“纵向民主”与中国民主政治

内容提要: 中国特色社会主义民主政治的完善需要新的民主理念作支撑，而人们对“民主”的理解和讨论多是以西方的“自由民主”为思维原点，重视民主的程序化和横向制度化建构，而较少对民主纵向结构的完善和制度绩效予以关注。“纵向民主”为我们提供了一个考察民主的新维度。

　　近代民主思想源自西方，并随着西方文明的全球扩张而影响世界，西方的民主理论和民主模式也在世界范围内居于事实上的主导地位。因而人们对“民主”的理解和讨论多是以西方的“自由民主”为思维原点，重视民主的程序化和横向制度化建构，而较少对民主纵向结构的完善和制度绩效予以关注。建设有中国特色的社会主义民主政治作为中国政治体制改革与完善的重要目标，是一个重大的历史性命题，但其制度建设与运作却没有其它国家的成熟经验或模式可循，需要新的民主理念来作为其发展的理论支撑。“纵向民主”提供了一个考察民主政治发展的新维度，其理论内涵对于我国民主政治的健康发展有重要的启示。

　　“纵向民主”的理论内涵

　　“纵向民主”（Vertical Democracy）相关的论述较早出现在美国当代著名政治思想家——乔万尼·萨利托所著的《民主新论》里，其内涵主要是指在民主政治的框架下，关注民主的纵向结构，理顺制度运行程序和协调政治权力主体间关系，实现民主政治的有效治理。虽然其理论基础是以西方价值认识为中心，带有相当大的片面性，但却启发我们把对民主关注重点由单一的“民主制度体系建设”扩展为“制度体系建设和制度运行效果”并重。历史和现实都表明，制度之优劣不是仅靠理论上的论证就足以说明的，更需要通过考察分析制度运作对社会经济的治理效果来加以考量。

　　首先，“纵向民主”的存在具有客观实在性。政治的本质内涵是“如何有效地统治”，核心始终是政治权力问题，其先天性地包含着“服从、支配与协调”的内容。任何一种政治制度都需要解决“统治者与被统治者、领导者与被领导者、精英与大众”的关系，也就是说“政治”本身就是一种带有“纵向结构”特征的事物。这种纵向结构在奴隶制和封建制的政治体制中表现得十分明显，但西方民主政治的特点就在于建立或重构以个人主义为基础的政治的横向结构，公众舆论、多元竞争、普选表决等都是这种横向结构的表现。西方民主的横向制度体系更容易被人们直接了解和关注，但它的纵向结构依然存在，而且更加复杂化、网络化、分散化。

　　其次，“纵向民主”对于民主绩效的提高有重要影响。民主政治相对于其他政治形态的优势就在于其合理运作会产生更好的制度绩效，有力推动社会的发展进步。民主制度下的权力分散和公民参与使得社会利益表达是多元的、政策方案选择是多样的、对权力的监督是严格的，这是其优势所在，但同时也在增加制度运行的环节和成本。议会不能对某一议案进行无休止地辩论，政府部门也不应为一项政策方案的选择进行无休止论证，否则政治体系的运转就会处于瘫痪状态。应该防止制度工具替代制度目标，这需要一套制度机制保证整个执政制度体系的上下通达以实现制度的运行效率，失去效率的制度是没有生命力的。纵向民主的主要作用就在于此，他通过一些制度安排将民主的各横面环节有机衔接起来，使得“表达——讨论——决策——执行——监督”的机制循环保持连续和稳定。

　　再者，“纵向民主”维护了制度运行和社会秩序的稳定。民主政治的制度运行和社会秩序并非总是稳定的，它也具备不稳定的诱导因素。民主制度下的自由有使制度本身异化的危险。自由的恶性膨胀将导致“多数暴政”或民粹主义，会破坏政治和社会的稳定。纵向民主对公民个人及各种政治团体的政治表达及利益诉求活动进行规范和约束，在保持社会政治活力的同时又协调和引导制度总体目标的实现，维护了社会稳定和政治制度的健康发展。

　　中国民主政治发展中四个重要理论支点

　　我国政治体制改革的目标是建立和完善中国特色的社会主义民主政治，不同于西方民主模式，这是基于我国历史、现实的国情及正反两方面经验而进行的制度模式创新。其四个重要理论支点说明了中国发展“纵向民主”的先天优势。

　　其一，保持同社会主义国家体制的一致性。社会主义制度是我国的基本制度，中国民主政治的发展不能脱离这一基本框架，党的领导、人民代表大会制度和政治协商制度是我国民主制度建构完善所围绕的中心。我国民主政治重要的功能目标就是汇集和协调全国各民族、各地区、各阶层民众的利益诉求并形成相对统一的共同意志，指引国家各方面发展的目标及政策措施。改进和完善我国民主制度的各项制度工具，使社会主义民主政治的理论优越性转变为现实先进性。

　　其二，实现民主制度绩效的高效性。我国是人口众多的发展中国家，社会经济发展的起点低、基础差，虽经过新中国成立60年来的奋斗建设，但国家的总体发展水平同发达国家相比仍有较大差距。在实现国家现代化的道路上，发展始终是国家的第一要务，政策的制定和执行必须是科学、高效的。科学高效的民主制度才是国家和人民真正需要的民主，也是民主制度的价值所在。

　　其三，维护政治和社会稳定的功能性。保持政治和社会稳定是实现国家富强和人民幸福的前提，这对于政治、经济、社会都在快速发展和转型的中国而言尤为重要，没有安定团结的政治环境，任何改革与发展都无从谈起，这是中国从上到下的民族共识。中国民主政治的发展必须在这一原则的指引下进行，发挥维护政治和社会稳定的功能。

　　其四，体现对传统政治文化优点的继承性。西方民主制度的思想核心是个人主义价值观，这是源于西方文明的历史文化传统的“西方特色”。一国的制度建设不可能完全脱离本国的历史文化传统而孤立存在，中国拥有五千年的政治文明史，传统政治文化对制度建设的影响是不容忽视的。“仁政爱民”、“以民为本”、“集体主义”等优秀的传统政治思想对于我国民主政治的发展都起到了不可或缺的推动作用。

　　“纵向民主”在中国的实践及发展趋势

　　中国自身的传统文化、体制、思想决定了“纵向民主”适合在中国发展，而且实际上中国在近几十年里也的确在潜移默化地构建一种“纵向民主”的政治结构。改革开放以来，中国共产党不断加强和改善党的领导，努力提高自身执政水平，坚持解放思想和与时俱进，顺应时代要求和人民利益需要，为国家总体和各领域的发展树立目标并付诸实施。与此同时，人民群众参与国家建设和经济发展的积极性、创造性也得到了极大释放，对于政治、社会的参与意识不断增强，创造了许多新方法或新思路，“家庭联产承包责任制”的创立就是最好的印证。中国今日的发展成就不能忽视“纵向民主”发挥的巨大作用。

　　世界著名未来学家约翰·奈斯比特在其新著《中国大趋势》中认为中国的“纵向民主是”由“国家自上而下的领导”与“民众自下而上的参与”相统一而形成的一种新型政治模式。“纵向民主”之于中国已不仅是萨利托所说的只是民主制度的一个纵向侧面结构，它正在成为中国民主政治发展的总体性制度框架。

　　中国“纵向民主”发展关键在于保证国家领导阶层与人民群众之间“利益表达——政策引领——信息反馈”互动协调机制的稳定流畅，并使其适应不断变化的社会经济状况。国家的快速发展使纵向民主的发展面临三个新挑战：新型社会利益阶层不断涌现；各种社会利益关系和利益诉求不断分化调整；权力腐败的政治、社会影响通过现代信息技术而被放大。当然挑战本身也意味着机遇，将引导“纵向民主”在中国发展的新趋势。

　　首先，构建完善的社会中间层。所谓社会中间层，就是指在现代独立于政府与市场、介于国家和普通公民之间的社会自治机构，如工会、农会、行业协会、慈善组织等。各个社会群体，尤其是弱势社会群体的正当权益要得到保护，就需要通过系统化、组织化的表达机制表达诉求或建议，国家才能有的放矢地采取政策措施。借助对不同社会群体的保护，实现利益共享和权益保护将会有力推动整个社会的力量均衡化、利益平均化，社会中间层将起到社会“减压阀”、“均衡器”的作用。这是构建和谐社会所不可或缺的，对维持社会稳定和增强民众民主素养有重要意义。

　　其次，引导新兴社会阶层进入体制内。市场经济的迅猛发展催生了大量新兴社会阶层，它们拥有相当　　的经济实力和公共影响力，有着较为强烈的利益诉求。重要的是其部分程度上属于体制外力量，长期不加以引导就有可能对原有政治、社会体制造成慢性削弱。反之，如果国家通过一系列制度安排或机制创新对其加以引导、吸收，并最终将其合理纳入纵向民主的运行框架，就能将体制外力量转变为体制内力量，从而巩固、完善国家政治体制。

　　最后，建立制度化的权力制约机制。“纵向民主”制度保证了民主绩效和政治稳定，但绝不意味着就可以放松对权力的监督及合理制约。中国的政治文化传统和现实体制决定了中国现价段还是一个“大政府、小社会”的国家，国家、政府在权力天平上占有绝对优势，权力制约机制的不完善极易导致权力外延、官员腐败。权力滥用将严重破坏国家领导阶层与人民间的信任和互动，这是对“纵向民主”最大的威胁，必须有科学、有效的制度设计制约权力，才能使权力得到更合理的使用。（李照雨）