保定律师刑事罪名评释--非法占用农用地罪

发布日期：2009-12-05 作者：高宏图律师

一、概念及其构成
　　根据2001年8月31日起施行的《中华人民共和国刑法修正案（二）》的规定，非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。
　　(一)客体要件
　　本罪侵犯的客体是国家的农用地管理制度。
　　《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，《土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”。《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地(含农用地在内)的所有权属于国家或集体，禁止任何单位或个人非法占用土地。当然，单位或个人可在不违反有关农用地保护管理制度和通过正常审批程序的前提下，依法占用农用地，享受对农用地的使用权，并接受国家的统一管理和监督。
　　本罪的对象是农用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《土地管理法实施条例》第十条规定，依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。其中，耕地包括已开垦的已耕地和尚未开发利用的后备耕地。已开垦的耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满3年的耕地、当年的休闲地、以种植农作物为主并附带其他作物的土地和沿海沿湖地区围垦利用的海涂湖田等。根据1999年1月1日起施行的《基本农田保护条例》第十条对属于基本农田所包含的耕地范围分别是：国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学实验田。
　　(二)客观要件
　　本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。
　　违反土地管理法规，是指违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》、《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》和《基本农田保护条例》、《水土保持法》和《农业法》等等与土地管理相关的法规。《土地管理法》第三十五条规定：各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地；第三十六条规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
　　非法占用农用地，是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认农用地使用权，而占用农用地的行为。非法占用农用地行为通常表现为：其一，未经批准占用农用地，即未经国家管理机关审理，并报经人民政府批准，擅自占用农用地的；其二，少批多占农用地的，即部分农用地的占用是经过合法批准的，但超过批准的数量多占农用地且多占的数量较大的；其三，骗取批准而占用农用地的，主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用农用地，且数量较大的。
　　改变被占用土地用途是指改变农用地的用途而作其他方面使用，诸如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采河、倾倒废物等。
　　非法占用农用地数量较大且造成农用地大量毁坏，是非法占用农用地罪的必备要件。2000年6月22日起施行的《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪（已修正为非法占用农用地罪）定罪处罚：（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。2005年12月30日起施行的《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定，违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。至于草地、农田水利用地、养殖水面等农用地数量较大的具体标准，法律没有明文规定，司法实践中可根据当地农用地面积的大小、质量优劣的状况等情况，参照上述耕地、林地的规定综合衡量非法占用农用地的数量是否较大。“造成农用地大量毁坏”，是指非法占用农用地导致农用地种植功能基本丧失，如造成土地板结、沙化、盐渍化、水土严重流失、土壤肥力消失等。
　　(三)主体要件
　　本罪的主体既可以是自然人也可以是单位。
　　自然人非法占用农用地，是指年满16周岁、具备刑事责任能力的自然人实施的非法占用农用地的行为。根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。凡违反该程序私自占用数量较大农用地的居民均可构成本罪的主体。
　　单位非法占用农用地，主要是指单位在国家建设用地、本单位发展建设和乡(镇)村建设用地过程中，违反土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成农用地大量毁坏的行为。这里的单位，既包括国有的公司、企业、事业单位，也包括集体所有的公司、企业、事业单位以及合资或独资、私人所有的公司、企业以及国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和人民团体和社会团体。至于土地管理机关侵权或越权审批占用农用地的，无权审批或无权发放使用证的机关批准占用农用地或有权审批机关超越权限、职权批准占用农用地且数量较大的，通常视为单位构成非法批准征用、占用土地罪，而不以本罪论。
　　(四)主观要件
　　本罪在主观方面表现为故意。即明知占用农用地改作他用的行为违反土地管理法规，而且明知占用农用地改作他用会造成大量农用地被毁坏的结果。行为人非法占用农用地的动机多种多样，动机不影响本罪的成立。
　　二、认定
　　（一）本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的界限
　　（1）客体不同。本罪侵害的是国家对农用地进行保护的管理制度；而非法转让、倒卖土地使用权罪侵害的则是国家对土地使用权合法转让的管理制度。（2）犯罪客观方面不同。非法占用农用地罪是结果犯，表现为非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为；非法转让、倒卖土地使用权罪则是情节犯，表现为以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。（3）对二者的处罚虽都采取了判处有期徒刑和罚金的刑罚方法，但前者没有明确确定的罚金标准；而后者则采取的是倍比罚金制的方式以确定罚金的标准。
　　（二）本罪与非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的界限
　　（1）侵害的客体不同。非法占用农用地罪侵害的客体是对农用地的法律保护制度；而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。（2）客观方面不同。非法占用农用地罪在客观上表现为非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为；而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上表现为国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的行为。（3）主体不同。非法占用农用地罪的主体是一般主体；而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体是特殊主体，即国家机关工作人员。
　　三、处罚
　　犯本罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

　　保定律师高宏图，中共党员，1999年毕业于武汉中南政法学院，当年通过国家律师资格考试，现执业于河北树仁律师事务所，执业证号：030400117739，曾成功代理大量的刑事、民事、经济类诉讼及非诉讼案件。详细介绍请登陆//bdlawyer.longwang.net。办公地址：保定市百花东路149号（儿童医院东）2楼律师办公室；联系电话：13103126618。

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