转型中国的法律体系建构（二）

 

　　中国特色法律体系的构建是一个持续不断的宏大实践，为什么要进行这种实践，如何从事这种实践，涉及到目的和方法上的考量。从中国立法当局的文献阐述分析，这方面的认识比较明确，既包含了对起始背景的回顾，也包含了对法治自身运作逻辑或规律的认识，还包含了对社会生活实际需要的归因。

 

　　1、十一届三中全会和邓小平的民主法制思想

 

　　1978年召开的中共十一届三中全会总结了建国以来的经验教训特别是“文化大革命”的惨痛教训，作出把全党工作重点转移到经济建设上来的重大决策，同时强调要发展社会主义民主、健全社会主义法制。会议援引了时任领导人邓小平的思想表述，指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。” [1]该报告还紧接着提出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要日程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”

 

　　从立法当局对法律体系建设的历史背景的认识看，中共十一届三中全会以及它所宣示的邓小平的民主法制思想，构成了谈论当代中国特色法律体系建设话题需要着重强调的起始性事件。尽管在这个最为原初的细胞中，立法、民主和法治的显著意义只是因为比较简单的理由即防范政治领袖的恣意而被强调，但此后随着中国社会改革开放进程的深入，一系列重大事件的发生如市场经济目标的确立、一国两制的实践、加入世贸组织等等，使得原初的细胞不断裂变，法律体系建设的目的变得越来越饱满，逻辑思路的表述也显得简捷而明快。

 

　　2、有法可依：法律体系构建的逻辑思路

 

　　人类社会的法治实践复杂多样，但无论是古往今来的哪种法治形态，有法可依和依法办事这样两个互相依存的要求，都是其中内含的基本逻辑。立法工作的重要性，法律体系构建的必要性，在立法机关的阐述中，很多时候就是基于这种法治实践的内在逻辑：“立法是国家的一项基本政治活动，是实行依法治国基本方略的重要基础和依据。加强立法是依法治国题中应有之义。” [2] “依法治国，首先要有法可依，必须有完备的法律。否则，依法治国就无从谈起。” [3]

 

　　3、从“有法可依”到“法律完备”：法律体系构建的目的要求

 

　　法治所讲的“有法可依”从来不是有或无意义上简单的“有法可依”，而是有“良法”可依，依“良法”而治，从而必然在“有法”的问题上引入数量和质量的考量维度。一旦引入这样的考量维度，中国立法在起步阶段以克服政治领袖人物恣意妄为、使社会生活有所规矩为目的的“有法”努力，就提升为建构以“完备”为特征的法律体系的要求，即立法领导人所说的“建立起符合改革开放和现代化建设需要的、比较科学完备的、有中国特色的社会主义法律体系” [4]。

 

　　法律体系包含了法律“科学完备”的要求，在立法当局看来，它不仅是指形式意义上的数量充足、结构完整，而且更指向在实质意义上对当今中国社会特点和需要的回应。根据中共十五大精神，1999年修宪确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略的宪法地位。“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。可以说，从此时起，中国所建设的民主政治，就是法治政治。加强立法，构建中国特色法律体系在价值目标上首先服务于以“依法治国”为标识的民主政治建设的需要。在树立了法律体系构建的政治目的的同时，立法当局还在“市场经济是法治经济”意义上明确了体系建设的经济意图；在社会发展意义上，把“法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”确认为“全面建设小康社会”首要目标，从而明确了法律体系构建的广泛而综合的社会目的。

 

　　从法律体系构建回应“改革开放和现代化建设需要”的认识和实践看，表现为从强调数量到关注质量、从填补立法空白到强调立法质量、从不断增补到关注整合的过程。这种操作思路上的变化，最明显地开始于中共十五大提出“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”之后，为此，九届全国人大在立法工作上提出“坚持时间服从质量的原则”，提出为不断提高立法质量，应当处理好数量和质量、权力和权利、稳定性和变动性这样三个关系。其中在数量和质量的关系上，吴邦国委员长明确表示：“改革开放初期，百废待兴，无法可依的问题相当突出。正如邓小平同志当时指出的‘现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来’。经过20多年的努力，情况已经发生了根本性的变化。我们已经制定了440多件法律、法律解释和有关法律问题的决定，基本做到了有法可依。如何提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。这不仅是指新制定的法律要提高质量，而且现有的法律也要通过修改，使其更加完善。我们不要在立法数量上搞攀比，而要把主要精力放在提高立法质量上。” [5]就七个法律部门的情况而言，九届全国人大的立法规划除了列出所要制定的新法项目外，还明确写明了需要修订完善的法律项目，其中，在刑法部门，认为“已经比较完善，今后的任务就是根据实际情况的变化，以修正案或刑法解释的方式，适时对刑法加以完善”；在 诉讼与非诉讼程序法部门，认为“已经比较完备，今后主要任务是研究总结实践经验，适时对已经制定的上述几部法律进行修改完善”。 [6]

 

　　（三）中国特色法律体系建构的标准和成就

 

　　中国特色法律体系由众多的法律规范、不同的法律部门分支和法律部门所构成，因此其建构既有数量方面的要求，也有数量整合方面的要求。对于法律体系形成的衡量标准，迄今为止立法所取得的成就，以及法律体系形成的阶段性，立法当局都有比较明确的说法。

 

　　1、法律体系形成的衡量标准

 

　　在学理上，基于依法治国、法治国家建设的要求，衡量法制是否完备、法律体系是否健全的一般标准被概括为“门类齐全、结构严谨、内部和谐和体例科学”，从内部关系看则是要做到“上下（上位法与下位法）左右（此部门法与彼部门法）前后（前法与后法）里外（国内法与国外法）彼此之间统一、协调、不相互矛盾和彼此脱节”。 [7]这些标准都是从法律体系的逻辑结构和形式方面提出的要求。立法当局也采用了从结构形式方面制定标准的做法，并按照对中国特色法律体系的简明定义，认为“构成中国特色社会主义法律体系的基本标志是：第一，涵盖各个方面的法律部门(或法律门类)应当齐全。第二，各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来。第三，以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套。” [8]

 

　　2、立法成就的数量统计

 

　　中国在三十年的改革开放和社会发展进程中，一直高度重视立法工作，立法成就引人注目。对此，立法当局、政府领导人和研究者不时有不同版本的统计数字公布，出入较大。按照新近看到的比较权威的数字，“从十一届三中全会后的1979年五届人大起至2008年2月底止，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件；国务院共制定了现行有效的行政法规600余件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；五个经济特区共制定了现行有效的法规200余件”。 [9]其中由全国人大及其常委会制定的229件现行有效法律的明细情况，可以查阅全国人大法律工作委员会提供的文件——《现行有效的法律（按年份统计）》。 [10]

 

　　3、法律体系构建的三个阶段

 

　　基于上述关于中国特色法律体系的形成标准以及立法成就的统计数字，立法当局认为中国特色社会主义法律体系已经“基本形成”。所谓基本形成，是相对于此前的“初步形成”和此后的“形成”而言的，它们共同构成了中国特色法律体系构建的“三步走”或三阶段描述。

 

　　对于中国特色法律体系构建的阶段性，比较定型和完整的表述起始于1997年中共十五大报告关于“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的提法。此前，有各种版本的关于中国特色法律体系已经“初步形成”或“形成”的说法，例如，早在1985年，中国政府就向世界宣布：“近几年来，中国社会主义民主和法制建设有了很大发展，立法工作取得显著成绩，陆续制定和颁布了一批法律、法规，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系，使我们的国家在重要的和基本的方面，能够做到有法可依。” [11]18年后的2003年3月，李鹏委员长在十届全国人大第一次会议上做 九届全国人大常委会工作报告依然使用的是“初步形成”的表述，他说：“构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。” [12]不过，此时的“初步形成”已然定格，它相对于2010年的“形成”，而在两者之间则是作为十届全国人大立法工作目标的“基本形成”。吴邦国委员长在谈到十届人大的立法规划时说：“一是着眼于本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系；二是突出重点，把基本的、急需的、条件成熟的立法项目作为主要内容和重点任务；三是体现制定法律与修改法律并重的原则。列入规划的立法项目共76件，涵盖了中国特色社会主义法律体系的各个法律部门。实现这个立法规划，将为到2010年形成中国特色社会主义法律体系奠定坚实基础，对进一步发展社会主义民主，健全社会主义法制，全面建设小康社会，具有重要意义。” [13]

 

　　中国政府尤其是立法当局不断宣告“初步形成”或“形成”中国特色法律体系的做法，表明法律体系被当作立法成就和法治发展的主要标识之一，而其中的峰回路转、形似矛盾重复的现象，则反映了中国社会转型进程中所发生的一系列重大事件如建立社会主义市场经济的抉择、“一国两制”的实践、加入世界贸易组织等对法律体系构建过程的重大影响。例如，1992年，中共十四大提出要建立社会主义市场经济体制，随即1993年八届全国人大第一次会议通过宪法修正案，将宪法原第15条关于计划经济体制的规定修改为“国家实行社会主义市场经济”，并规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”。为此，法律体系也要进行相应的改造。1993年全国人大常委会提出在今后5年内要制定150多部法律，其中大部分是有关市场经济建设的立法，目的就是要从原来计划经济模式下建立和形成的法律体系转变为市场经济的法律体系。回顾这一过程，对于我们深刻认识中国特色法律体系的构建问题，不无启示。

【作者简介】
张志铭，中国社会科学院法学研究所副研究员。

【注释】
[1] 邓小平原话见于《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文，他说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”他还强调，应该集中力量制定各种必要的法律，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
[2] 同上吴邦国文。
[3] 同上乔晓阳文。
[4] 同上吴邦国文。
[5] 同上吴邦国文。
[6] 同上乔晓阳文。
[7] 参见李步云：《依法治国，建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1996年第2期。
[8] 同上乔晓阳文。
[9] 信春鹰：《中国国情与社会主义法治建设》，载《法制日报》2008年6月29日。
[10] 参见中国人大网//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2008-03/26/content_1421575.htm。
[11] 转引自李林：《全球化与中国立法发展》，载李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第409页。该学者还发现，在1987年，全国人大的顾昂然先生在第三期立法工作干部培训班上做题为"社会主义法制建设的情况和若干问题"的报告时，明确指出：“1979年以来，我们的立法工作取得了显著的成绩，以新宪法为基础的社会主义法律体系已经初步形成。现在，国家的政治生活、经济生活、社会生活等各个方面，不能说无法可依了”；有关部门在1988年曾向世界宣布，中国以宪法为基础的社会主义法律体系已基本形成。参见李林：《立法价值及其选择》，载前引李林：《立法理论与制度》，第1页。
[12] 《全国人民代表大会常务委员会工作报告（2003年）》
[13] 《全国人民代表大会常务委员会工作报告（2004年）》