对“行政诉讼法修改应明确规定通知第三人参加诉讼的期限”探析

在行政诉讼中作为第三人参加行政诉讼有三种情形：1、作为行政相对方与提起具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织作为第三人申请参加诉讼；2、作为行政相对方与提起行政诉讼的具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织没有申请参加诉讼，人民法院依职权通知其以第三人的身份参加诉讼；3、在诉讼中应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院以职权通知其以第三人的身份参加诉讼。然而，在审判实践中由于“第三人”的主体地位不同，其法律关系也随之发生变化。《行政诉讼法》立法目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。准确把握行政诉讼中第三人参加诉讼的立法精神，对充分保护行政相对人的合法权益，支持与监督行政机关依法行政将有极其重要作用。

    我国《行政诉讼法》第二十七条规定：“同时提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加行政诉讼或者由人民法院通知参加诉讼”，最高人民法院《若干解释》第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”。从以上立法和解释明确了在诉讼中第三人参加诉讼有三种情况：一是与本诉有利害关系的行政相对人自己申请作为第三人；二是法院通知与本诉有利害关系的行政相对人作为第三人的身份参加诉讼；三是本诉应当追加被告而原告不同意追加，法院应通知在具体行政行为的管理过程中的行政主体以第三人的身份参加诉讼。这些规定明确了在行政诉讼中以第三人身份参加诉讼的范围。但在审判实务中由于《行政诉讼法》、最高人民法院《若干解释》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》均未对通知第三人参加诉讼的期间作明确的规定，致使法院在审理案件中操作困难，其中做法也不尽相同，有的在一审中当事人随时申请或者人民法院依照职权随时追加第三人参加诉讼；甚至有的当事人在二审或者再审中提出申请，致使案件审理延期、超过审限或被二审法院以遗漏当事人撤销原判，发回重审，造成案件程序违法。

    关于第三人参加诉讼的期限，与本诉有利害关系的行政相对人自己申请作为第三人参加诉讼的期限可以不受限制。一是体现当事人自愿原则，二是如果当事人没有申请参加诉讼，人民法院根据该案件具体情况确认该案件审理结果与没有申请的行政相对人有法律上的利害关系，法院就应依职权在相应期限内将其通知为第三人参加诉讼，这样既不会影响案件程序，也不会造成案件延期，所以行政相对人作为第三人参加诉讼的期限不必限制。关于由法院通知参加诉讼的情况的期限问题，在审判实践中大致存在以下几种不同观点：第一种观点认为，应在一审程序的答辩期间内进行；第二种观点认为，应在一审程序的举证期限届满前进行；第三种观点认为，应在法庭调查结束之前进行；第四种观点认为，应在一审程序的法庭辩论终结前进行；第五种观点认为，应在一审程序审结前进行。

    笔者认为，第一种观点与第二种观点不甚妥当。因为这两种观点所谈的期限，案件还没有开庭审理，当事人的权利义务关系还没有明确，当事人的主体资格还无法确定，案件的审理是否与第三人有法律上的利害关系还无法确定，法院通知第三人参加诉讼为时较早、不利于保护行政相对人的合法权益。关于第四种观点，因为在案件辩论终结前再追加可能需要重新进行法庭调查，第三人提供的证据要重新质证，如申请延期提供证据或有证据表明据以认定案件的鉴定结论有错误，就只有休庭，这样就会造成庭审程序重复，浪费审判资源，造成当事人诉讼成本增加，形成当事人讼累，不符合审判效率提高的要求，故不可取。第五种观点，在案件审结前再通知第三人参加诉讼，同样会造成审判程序重复，降低审判效率。

    笔者同意第三种观点。在一审程序的法庭调查结束前通知第三人，既不违背我国行政诉讼法的立法宗旨，也能够保障被通知的第三人的各项诉讼权利，有利于查清案件事实，可以使案件得到及时审结，不至于浪费审判资源，不易给当事人造成讼累，达到公平公正，提高审判效率的目的。因为在一审程序的法庭调查结束前，根据原、被告提供的相关证据及庭前证据交换，并通过调查，案件事实初步显现，当事人权利义务关系已基本明确，案件性质及当事人主体资格基本确定，这是完全可以确定本案中的具体行政行为是否涉及第三人，在此之前通知第三人参加诉讼条件已经成熟，最大限度减少诉讼成本，这样做既符合行政诉讼法立法宗旨，也有利于当事人按时提供证据在庭审中参与法庭调查、质证、辩论、发表意见，最大限度使当事人充分行使权利，明确自己义务。

    因此，笔者建议，将“通知第三人应在一审程序的法庭调查结束前进行”这一内容写入修改后的行政诉讼法之中，同时在行政诉讼法修改前，法院在通知第三人时应在一审程序法庭调查结束前进行比较妥当。 姚丕常