浅谈立案调解机制的建立与完善
一、睢县法院立案调解制度的基本做法、成效及启示
（一）睢县法院立案调解制度的基本做法
2009年，睢县法院正式确立了立案调解制度。法院立案庭对于土地流转纠纷案件、赡养和婚姻家庭纠纷案件、群众性诉讼等可能引起矛盾激化的案件，以及最高法院明确规定适用简易程序先行调解的六类案件，在法院立案受理时征得当事人的同意，可以用法院委托调解函的形式委托有关机构或人员先行诉前调解。人民调解组织作为调解人主持调解达成的协议的，人民法院以有效法律文书的形式予以确认其效力。或直接由法院立案庭法官进行调解，以达成调解协议并给予司法确认。进入诉讼程序后，当事人要求进行调解，或者人民法院认为调解更有利于化解矛盾的案件，经当事人同意均可委托相关机构或人员进行调解。根据案件需要，调解人员可以“面对面”调解，也可以“背对背”调解。开庭审理后，对于当事人有调解愿望但在开庭审理阶段未能达成协议的案件，以及庭审中双方矛盾比较尖锐以判决方式结案不利于社会稳定的案件，安排专门时间进行调解。刑事附带民事调解和行政协调，也可以委托或邀请相关机构或人员进行调解与协调。
（二）睢县法院立案调解制度的成效
睢县法院的诉前调解制度，整合了诉讼调解与人民调解互补的优势。提前介入纠纷，架起诉了讼调解与人民调解互通的“桥梁”。全程参与纠纷解决，形成了诉讼调解与人民调解互动的“纽带”。2009年1到10月份，睢县法院共委托调解民事案件86件，调解成功率高达80%，使大量矛盾在进入法院之前得以化解。睢县法院立案庭通过积极主动的努力，使32起刚刚进入法院的案件在立案阶段得以调解结案。实现了诉讼调解与人民调解的有效对接，使人民法院主动融入社会矛盾纠纷“大调解”机制，促进了社会和谐与稳定，同时也缓解了人民法院办案压力，节约的司法资源，取得较好的社会效果。
（三）睢县法院立案调解制度的启示
通过对睢县法院立案调解制度的观察，我们发现，立案调解在化解人民内部矛盾、解决群众纠纷、构建和谐社会中发挥了极为重要的作用。睢县法院立案调解制度至少给我们留下了以下几点启示：
1、立案调解可以缓解法院收案数量大幅增长带来的办案压力。随着我国社会经济的发展，各地法院受理的民事纠纷案件迅速增长，法院的诉讼总量与新类型案件诉讼量与日俱增。但因人民调解等诉前解决纠纷功能的弱化，使法院诉讼活动的压力越来越大；法院受理案件数量的大幅上升与有限的法院审判力量间的矛盾日益突显。如睢县法院2007、2008年民事案件新收案数分别为879件和1022件。而今年1到10月已新收案件1035件，超过去年全年数量，加上11、12月份新收的案件，预计今年民事案件收案数将同比去年将增长10%。但睢县法院实际办案审判员只有34人。两者对比，对法院的办案工作压力可想而知。诉前立案制度的推行，在诉前化解了一批纠纷，在一定程度上缓解了法院面临的案件压力。
2、立案调解可以节约有限的司法资源。立案调解在调解形式和运用手段上更为灵活多样，调解人员可以运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、和地方性知识（在不违反法律的前提下）来解决纠纷。这种解决纠纷的诉前讼方式具有明显的便捷、经济、节约司法资源等优势，也能够达成可能满足双方需要和利益的协议，实现双赢的目的。
3、立案调解是法官精英化的必然需要——精英法官不应将大量精力放到调解简单民事案件上。随着我国法官职业化、精英化进程的加快，具有审判权的法官数量将不会大幅增加，按照目前的法院收案数量和增长速度，法官按部就班审理全部案件将是几乎不可能。他们应当将精力放到难案、疑案和新类型案件上，对于权利义务明确、案件事实简单的一般民事案件应有相应的机制分流出去，而不能将这些案件全部压到法官的肩膀上。为此，在案件进入法院之时通过诉前机制化解社会矛盾纠纷，也是对法官职业化进程的有力推动。
4、崇尚和谐的民族心理和熟人社会的存在，决定了大量的社会矛盾纠纷可以通过诉前立案调解得到解决。中华民族长期以来形成的民族心理具有内向、温顺、安分守己、追求和谐的心理。同时，在共同的生活中，对于聚居的人们之间形成了一个明显的熟人社会，相互之间彼此了解，能够相互宽容，并且还形成了一种明显的“厌诉”和“惧诉”心理状态。中华民族心理及熟人社会的形成对我国人民调解制度有着重要的影响，主要体现在：一是纠纷当事人愿意选择调解方式解决争端；二是容易找到双方当事人都信任的第三者作为调解人；三是第三者乐于充当义务调解人。因此，许多纠纷可以通过立案调解的途径得到解决。
二、当前立案调解工作运行状况及解析
（一）当事人接受诉前调解的意愿情况。关于当事人是否愿意接受立案调解方式解决纠纷，从睢县法院的实际情况看，涉及婚姻家庭类纠纷、相邻关系纠纷及由此产生的侵权纠纷、土地纠纷、一般的债权债务纠纷等案件，通常情况下当事人都愿意到立案庭进行调解。只有少部分案件，当事人坚持要求法院审理，不同意先行调解。
（二）立案调解机构和调解人员情况。立案调解机构目前主要是法院立案庭和受委托的各级人民调解委员会。人民调解委员会主要分布在基层。但运行状况堪忧。在乡、镇级政府普遍设立司法助理员，负责调解本辖区内的一般民事纠纷，但司法助理员往往与当地的法律服务所工作人员系一套人马。在调处老百姓纠纷的过程中，他们往往极力推荐一方当事人到法院诉讼，并希望当事人委托其为诉讼代理人，以收取代理费。处理纠纷的过程成为司法助理员发现代理案件来源的过程，这与其诉前调解组织的身份已相去甚远。法院立案庭法官在法院的统一调配下，在完成事无巨细的立案工作的同时，尚能积极对案件进行调解，并成为诉前调解的主体。
（三）立案调解组织的经费保障情况。对于法院立案庭隶属于法院政法编制，由国家财政保障。但《人民调解委员会组织条例》第十一条规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。第十四条规定对人民调解委员会委员根据情况可以给予适当补贴。但《条例》中规定人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费由村民委员会或者居民委员会解决。从目前睢县的社会状况看，作为人口大县、工业弱县、经济穷县，农村集体经济几近空白，农村村一级组织基本上就没有多少经济收入，很难拿出经费用于开展人民调解工作。同时其他立案受委托的调解机构的情况皆受经费不足的困扰。经费的不足是困扰基层立案调解组织工作正常开展的瓶颈。
（四）法院自身对立案调解的心态。当前，对于立案调解，大部分法官非常赞成，大力提倡通过诉前方式解决纠纷，以缓解法院办案压力。但部分法官却不太愿意让案件在立案调解过程中化解掉。主要原因还是经费问题。当然，如果经费充裕，法院对于通过诉前途径化解纠纷缓解办案压力都是完全赞同的。
（五）诉前调解人素质情况。当前，除法院立案庭主动调解人员外，人民调解组织及其他方式参与诉前调解的人员整体素质较低，法律业务水平普遍不高，调解程序意识、调解的水平和调解的艺术还有待进一步提高。
三、立案调解与诉讼调解相互衔接的现状
（一）法制保障：关于立案调解与诉讼调解相互衔接，虽说目前在法律上尚存在法律规定的缺位。但根据最高人民法院《关于加强人民调解工作的若干规定》可以提供制度支持。民事纠纷的当事人在自愿基础上，经过平等协商、在人民调解委员会主持下达成的有关民事权利义务的协议，具有民事合同的性质。当事人要求人民法院给予确认的，经依法审查确认其法律效力，具有强制执行效力。另外，对于有债权内容的人民调解组织主持达成的调解协议，双方当事人协商同意，可向公证处申请公证。经过公证机关公证的调解协议，人民法院审查后，可以依法对调解协议强制执行，赋予调解协议以强制执行效力。可见，在法律上，经人民调解组织主持达成的协议可与诉讼衔接。
在法院对案件立案受理前后，由法院法官对案件主动进行的调解自然可以通过正式法律文书确认调解。
（二）现实障碍：当前由于符合司法解释规定的人民调解组织的功能弱化、人员不整，人民调解组织经常处于非工作、非运行状态，从源头上来说没有人民调解协议。人民法院对人民调解协议处于虚势以待状态，但因没有达成的或经公证的调解协议来到人民法院，一般情况下法院无协议可供确认或执行。诉前调解的人民调解与诉讼衔接基本成为空话。只有通过法院主动的立案调解才能真正实现大调解机制的建立。
四、加强立案调解与诉讼调解衔接的建议
（一）针对现状，法院对于诉前调解不仅要予以引导、建议，而且应去掌握主导权。法院作为国家的审判机关，在如何加强诉前调解，如何实现立案调解与诉讼调解的有效衔接上，法院立案庭可以向当地党委、政府提出建议，并对相关调解人员进行业务上的培训和交流，引导他们更好地进行诉前调解，更好地实现立案调解与诉讼调解的衔接。同时，立案调解与诉讼调解二者宜协调并行。法院对立案调解应当做到“不缺位、不错位、不越位”。
（二）建立立案调解的经费保障机制。当前，立案调解特别是人民调解在实际中运转不灵，调解人员积极性不高，主要原因是经费保障不力。建立起立案调解的经费保障机制，是加强立案调解工作的重要内容。首先，要加强人民调解组织特别是人民调解委员会的经费保障。各级政府财政部门可以将人民调解委员会的经费列入年度专门预算，专项用于人民调解委员会的诉前立案调解工作。其次要积极扶持其他模式的诉前调解组织，加大经费补助力度，帮助这些诉前调解组织更好发挥其社会稳定调节器的作用。从长远角度分析，这部分经费的支出数量将远远少于因纠纷发生所造成的整体社会资源的浪费，必将产生极大的社会效益。
（三）扩大人民法院可以确认的调解协议的范围，赋予更多的调解协议一定的法律效力。当前人民法院可以确认的调解协议仅为人民调解组织主持达成的协议。笔者以为，随着社会的发展，以下几种协议法院均可按照民事合同的性质予以确认，赋予其法律效力：一是人民调解组织主持达成的协议；二是行业协会主持本协会会员当事人达成的协议；三是双方当事人达成协议后经公证的调解协议；四是当事人之间达成调解协议要求法院予以确认的，经审查无违反法律法规规定的。
（四）为部分案件设立先行诉前立案调解程序以及审前先行调解程序。在诉前立案调解组织有效运行、具备规范化的调解规则、诉前调解方式成为化解社会矛盾的重要机制之后，可以为部分民事案件设立先行调解程序。先行调解程序可分为两种，一是诉前先行调解程序，二是审前先行调解程序。两种程序应均为必经的调解程序，只有经过调解之后才能进行审理程序。根据当事人的调解意愿及案件本身的可调性和不可调性，笔者认为对于下列案件，人民法院可以把诉前调解作为必经程序：婚姻纠纷、收养纠纷、抚养、扶养、赡养、继承纠纷、相邻关系纠纷、一般的侵权、侵财纠纷和适用简易程序审理的小额标的案件。对于其它民事案件，人民法院已经立案受理的，除公告案件及特别程序案件，人民法院皆可通过审前先行调解程序进行调解，调解不成功的，再正式进入审理程序排期开庭审理。对于诉前调解达成的协议可以在审前先行调解程序中进行确认，有利于有效实现立案调解与诉讼调解的衔接。
现代诉前解决纠纷机制只是对司法解决纠纷的补充和纠正，司法倾向于将它纳入其轨道，二者协调并行。从量上评价，诉前解决纠纷致力于减轻法院讼累，减少积案，使权利得以有效救济。从质上评价，诉前解决纠纷中发展起来的对实体和程序规范的确认，应最终成为司法创新的资源，使之合理化。当前，我国诉前机制解决纠纷的潜力和资源没有发挥其应有的作用，人民群众通常只能以诉讼的方式解决纠纷，致使我国在社会矛盾解决方式上表现为一条腿走路。这也是导致人民法院办案数量大幅增长的主要原因。建立起有效的诉前纠纷解决机制，通过立案调解化解社会矛盾，形成诉前机制与诉讼机制平衡发展，对促进我国和谐社会建设和经济发展将具有不可估量的推动作用。
10
