施后，县政府出面要求法院做协调工作，所以案子一拖再拖。后来案件交叉到其他法院执行，很快就执行完毕。当地法院不能及时执行的案件，而其他法院为何就能顺利执行呢？这就说明一个问题，当地法院在执行过程中受到地方上的干扰。所以，我们现在要转变观念，对便利法院依法审判的原则，不能仅仅局于空间上的便利，从而简单适用“就近原则”，其实“就近原则”往往会给法院的审判工作带来许多干扰。

　　（三）民商事诉讼管辖制度从简原则。现行的管辖制度的规定过于复杂，立法者的意图是力求明确界定法院对第一审民商事案件的管辖，但是争管辖权、提出管辖权异议的案件有增无减。其实民商事诉讼管辖制度只要能方便人民群众诉讼，方便法院行使审判权，有利于保护当事人民商事合法权益，有利于法院之间合理分工就可以。管辖制度规定得越复杂，就越容易引起管辖权纠纷，因为法律是不能穷尽所有的社会现象，再说，社会是在不断前进，新生事物不断产生、新矛盾、新问题不断出现。管辖制度过于细化，它涵盖范围就越狭小，所调整的对象就会越单一化。在实际适用时，就会引起混乱。很多国家民商事诉讼法中对管辖的制度规定很简单，如《法国新民事诉讼法典》中仅有15条对案件管辖作出规定，却对诉讼的“防御方法（moyen de defense）”中管辖权抗辩制度作出很详细的规定。当然，笔者认为，我国民商事诉讼管辖制度对管辖权异议纠纷的审理程序，应当要有一套完整的程序规定，从而避免“暗箱操作”。

　　（四）坚持法院之间分工合理的原则，各级人民法院的审判工作任务有所不同，中级以上人民法院的主要任务是审理一些涉案标的额较大的案件，并监督指导下级人民法院的审判工作。因而在确定管辖时就要考虑各级人民法院的工作任务，使大量的民商事案件由基层人民法院管辖，极少数案件由中级以上的人民法院管辖，这样可以使上级人民法院有更多的时间和人力监督下级人民法院审判工作。另外在同级人民法院之间，也要考虑工作任务的平衡，避免造成有些法院的案件过多，有些法院案件过少的现象。应考虑使同级人民法院之间受案趋于平衡。

　　三、对我国民商事诉讼管辖制度的完善

　　（一）确定级别管辖标准的明确化制度，取消下放性转移管辖制度。在现行的民事诉讼法中，以“重大”为标准来确定级管辖。可是法院在立案受理时，只是对当事人提供的材料进行形式上的审查，所以在立案时根本不能确定案件是否“重大”。前面也谈过“重大”的标准难以掌握。笔者认为，只以涉案的标额作为确定级别管辖的标准更为明确。大陆法系的国家如德国、法国都是以涉案的标的价款来确定级别管辖。如德国法院管辖和组织法第23条第1款规定：地方法院对争议标的在1万马克以下的案件及特别指定的案件有事项管辖权。由于我国各地区经济发展不平衡。可由各高级人民法院院根据当地的实际情况确定级别管辖的标准，报最高人民法院批准。另外，对于民事诉讼法中规定上级法院可以把本院管辖的第一审民事案件交下级法院审理，前面已经谈过该一制度限制当事人的诉讼权利，且为地方保护主义提供条件，应予以取消。

　　（二）确定“被告就原告”的制度。理由是：1、可以避免地方保护主义。虽然世界上很多国家都是实行“原告就被告”的制度。我国当时制定民事诉讼法时，就是采用外国的这一些做法。可是，我国的社会体制与其他国家不同，尤其是我国各级法院的人、财、物都由当地政府掌控。由被告所在地的法院审理案件，在实体处理上一般都会依法进行公正裁判。可是在执行时，政府部门出于对地方的经济建设考虑，难免会出现干扰法院执行工作的现象。2、便利原告参加诉讼活动。由于在每一个民商事案件中，原告到法院办理各种手续的情况明显多于被告，案件由原告住所地或经常居住管辖，更符合便利当事人参加诉讼的原则。3、符合公正原则。原告一般都是权益受到侵害的一方。在诉讼中，原告是处于主动地位，如果他怠于诉讼。如不预交诉讼费，不按时参加庭审，就会被法院裁定按撤诉处理，所以原告就得花费大量人力物力去诉讼。而被告怠于诉讼，法院可缺席判决。法律只对诉讼费的负担作出规定，而对其它费用却没有规定。在诉讼过程中，原告又得损失一大笔诉讼费用，所以“原告就被告”的管辖制度对原告来说很不公平。

　　（三）取消特殊地域管辖制度，适当扩大专属管辖的范围。前面已谈到特殊地域管辖制度的缺陷，它是现行争管辖权与提出管辖权异议的根源。有些案件的案情非常简单，但有的当事人就是要通过争管辖权或提出管辖权异议，花费大量的人力物力打管辖官司以求拖延诉讼。也使法院长期消耗大量的诉讼资源处理管辖案件。在这方面，最高人民法院表现得尤为突出，每年都要审理大量的管辖纠纷案件。如果取消了特殊地域管辖制度，管辖纠纷案件就会锐减。在取消了特殊地域管辖制度后，可适当扩大专属管辖的范围，如当事人一方的人身自由被限制，为了保护当事人的诉讼权利，节约诉讼资源，就应规定由被限制人身自由的一方法院管辖。

　　（四）落实当事人协议管辖意思自治制度与优先制度。现行的民事诉讼法仅规定合同的双方当事人可以协议管辖，这一规定约束了当事人对案件管辖的自行协商的权诉自由。在今后重构管辖制度时，必须落实以下制度：1、只要不违反约级别管辖，当事人可以对所有的民商事案件协议约定管辖。对于涉及到不动产纠纷、港口作出纠纷的案件，虽然制定专属管辖规定。但不必排除当事人的协议管辖。因为协议管辖毕竟是当事人的意思自治，所以协议管辖应优先于专属管辖。2、当事人必须以书面形式明示由某某法院管辖，如未约定明确，视为未约定。这样可以避免当事人日后又对协议管辖产生纠纷。3、管辖协议应贯穿不同的阶段，可以是当事人进行民商活动之时，也可在双方发生纠纷之时，甚至是一方当事人已提起诉讼，另一方当事人提出管辖异议，法院还可组织双方当事人进行协商。从而使当事人在程序上充分行使自己诉权自由。

　　（五）落实诉讼管辖争议案件程序公开制度。不论是上、下级法院之间的管辖权转移，还是同级法院之间的管辖权转移，都应当让当事人介入，尽量避免暗箱操作，做到程序公开。我国现行民诉法对这方面尚无规定。对于上、下级法院之间的管辖权转移，应当征求当事人的意见，看双方当事人是否能达成意见，如果不能，再由法院确定，并应当说明理由。对于被告提出管辖权异议的，在规定提出异议的期限的基础。要进一步规定当事人提交有关证据的期限，确立管辖权异议听证制度。使得法院对管辖权案件的处理程序完全向当事人公开。

  主要参考书目：

　　《法国新民事诉讼法典》  罗结珍根据法国Dalloz出版社1998年版翻译

　　《读本：美国与德国的司法制度及司法程序》   宋冰编

 

 

 

 

 

包海华