浅析美国州法院司法行政管理

    美国立宪政府通过在三个部门间分权的方式来平衡国家权力。这三个部门是相互平等的而且在政治上是相互独立的。美国各州宪法均规定，作为政府部门之一的司法部门是独立的而且与其他部门是相互平等的。与其说司法独立是法院的最终目的，不如说是法院确保法治居于首要地位的手段。而法院确保法治居于首要地位是通过保证法院维护公民权利的能力，监督政府行使权力，公正处理个体纠纷这三个方面来实现的。而且，三权分立原则试图让三个部门在一定程度上跨部门分享权力。事实上，美国立法和行政部门天生地被赋予了决定司法部门的结构、权限和资源的权力。

    但是，有关司法行政管理的决策权必须由法院保留，既因为这是一项宪法赋予的固有权力(司法行政是法院扮演裁判角色所固有的职权)，也因为法院有序管理的需要。司法部门的法院管理职责在今天显得尤为重要，因为美国州法院面临着快速的社会变化，巨大的工作量和无处不在的日新月异的科技发展。

    伴随司法管理这一权力而来的是美国法院必须对政府其他部门和公众承担起有效管理法院事务的责任。尽管法院在美国政府中处于需要独立于其他部门的独特地位，法院也必须认识到自己是政府的一分子，因而其自身行为必须对公众负责。本文将首先介绍美国“负责任的法院系统”预示着怎样的优美画卷，进而说明法院享有管理自身事务的实质性的自由对建立“负责任的法院系统”所起的决定性作用，在此基础上讨论美国法院是怎样促进司法管理有效运作的。

    二、促进有效的司法管理

    任何一个州法院都时常面对来自外部的批评，最通常的形式是针对单个法院和法官所作个案判决的批评。这种不间断地遭受批评的情形无疑会助长政府其他部门侵蚀法院管理自身事务的能力。例如侵蚀法院资金或者法院微观管理事务。事实上，有时是法院自身的行为招来这些侵扰行为。当法院看似不能以有效的方式履行其职责的时候，便会发生上述情形。在法院未能向政府其他部门说清法院管理自身事务的能力缺失会损害其向公众提供高质量服务的能力时，也会发生这种情形。

    美国各个州法院系统为了使自己能够负起责任都在不断地努力，也就是说，以最高的效率服务公众。但法院并未能让政府其他部门和公众总能明白自己的这种努力。在对自身作为政府独立部门所享有宪法上的特权保持警醒的同时，美国州法院认为在未来应当超越现在对外部检查的必要性仅仅是认同的做法，事实上对外部检查应当持欢迎的态度，法院应当将外部检查看作是一种教育公众和其他部门有关第三部门（法院）的使命、成就和需求的绝佳机会。

    更重要的是，美国州法院认为司法部门应当更准确地确定自身之所以能够而且必须担负起责任的主要职责。一旦这些职责的内容被描绘出来，法院在论证为什么其管理自身事务是履行其责任和义务的关键这一问题上将会处于一个更有利的位置。

    法院系统确定司法责任和司法管理核心因素的过程将会描绘出一幅关于法院所扮演角色的醒目图像给政府合作部门和民众。在描绘这样一幅图像的过程中，法院系统将会澄清一个事实，即司法远非单个法院和法官所作裁判结果的简单相加而已。这将会增进其他部门和公众对美国法院在美国社会中的作用的理解，使法院系统能够超越前者对裁判结果所作的狭隘批评。进而使法院对外部的批评和侵扰从本质上的典型防御转化为更建设性的积极的并将获得外部尊敬的方式。

    1、能够负起责任的州法院系统――有效司法管理的途径

    第一步是确定一个负责任的法院系统应当承担哪些主要职责。做好这件事的一个有效的方法是提出下面的问题：怎样才能保证那些与法院有联系的或者受法院影响的普通公民（作为诉讼参与人、陪审员或者仅仅是作为纳税人）实现其对公正与有质量服务的期望？答案应当具体包含下列内容：

    案件应当得到公正及时的处理；

    任何公民都权获得公平的待遇；

    法官和非司法人员必须文明、负责、知识渊博；

    法院必须充分利用陪审员的工作时间；法院必须尊重陪审员，为其提供履行职责所必须的工具和材料，并对其担任陪审员角色作出充分补偿；

    法院和法庭应当安全、清洁、易于到达、向公众开放，并为司法行政部门提供有益的环境；

    纳税人的钱必须依照合理的财务惯例慎重明智地开支；

    州法院系统应当公正地评估与报告自身履行职责的情况，利用可靠的责任考评工具如司法部门行政效率标准指标，衡量职责履行情况，采用审计程序并使用外来审计人员。

    公民必须有机会对法院运作的有关事宜公开地提出控诉，法院系统必须对建设性的批评与建议积极回应，必须执行持续的自我评估和改进程序。

    无论是在法庭内外，律师协会成员的行为应当适格、专业、文明，律师协会成员的行为由法院规范；

    法院应当充分利用现代科技改革的成果；

    有关各个法院的书面信息，包括法院运作情况及程序规定，必须通过电子的或更传统的方式方便公众了解。

    有关档案、工作量、案件流程标准和目标以及开支方面的综合数据必须收集整理好以便于利用。

    某些管理功能对于进行有效的司法管理是必要的。包括案件分配和排期、法院人员管理（包括人员雇佣、解雇和调动）、法院管理、法院管理纪录以及司法部门的教育等方面的管理。在上述这些核心领域，应当赋予法院管理自身事务的资格，因为法院行政官最直接地接触问题，而且法院行政官最胜任某些决策工作，这些决策工作是保证公众享受到其应当享受的最高水准服务所必需的。

    美国的三权分立制度有许多重要作用，法院所享有的管辖权和控制权有意被设定为多种不同等级。特别是，法院在财政预算和薪金增长方面依赖于立法部门，而在其他方面，如设施的改善和维护以及法院安全方面，司法部门需要经常与行政部门保持紧密的合作。在立法、行政和司法部门之间高度的相互依赖关系确立之后，部门间相互理解和尊重就显得非常重要了。法院必须努力地建立起与立法和行政部门之间的建设性关系，但是当立法与行政部门过分地干涉法院运作，从而阻碍有效的司法管理和司法责任时，法院应当毫不犹豫并且有理有节地大声说不。

    这是一项敏感而困难的平衡运动，州法院系统可以通过发表关于司法管理与司法责任基本原则的声明书来更好地完成这一高难动作。该声明书作为一种面向法院合作部门的富有说服力的陈述，将会增进有关司法责任与自我司法管理同法院提供高质量服务这一坚定的承诺之间相互关系的理解与评价。

    2、实用策略

    除了需要就自身的角色同其他部门进行沟通与交流到位之外，法院还可以采取多种日常实践措施就法院目标加强沟通并促进法院目标的实现。

    在这个问题上，连贯的领导工作是关键的一个因素。法院必须能够用一个声音说话。其他部门听到法院发出各种不同的声音甚至是相互矛盾的声音的情形简直是太多了。州法院认为应当在重新设计管理制度，从而提高自己从法院整体的角度看待和处理系统范围内的问题上继续努力。

    州法院认为应当持之以恒地培养起同政府其他部门以及司法选区之间积极的部门关系。州法院通过扩大部门间正式的与非正式的交流并使之成为惯例，可以让其他部门了解法院的需求以及面临的问题。一旦建立了多样化的工作关系，将会使部门间养成一种能够减少阻力与误解的相互理解的风气。下面的例子可以说明如何能达成这样的目标：安排首席大法官同州长之间的非正式的会议讨论共同关注的基本问题，或者连同立法机构领袖，在合适的时候参会者还可以包括州法院行政官，州长顾问，司法部长等等；邀请重要的立法委员会主席来法院考察运行中的司法制度，讨论法官所面对的日常工作；安排法官团体和议员团体之间的会议交流看法并就司法系统的问题进行持续的对话。这些部门间交流的例子正是通常情况下面向所有法院选区各种努力应当是什么的说明。另外，法院系统应当：

    在法院改革和发展以及谋取立法与行政部门、法院选区和公众的支持方面担任主要的领导角色。法院应当被广泛地视为中立的有改革思想的并且是作出有效管理承诺的。

    在有关法院运作和管理的立法程序中担任更加积极的角色，包括提交立法建议。立法部门在决策上拥有最终发言权，但是法院在提供有关法院运作和资源的立法的影响方面，例如通过司法影响力声明书等机制，具有合法的身份。

    设立部门间委员会和会议制度讨论法院的需求和面临的问题以及共同关注的重要问题。

    通过法院网站向立法、行政部门以及公众发布法院信息年度声明书。

    加强发展通讯和公共事务局以便积极地同其他部门以及媒体协作，向其他部门、媒体以及公众宣传教育有关具体判决、法院履职情况以及法院在政府系统中所担任角色方面的知识。

    建立法官团体，让团体成员同公职人员会谈，在论坛和镇民大会上发言，从而加深听众对法院的作用、需求以及面临问题的理解。

    在处理司法管理问题时担任领导角色，而不是让律师协会、法院改革小组或其他公共单位来就这方面的问题制订标准或者作出规定。

    充分利用州法院全国中心的资源，该中心可在以下几个方面为州法院提供支持：（1）建立一支司法管理专家组成的特别顾问委员会，包括最佳做法，帮助法院制订促进机构间关系的长期战略，预防并控制部门间的冲突。（2）为大量的以司法管理为主题的资料建立以网络为基础的资料中心，并为有关解决司法独立、司法责任和司法管理问题的最佳做法建立摘要。

    三、结论

    作为一个政府机构，美国司法部门因为自身的行为常常遭受批评。在一个自由和开放的社会里，这是不可避免的，事实上是受欢迎的。美国法院系统所面临的挑战是防止这种批评逐渐升级为干扰法院管理自身能力的抨击行为。COSCA（州法院行政官会议）认为，司法部门应当清楚地表达出自身必须达到的是完全负责任的，并论证为什么法院满足公众期望的能力依赖其自由管理和控制自身事务。而且，法院必须利用一切机会向政府合作部门传递上述信息。这将会使其他部门对司法管理并非最终目的，而是确保法院系统能够向公众提供最高质量服务的重要手段有更加充分的理解；除了提供上述的支持之外，COSCA、CCJ（大法官会议）应当协同NCSC（州法院全国中心）共同起草一份关于司法管理与司法责任基本原则的公开声明，并以确定州法院系统可以作为有效进行司法行政管理的工具加以利用的全国性的示范点、标准、政策和策略为目标来分析司法管理问题；最后，CCJ与COSCA应当坚决主张自身在商讨和解决司法管理问题时领导权，而不仅仅是响应其他部门的倡议而已。

作者： 海明