我国地质遗迹保护与管理的立法建议

【摘要】我国地质遗迹资源丰富，有关保护管理工作成效明显。存在的问题， 一是对地质遗迹的所有权主体及其权益的法律制度尚存在不完善之处，二是对地质遗迹调查认定工作尚未全面展开，三是对地质遗迹保护的监督管理有待进一步加强。需进一步明确地质遗迹国家所有权，建立健全有关法律制度，一是地质遗迹调查认定制度，二是地质遗迹价值评估制度，三是地质遗迹经营使用费征缴制度，四是地质遗迹监管制度，五是地质遗迹保护管理财政专项资金制度。

　　【正文】

　　地质遗迹是在地球演化的漫长地质历史时期中，由于各种内外动力地质作用，形成、发展并遗留下来的珍贵的、不可再生的地质自然遗产。我国幅员辽阔，地质遗迹资源丰富。1987年，原地质矿产部颁布了《关于建立地质自然保护区的规定》。1992年底，已建立地质自然保护区52处。1994年10月，《自然保护区条例》出台并规定，对于具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，应建立自然保护区。1994年11月，原地质矿产部颁布《地质遗迹保护管理规定》，我国从此开始建立以地质公园为主的地质遗迹保护区。2002年7月，国土资源部《古生物化石管理办法》规定，可以建立古生物化石类地质遗迹保护区。迄今，全国已建立4批国家地质公园 148个，有 18个同时被评为世界地质公园，地质遗迹保护管理工作取得了显著成效。但是，有关法律制度尚存在不完备之处，一定程度上影响了地质遗迹的保护与管理。

　　一、地质遗迹保护与管理存在的问题

　　（一）对地质遗迹的所有权主体及其权益的法律制度尚存在不完善之处。我国宪法、物权法对包括地质遗迹在内的自然资源权属仅做了比较简略的原则性规定，其它法律法规对地质遗迹的所有权主体及其权利义务没有做出进一步界定。《地质遗迹保护管理规定》是关于地质遗迹的政府规章。该规定第四条指出，被保护的地质遗迹是国家的宝贵财富。这种表述没有全面、科学地界定地质遗迹的所有权主体。首先，被保护的地质遗迹是国家的宝贵财富，那么，尚未被保护的地质遗迹是否是国家的财富呢？该规定对此语焉不详，不能不说这是一个关于地质遗迹所有权的立法漏洞；其次，“国家的宝贵财富”并不是一个有关所有权概念的规范的法律术语。我们常说，科技人员是国家的宝贵财富。显然，这并非说明一种所有权关系。关于地质遗迹所有权主体的各项权能特别是收益权及其实现途径的规定也付诸阙如。

　　（二）对地质遗迹调查确认工作尚未全面展开。一些地质遗迹有待调查发现；一些地质遗迹虽经发现但没有被依法认定并纳入地质遗迹保护范畴。其中，有的地质遗迹的观赏价值、经济价值可能不高，即使科学价值较高，也没有被依法认定；有的地质遗迹位于风景名胜区、自然保护区、森林公园等区域，仅被作为一种景观予以对待，没有被依法认定为地质遗迹并依其特性加强保护与管理。

　　（三）对地质遗迹保护的监督管理有待进一步加强。一些地质遗迹尚未被发现，对其加强监管也无从谈起；一些地质遗迹包含在风景名胜区、自然保护区、森林公园等园区。这些园区分别由建设、环境保护、林业等行政主管部门监管。这些部门缺少有关地质遗迹的专业知识和技术人才，对园区中地质遗迹的保护措施难免失当。

　　解决这些问题的根本途径在于，立法明确宣示地质遗迹的所有权主体，完善有关具体法律制度，确保地质遗迹得到有效保护和管理。

　　二、地质遗迹的所有权属于国家

　　虽然，如上所述，我国宪法、物权法对包括地质遗迹在内的自然资源权属仅做了比较简略的原则性规定，但是，根据这两部法律关于自然资源所有权的规定，我们认为，地质遗迹应当属于国家所有，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

　　《中华人民共和国宪法》第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，其中，森林、山岭、草原、荒地、滩涂五种自然资源可以由法律规定属于集体所有。据此条款，自然资源只能属于国家或集体所有，可以属于集体所有的自然资源只有该法列举的五种特例，地质遗迹不在此特例范围，只能属于国家所有。

　　根据《中华人民共和国物权法》第四十八条，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，法律规定属于集体所有的除外。依此规定，自然资源同样只能属于国家所有或集体所有，可以属于集体所有的自然资源必须由法律予以特别规定。现在，没有任何法律对地质遗迹实行集体所有。并且，依据宪法，也不能有其它法律规定地质遗迹实行集体所有，因此，地质遗迹也只能属于国家所有。

　　国家作为地质遗迹的所有权主体，应依法对其享有占有、使用、收益和处分等权能。国家可以通过转移占有，有偿出让地质遗迹经营使用权，实现收益权。对地质遗迹的处分权则只能专属国家。

　　根据《中华人民共和国物权法》第四十五条第二款、《地质遗迹保护管理规定》第六条之规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权。国务院授权国家地质矿产行政主管部门在环境保护主管部门协助下，对全国地质遗迹保护实施监督管理。县级以上人民政府地质矿产行政主管部门在同级环境保护主管部门协助下，对本辖区地质遗迹保护实施监督管理。现在，地质矿产行政管理职能划归国土资源行政主管部门，地质遗迹的监管者依法应是各级国土资源行政主管部门，各级环境保护主管部门予以协助。

　　三、关于地质遗迹保护与管理的立法建议

　　有关法律法规应在地质遗迹的国家所有权的基础上，进一步明确各级政府及其国土资源等行政主管部门的职权职责。具体而言，主要是应建立健全如下法律制度：

　　（一）地质遗迹调查认定制度。我国应加大地质遗迹普查力度，查明地质遗迹的分布、规模、类型、成因及特征，建立健全地质遗迹数据库。国土资源行政主管部门应当对本行政区域内包括风景名胜区、自然保护区、森林公园等范围的地质遗迹予以调查确认。

　　（二）地质遗迹价值评估制度。国土资源行政主管部门应当组织开展地质遗迹价值评估。可委托社会中介机构做出分析评估，经专家评审后予以行政确认。利害关系人得对确认的地质遗迹价值提出异议，提请行政复议或诉讼。

　　（三）地质遗迹经营使用费征缴制度。凡是利用地质遗迹进行经营服务的，包括地质公园以及风景名胜区、自然保护区、森林公园等范围内的地质遗迹，一律要报经有关国土资源行政主管部门核准，以地质遗迹评估价值为基础，依一定比率和期限缴纳地质遗迹经营使用费，或者，通过拍卖方式出让地质遗迹经营使用权。征稽和拍卖所得费用分别列为中央和地方各级政府财政收入。

　　（四）地质遗迹监管制度。国土资源行政主管部门应加强对地质遗迹的保护管理，及时依法建立地质遗迹保护区，开展对地质遗迹保护工作的检查、指导、监督等工作。如果地质遗迹在风景名胜区、自然保护区、森林公园等园区的国有资产中占主体地位，应由国土资源行政主管部门为主对这些园区的所有资产进行行业监管。例如，我国建立了许多地下溶洞风景区，地下溶洞多系景区主要景点和核心资产，这类风景区由国土资源部门而不是旅游行政主管部门负责监管更为适宜。

　　（五）地质遗迹保护管理财政专项资金制度。这种专项资金主要由各级政府从征收的地质遗迹经营使用费中列支，也可从探矿权、采矿权价款、土地使用权出让收入中列支。专项资金由国土资源行政主管部门负责用于地质遗迹的保护、管理、科学研究以及其他社会公益事业等活动。（湖南省国土资源厅地质环境处·李邵辉）