浅谈拖欠民工工资行为的法律规制

　　农民工，简称民工，是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。改革开放以来，我国的经济迅速发展，对劳动力的需求也日渐增多，于是大量劳动力脱离土地纷纷涌向城市，形成民工潮。民工潮的出现是我国计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的必然，有利于城乡劳动力资源的开发利用，有利于劳动力资源的合理配置，加快了跨地区劳动力市场的形成与发展。[①]广大农民工为社会经济发展作出了重大贡献，而自身的正当权益却得不到维护，尤其是其中的劳动工资权益。据《中国农民工调研报告》的资料显示，按照农民工最急需解决的问题排序，“第一个就是工资问题”。

　　进城务工的人口约占城市实际人口的1/3到1/4。拖欠农民工工资具有愈演愈烈的趋势，已经成为一个带有普遍性的社会问题。究其原因概括起来，主要有以下几点：

　　一、劳动力市场不规范，用工单位录用农民工未依照法定程序办理法定手续

　　《中华人民共和国劳动法》第十六条明确规定，建立劳动关系应当订立劳动合同。劳动合同是确立劳动者和用人单位之间劳动关系的重要依据。然而，一些用工企业，特别是需雇用大量民工作业的工程建筑等劳动密集型企业，出于逃避监督、税收、保险费用等种种目的，故意不与农民工签订劳动合同。同时，许多农民工由于缺乏法律意识，对签订劳动合同未予足够重视。这往往会为农民工维权埋下隐患，导致农民工在讨要工资时缺乏有利证据，为用工单位怠于履行或恶意逃避工资给付义务提供了可乘之机。

　　二、用工单位或包工头恶意拖欠农民工工资 

　　令人吃惊的是，相当一部分的拖欠农民工工资纠纷系用工单位或包工头故意为之。据了解，这些用工单位或包工头之所以故意拖欠农民工工资，主要有两种因素。第一种因素主要存在于建筑行业。建筑行业是一个特殊行业，每项建筑工程一般都事先约定了建筑期限，一天也不耽误。而我国建筑企业中农民工占80%以上，具有流动性大、临时性强的特点。如果按时将工资发给工人，工人可能会拿了钱就走人。在不能及时找到其他合适的人来接替其工作的情况下，就可能会影响建筑工程的进程。因此，有的建筑企业或包工头为了防止农民工流失，就故意押着工资不发，这不仅侵害了农民工获得劳动报酬的权利，还限制了农民工作为公民所享有的自由择业权。另一种原因是一部分用工单位蓄意侵占农民工工资。这些用工企业的负责人无视国家法律法规，故意拖欠农民工工资，甚至为了达到侵占农民工工资的目的而隐匿或转移财产。于是乎出现了这样一种现象：一方面是农民工因血汗钱被拖欠而生活窘迫，另一方面却是老板拿着农民工的工钱而大肆挥霍。

　　三、相关政府部门的行政执法力度不够 

　　按照我国现行法律法规的规定，劳动保障、工商、建设等行政部门应在各自职权范围内对用工单位录用农民工的资质条件、录用的程序及手续、建筑工程等一系列问题进行监管，以督促有关企业严格依法办事，规范用工单位的用工行为。事实上，从各方面反映的情况来看，行政执法部门的监管失之过松。比如，在拖欠农民工工资严重的筑路工程及建筑行业，有关部门对建设资金的监管不到位，资金往往被挪作他用，导致上述行业在具体施工中迫于建设方的压力而垫资修建工程。

　　四、农民工寻求法律救济困难重重  

　　农民工寻求法律救济的困难表现在：（1）农民工的法律意识普遍比较淡薄。一旦合法权益受到侵犯，往往不知如何、甚至不知道可以运用法律武器维护自身的合法权益；（2）担心失掉工作。农民工普遍存在息事宁人、忍气吞声的心理。即使合法权益受到侵害，也不敢或不原寻求法律救济。从筑路工程及建筑行业来看，大部分农民工并非直接与建设单位或建筑企业发生法律关系，而是跟着包工头干，这往往会导致两种情况：一方面，农民工与包工头之间一般都有沾亲带故的裙带关系，基于信任或抹不下面子，被拖欠工资的农民工一般不愿撕破脸皮对簿公堂。另一方面，由于农民工往往是包工头雇来的，他们与建设单位或建设公司之间一般不直接发生关系，不少农民工甚至连自己是在哪个公司建设或承包项目中打工也搞不清楚，更不用说去找公司老板，因此，农民工直接去告建设单位建筑企业的难度也比较大；（３）高昂的诉讼成本和繁琐的诉讼程序使农民工无力寻求法律救济。按照国《劳动法》的规定，追索劳动报酬，属于劳动争议，而仲裁是处理劳动争议的前置程序。只有经过仲裁后，当事人才能向法院起诉。如果农民工为了微薄的工资不惜走上法庭，繁琐的诉讼程序无疑会牵扯其大量的精力和物力。势单力薄的农民工可能还会因为讨要工钱而招来横祸。因此，农民工大都忍气吞声，无心顾及寻求法律救济。[②]

　　二、完善农民工司法救济途径和法律保障措施

　　一、改革现行劳资纠纷的“一裁两审”制

　　所谓“一裁两审”制是指劳动争议发生后，当事人一方要求仲裁的，可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。这就是说，一般来说，人民法院是不直接受理劳动争议案件的，只是受理当事人对仲裁裁决不服的争议案件。根据《劳动法》和《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》等规定，我国目前处理劳动争议实行的是“一裁二审”的单轨制，并且“仲裁前置”是劳动争议案件的必经程序。这种“一裁二审”的劳动争议处理机制不利于民工维护自身的正当工资权益，它主要有几个方面的弊端：

　　（1）“一裁二审”程序繁杂，环节多，周期长，不利于及时、有力保护劳动者。按照现行规定，一个劳动案件走完仲裁、诉讼全部程序的正常周期长达11个月，实践中一般还不止这个时间，十分耗时耗力。这容易导致劳动者在时间、金钱、精力方面被拖垮，最后不得不放弃维权的美好愿望。

　　（2）“一裁二审”程序增加当事人的维权成本。目前各地法院多数不处理仲裁费问题，一旦劳动案件进入诉讼程序，原劳动仲裁裁决不发生法律效力，不管劳动者在劳动仲裁是否胜诉，其所预缴的仲裁费都是无法收回的。因此，仲裁费过高和预交的仲裁费无法返回的问题，也是阻碍劳动者维权的门槛。

　　（3）“一裁二审”程序还浪费了国家司法资源。首先，“一裁二审”涵盖了劳动仲裁机构和法院两个部门，比一般民事诉讼要多占用国家资源。其次，劳动仲裁机构和法院是各自独立的不同系统，处理程序和法律适用上有所不同，出来结果也可能不一致，因此除了调解结案的以外，劳动案件经劳动仲裁裁决后大多数会进入诉讼程序，这使仲裁程序形同虚设，造成资源浪费。[③]

　　实行“一裁两审”的体制来处理劳动争议，由于处理程序多，过程复杂，不仅增加了当事人的经济成本，而且使劳动仲裁机构与人民法院从事不必要的重复性劳动，致使当事人双方的合法权益，尤其是劳动者的合法权益得不到及时有效的保护。从劳动争议的解决到拖欠工资的追讨，如通过正当途径解决，一般要经历几个月，而农民工涉案标的额一般在几百元到几千元之间，因此除了涉案金额较大的案件外，很少通过劳动仲裁和诉讼等途径加以解决。这种“先仲裁、再诉讼”的法律救济途径成本过高，而效率很低，作为社会地位最低、经济实力最差的民工，往往无法承受或承担这种高额成本，导致民工权益保护状况每况愈下。因此，在原“一裁两审”的必要性基础上，逐步实施有条件的“或裁或审”，从长远来看，要能彻底解决拖欠农民工工资问题，真正体现法治文明，只有取消劳动仲裁，完全由法院通过独立审判解决劳资纠纷。

　　二、健全司法援助制度,为农民工群体提供法律支持和物质保障

　　法律援助制度是指政府出资，为需要进行诉讼的贫困者承担律师费，从而保障这些人的合法权益的制度，它同时也包括律师免收或减收部分费用，为贫困者提供法律帮助的内容。在劳动争议诉讼中，在关于劳动报酬等劳动争议的诉讼劳动者可以获得法律援助。法律援助作为一项司法救济制度，它是“法律面前一律平等”的具体体现，是国家保障司法公正和人权的重要手段，是现代国家对公民承担的一项义务。其建立的目的是从司法体制上建立健全的诉讼民主和法律保障机会均等的机制，有助于减小或消除社会生活中实际存在的社会不平等现象。许多农民工由于经济状况困难，没有钱请律师，所以即使他们懂得运用法律武器来维护自身的权益，也往往会对昂贵的诉讼费用望而生畏，束手无策。[④]因此，为这些农民工安排一部分律师为他们提供法律援助可以有效的解决他们的工资拖欠问题，为他们追回应得的劳动报酬。受法律援助的农民工可以减交、免交诉讼费用，提供法律援助的律师为农民工代写法律文书、审查劳动合同、出具法律意见、代理诉讼调解等事项，必要时还可以请求人民法院依法调查收集证据。

　　三、强化农民工工资拖欠案件中被告的举证责任

　　“举证责任倒置原则”是指对一方当事人提出的权利主张由否定其主张成立或否定其部分事实构成要件的对方当事人承担举证责任的一种证明责任的分配形式。它是基于现代民法精神中的正义和公平而对传统的“谁主张、谁举证规则”的补充、变通和矫正。《企业劳动争议处理条例》只是笼统地规定仲裁委员会有权要求当事人提供或补充证据，但是在具体实践中难以把握。从大量侵权争议案来看，劳动者无法获取企业对其进行管理的相关档案资料，因此，建议对因用人单位履行职责和职权引发的劳动关系的确立、变更、终止和解除劳动合同的争议以及由此引发的经济利益纷争而形成的劳动争议，应由用人单位负责举证。劳动争议诉讼中由于农民工与用工单位之间大多没有订立劳动合同，跟着包工头干活，究竟为谁打工，民工是稀里糊涂。因此，一旦发生拖欠工资争议，即使想通过诉讼解决，也常常因为诉讼主体不适格而难以得到法律保护。而且，农民工的文化程度一般较低，又缺乏必要的收集证据的条件和手段，而用工单位（企业方）占有证据材料，作为原告的农民工都是公民个人，而作为被告的通常是具有相当实力的的工厂或公司，无论人力、物力、还是从技术、知识等方面来说，原告都不如被告，被告收集证据的能力明强于原告。[⑤]况且我国目前的劳务市场，尤其是农民工市场，完全是供方市场，供远远大于求。那么，在这样一个市场框架内，农民工就算有着很强的法律意识，也未必能依法行使自己的权利。也就是说，签不签劳务合同，不是农民工说了算，而是老板说了算。如果老板不愿签合同，农民工又不希望丢掉到手的工作而失业，他们如何运用法律的武器来维护自身的正当权益就是一个既现实又棘手的问题。作为原告的农民工提出诉讼后，若用工单位作为被告对原告的诉讼请示予以否认，那么被告就应承担举证责任，提供被告作出一定处理行为的法律依据和事实理由及相应的证据材料。如被告不能全面有效地对其行为加以证实，那就应承担败诉的法律后果。因此通过实行举证责任倒置可以促进用工单位建立健全相应的规章制度，严格依照法律法规办事，这样就可以防止用工单位行为的主观随意性，有利于增强用工单位的法律意识，又可以减轻农民工精神上和经济上的负担，使得合法权益得到法律上的保护。

　　四、及时采取财产保全和先于执行措施

　　财产保全是指人民法院根据利害关系人或当事人的申请，必要时也可依职权对一定的财产采取特殊的保护措施，以保证将来生效判决有得以实现的物质保障的法律制度。先予执行是指在终局判决之前，为了权利人生活或生产经营的急需，法院裁定义务人预先履行义务的制度。对于追索劳动报酬的案件，根据当事人的申请，可以裁定先予执行。劳动争议诉讼中先于执行的条件是：（1）劳动争议当事人之间的权利义务关系明确。如果当事人之间的权利义务关系不明确，难以弄清申请人是否是权利人，就不能先予执行。（2）申请人有行使权利的迫切需要。如果不先予执行将严重影响到申请人的生活，难以或无法维持基本的生活。（3）被申请人有履行能力。先予执行是要求义务人给付一定财物或为一定行为，如果他根本就没有履行能力，即使裁定先予执行，也不可能得以真正执行，因而失去了裁定的意义。（4）必须由劳动者主动提出申请。人民法院不能依职权裁定先予执行，因为是否为生活或生产经营所急需，只有当事人最清楚，如果当事人不申请先予执行，法院则没必要主动裁定。[⑥]但是我国目前没有规定在劳动争议仲裁中采取保全措施和先予执行措施，这无疑不利于维护用人单位特别是劳动者的合法权益。因为劳动争议仲裁委员会从受理申请到作出仲裁决定，再到执行完毕，需要经过不少于两个月甚至更长的时间，在这段时间内，可能会因当事人一方的行为或者其他客观原因，造成仲裁裁决不能执行、难以执行，或者造成当事人损失的扩大，也有可能因仲裁裁决未作出或未交付执行，一方当事人及其家庭生活难以甚至无法维持。拖欠农民工工资，事关农民工的生存问题。如果不先予执行将严重影响到农民工的生活，甚至于无法维持基本生活，因此，在诉讼中人民法院应及时采取先予执行措施，保证农民工在诉讼期间的正常生活。另外，为了防止用工单位利用诉讼期间抽逃资金、转移财产而导致法院裁判在执行中落空，法院应及时采取财产保全措施。至于先予执行和财产保全的担保，可以根据民工的实际情况酌情减免。

　　五、加大有关裁定和判决的执行力度

　　由于我国目前的法制尚不够健全，给拖欠农民工工资的用工单位以可乘之机，同时，司法部门执法力度不够，执法手段单一甚至还存在玩忽职守的情况。因此，相当一部分拖欠农民工工资案件在诉讼程序中都出现了“裁判容易执行难”的情况。赢得了官司却拿不到钱，费尽千辛万苦得到的确实一张“法律白条”，无疑会挫伤农民工运用法律武器维护自己权益的积极性，导致他们采取过激方式讨要工资。因此，法院要加大对已结案件的执行力度，注意综合运用多种上执行方式保证生效裁判结果的实现。在拖欠工程款案件中，应积极督促建设单位支付工程款，并督促收到工程款的单位及时为农民工发放工资，必要时可以主动提留相应的工程款以保障支付农民工工资。

　　总之，拖欠农民工工资问题，并不仅仅是一个法律规制的问题，而应该还是一个社会的保障问题，一个复杂的社会管理工程。只有多方面的共同努力，才能更好地解决拖欠农民工工资的问题，社会才能更和谐地发展。

[①]谢建社.新产业工人阶层[M].北京：社会科学文献出版社，2005.3.

[②]张金海、于瑞理.打工者维权法律指南[M].北京：法律出版社，2002.118.

[③]现行劳动争议处理程序中的缺陷及对策[EB/OL].//www.btophr.com/lawyer/m_up_view.ASP?id=3612 2005-11-02.

[④]陈民.农民工维权论[M].北京：中国工人出版社，2003.224.

[⑤]吴兆祥、王忠友.法律保护你—打工者与老板[M].北京：中国审计出版社，1999.19. 

[⑥]甘怀勇.打工族维权法宝100例[M].广东：广东经济出版社，2004.293-294.

 周小荣　夏秀河