试论新时期社会公益性法律服务体系的构建

【内容提要】如何构建好公益性法律服务体系，发挥其在化解人民内部矛盾纠纷、维护社会稳定、推动我国法治化建设进程中的积极作用，很大程度上取决于我们对它的科学定位和制度构建。为此，本文从分析公益性法律服务体系的价值作用、本质特征、现实状况等方面入手，提出关于加强我国公益性法律服务体系建设的一些思考。

　　【关键词】法律服务体系 公益性 构建

　　现阶段，我国社会经济快速发展，各项改革不断深化，广大人民群众对法律服务整体需求日益增长，同时，伴随着社会转型期出现的各类人民内部矛盾纠纷和社会利益群体的多元化又对构建满足不同人群、不同层次需求的法律服务体系提出了新要求。正是在这种大背景下，构建公益性法律服务体系的设想被提出并进入探索实践阶段。目前，关于构建公益性法服务体系的理论研究和具体实践还都处于初级阶段，许多方面的认识还比较模糊，存在争议。我们认为，要构建好公益性法律服务体系，充分发挥公益性法律服务在化解人民内部矛盾纠纷、维护社会和谐稳定、推动我国法治化建设进程中的积极作用，有必要对公益性法律服务体系的价值作用、本质特征、运作形式、制度设置等方面进行科学定位，建立和完善与社会主义法治社会建设相适应的公益性法律服务体系。

　　一、公益性法律服务体系的价值功能

　　公益性法律服务体系的概念最早是被美国律师提出的，其最初愿望是想通过给强势群体施加一部分责任，保障社会困难群体，从而实现二者在法律面前的相对公正。公益法律服务包括了法律援助、普法宣传、人民调解、公民诉讼等内容。虽然我国近两年才提出构建公益性法律服务体系，但是，其许多内容在我国已经早有实施。如我国的法律援助从上世纪50年代起就开始出现，90年代后获得较大发展；我国于1985年开始在全国范围内实施有计划的普法宣传；我国人民调解制度也于1954年依照宪法建立并实施等。我们看到，一方面，上述公益性法律服务的开展对维护社会和谐稳定、促进社会主义市场经济的发展确实起到了重要作用；另一方面，社会经济的持续发展和社会结构的深刻变化又要求各公益性法律服务突破发展瓶颈，对现有的法律服务资源进行整合，形成体系，以扩大公益性法律服务的社会影响力，让更多人关注、支持和参与公益性法律服务事业，从而更好地发挥公益性法律服务的积极作用。

　　（一）构建公益性法律服务体系顺应了现代法治社会发展的历史趋势当今世界几乎所有国家，不论社会制度有何差异，发展水平有何不同，都将法治作为社会治理的一种基本方式，可以说，现代社会发展已经步入了法治时代。现代法治社会的标志是具备完善的法律体系、设立公正的司法制度和严格执法制度、拥有健全的民主监督制度和较高的全民法律意识。法治社会强调通过法律对权力进行控制，保障公民的权利。法律除了具有维护阶级统治的社会作用外，另一个重要社会作用就是维护社会公共利益、执行社会公共事务。现代法治社会对社会公共利益的重视程度也是人类几千年来的社会所没有过的。1999年，我国宪法通过修正案，明确规定要实行依法治国，建设社会主义法治国家。这预示着我国将走法治社会的道路。应当看到，我国的法治建设是在经济并不很发达的社会里进行的，物质力量不雄厚，我国的法治建设面临着国情与理想、继承与移植、本土化与国际化、地方性与普遍性、变革法制与守成法制等诸多关系的处理，面临着深层的文化、价值的冲突等难以避免的问题。构建公益性法律服务体系正是从上述实际出发，顺应法治社会发展的趋势，以促进我国法治建设。

　　（二）构建公益性法律服务体系体现了人们对人权保障的深刻理解公益性法律服务有利于保障人权。现代社会的人权，是指人在国家和社会中的自由和平等权利，具体体现在国家的宪法和其他各项法律之中。而无论是宪法，还是其他基本法律，对人权的保护仅为一种立法上的确认，从人权保护的实质意义看，这些写在法律上的权利还需要在人们的生活中成为现实。公民权利的实现，主要通过两个途径：一是在日常生活和各种交往中，通过自己一定的法律行为来实现各项实体法所赋予的权利；二是通过在诉讼中受到司法的平等保护来实现诉讼法所赋予的权利，这种诉讼权利的实现，实际上是对实体法实现的最有力的司法保障。在当今社会法律专业化程度越来越高的前提下，法律活动越来越成为一项专门的职业活动。以上两方面的权利实现途径都需要获得专门的法律帮助。而客观上法律服务的专业性、有偿性又成为公民这一需求真正实现的障碍。特别是对于那些不懂法律又经济困难的人来说，他所需要的法律帮助会因其支付不了必要的法律服务费用而落空，导致其享有的权利在实际中无法得到保障。公益性法律服务正是有利于填补这一缺位，使那些经济困难的人也能享有专业的法律服务，保证其合法权利的真正实现。

　　（三）构建公益性法律服务体系彰显了公平正义的法治理念公平和正义在一个社会的实现程度，越来越多地被作为评价该社会文明进步的标准之一，亦被看作是法治社会所追求的基本价值。公平正义的实现不能简单地反映在已制定颁布的法律条文中，还应该在社会实践、司法实践中体现出来。随着我国建设社会主义法治国家进程的持续深入，我们倡导构建公益性法律服务体系，正是处于对公平正义价值的不懈追求，从参与社会实践、司法实践，维护程序和实体公正，推动科学立法、公平司法、公正执法等方面，来强化社会公平正义的实现程度。

　　（四）构建公益性法律服务体系促进了矛盾纠纷的解决和社会的和谐进步当前，我国面临社会转型期和社会经济发展的快速化、多元化，各种利益群体不断涌现、冲突较多，导致社会矛盾纠纷更为突出，不利于社会的和谐稳定。法律作为维护社会公平的最后一道屏障，是解决矛盾纠纷的重要手段。构建公益性法律服务体系正是通过整合宣传、调解、诉讼等法律服务方式，帮助服务对象了解国家的政策法规、增强法律意识和法制观念、明确各方的权利义务、获得司法救济的途径等，以合法的手段来化解各类矛盾纠纷，降低矛盾纠纷的发生率和激化率，促进社会的和谐进步。

　　二、公益性法律服务体系的理论框架

　　构建公益性法律服务体系应当从我国新时期的具体国情和各地的实际情况出发，以维护法律的公平正义为前提，以尊重人、关怀人的价值和尊严为主旨，在肯定市场经济条件下营利性法律服务广泛存在的同时，最大限度地发挥其维护公共利益的功能。因此，我们认为公益性法律服务体系的基本框架应作如下界定：

　　（一）公益性法律服务体系的性质

　　从实践中开展法律援助、普法宣传等公益法律服务活动的性质和目的看，公益性法律服务体系应当具备以下几个特征：1.具有公益性。一方面体现在公共利益的维护上，政府公权力无限扩张的本性，决定了其可能危害到社会的公共利益。在我国构建公益性法律服务体系，正是有利于从法律上对公权力进行限制，弥补政府在公共利益管理上的不足，使公权力的行使同公共利益的维护由可能存在的对抗性最后趋于一致性；另一方面体现在受益对象上，受益的群体广泛，既可以是针对社会上的不确定的多数人，维护广大人民群众的公共利益，也可以是针对具体的个人，维护因经济困难或其他原因无法获得法律服务的弱势群体的合法权利。2.具有公共产品属性。公共产品是指政府向全体或部分社会成员共同提供的且在消费上不具竞争性、使用上不具排他性的物品和服务。公益性法律服务体系是由政府主导实施构建的，体现出政府的责任，应当纳入政府公共服务产品的范畴。3.具有社会性。公益性法律服务体系注重和追求社会效果而非经济利益，其目的和作用是将服务对象由现有法律援助的困难群体，扩大至一切需要提供不以营利为目的的法律服务需求者。抽象地看，公益性法律服务的享有者可以是社会中的每一个人。它是解决社会民生问题的基础性手段，有利于保障公平正义的实现和社会稳定的维系。4.具有长期性。从公益性法律服务产生的时代背景看，公益性法律服务体系是法治社会发展到一定阶段的产物，我国长期处于社会主义初级阶段的现实和法治社会不断自我完善的需要决定了公益性法律服务在我国存在的长期性。

　　（二）公益性法律服务体系的服务主体

　　（1）司法行政部门及其从事法律服务工作的人员。构建公益性法律服务体系是一项社会系统工程，需要大量的人力、物力、财力等支撑，当然离不开公共利益的代表者——政府的主导和支持，需要政府部门在人、财、物方面给予一定的保障，落实到具体部门就是由司法行政机关来进行构建，并通过司法行政部门中的法律援助专职人员、普法宣传工作者、人民调解员、公职律师等专门从事公益性法律服务的人员进行组织实施。（2）律师事务所及其所属律师。目前，我国还是发展中国家，国家政府财力有限，政府部门专门从事法律工作的人员相对公益性法律服务的需求量来说严重不足，因此还必须大力利用其他法律专业人才资源。近年来，我国社会律师队伍发展迅速，就广州市而言，全市目前已设立300多家律师事务所，拥有6000多名社会执业律师，在推动城市法治化建设进程方面发挥了重要作用。我国《律师法》规定：“律师应当维护当事人的合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平正义”。《律师执业行为规范》赋予了“律师可以以自己或者律师事务所的名义参加各种社会公益活动”的权利。社会律师的专业性、职业特殊性、职业道德等决定了其可以成为公益性法律服务体系的主要力量。我们要建立完善相关制度并充分鼓励社会律师从事公益性法律服务。（3）其他具有公益法律服务职能的机构组织及其法律服务人员。另外，还有分布在公证处、法律服务所等基层法律服务机构的法律服务人员和数量不少的来自大专院校法律院系、法律研究机构、法律专职离退休人员等的公益法律服务志愿者，他们也构成了公益性法律服务体系的重要力量。因此，公益性法律服务体系的服务主体包括了政府部门、事业单位、社会团体、政府扶持的公益法律服务组织、民间自发的公益法律服务组织等众多组织机构及其从事法律服务的人员。

　　（三）公益性法律服务体系包含的服务方式

　　公益性法律服务重在提供专业的法律服务，具体包括：（1）提供法律援助。法律援助是对需要专业法律帮助，而又因经济困难无力承担律师代理费用、诉讼费用等的公民和某些特定当事人免费或减费提供法律服务，以保证其合法权益得以实现的一项法律保障制度。法律援助的方式包括法律咨询、起草法律文书、进行诉讼和非诉讼代理等。（2）进行公益诉讼。由公益性法律服务组织及人员，根据法律的授权，对于侵犯国家利益、社会公共利益或不特定他人利益的社会影响较大的行为或事件，包括重大公共卫生事件、行业垄断行为、消费者权益保护、弱势群体权益保护、重大环境污染等，向法院提起诉讼，以促使法院依法追究相对人的法律责任，维护社会公共利益和公共秩序。（3）提供论证意见。参与研究制定发展公益事业方面的法规政策，为政府部门制定公共及公益性政策措施和决策计划进行论证、提供法律意见，就政府开展以公共服务、公众受益为目的公益性项目提供法律服务。（4）开展普法宣传。通过广播、电视、网络等媒体和送法进社区、进企业、下乡村等形式和手段，重点在经济困难群众、外来工、农村居民等弱势群体中开展深入广泛的法制宣传教育，宣传国家的宪法和各类法律、法规，帮助他们树立起法制观念和法律意识，增强依法办事和依法维权的能力。（5）参与信访调解。为上访人员提供法律咨询，引导上访群众遵循法律渠道解决问题；接受信访部门的委托，参与重大疑难信访案件的法律论证，提出法律建议；对上访人进行法制宣传，协助有关部门做好无理上访户的息访工作。在依据当事人的授权和尊重当事人真实意思的基础上，做好调解工作，促使当事人以调解方式解决矛盾纠纷。（6）其他法律服务。包括对受到法律援助的经济困难群体提供一定条件下减免相关费用的公证、司法鉴定等。

　　（四）公益性法律服务体系面向的对象范围

　　公益性法律服务体系的性质决定了其服务对象范围的广泛性，大致可以分为四类：一是包括了法律援助的对象，主要是自身合法权益受到非法侵害需要法律救济，但又因经济困难而无力承担专业法律服务费用的弱势群体、刑事诉讼中符合法律援助条件的被告人、民政部门直属管理的非营利性质福利组织成员等；二是参与社会应急事件的处理，包括重大突发事件、社会重大涉法事件、重大群体性案件、重大信访案件等的处理；三是政府决策行为，包括重大方针政策的制定、城市建设、征地拆迁等；四是社会公益性活动，包括政府组织的重大公益性活动、体育盛会等。

　　综上所述，笔者认为，在我国当前形势下构建的公益性法律服务体系，应该是以社会主义法治理念为导向，以维护公共利益和解决群众最关心、最直接、最现实利益的法律问题为主旨，以促进社会公平正义、维护社会和谐稳定为目标，在各级司法行政部门的组织指导下，整合律师、公证、法律服务组织等各种法律服务资源和社会力量，为政府、群众提供优质、高效、无偿或低廉法律服务的公共体系。

　　三、构建公益性法律服务体系面临的现实问题——以广州市为例

　　改革开放以来，广州市各项公益性法律服务工作在提高服务质量、创新工作机制、增强便民措施等方面都获得了很大的发展，并取得显著成效。但是现实中仍然存在许多不足，需要引起关注。

　　（一）职能权限比较分散，不能很好地形成合力

　　由于广州市相关政府部门对公益性法律服务的地位、需求和作用等缺乏深刻的认识，对公益性法律服务的发展和体系建设没有进行深入全面的研究，加之目前尚未将公益性法律服务体系和政府公共服务体系的关系理顺，没有将公益性法律服务体系纳入政府公共服务体系中，导致涉及公益性法律服务的有关职能部门权限较为分散，隶属关系错乱，不能形成体系，有些公益性法律服务方面的环节没有得到很好地衔接，不能很好地形成合力，一定程度上影响了公益性法律服务的社会效果。

　　（二）服务范围限制较多，满足不了困难群体的法律需求

　　随着我国社会转型和经济社会发展，广大人民群众对法律服务需求大幅增长，城乡法律服务资源配置不均衡，现有的公益性法律服务范围狭窄，困难群众对市场化法律服务难以承受。广州市作为一个有着1000多万人口的特大城市，外来人口众多，经济困难群众、农民工、农村居民等占的绝对数量较大，这些都是属于迫切需要享受公益性法律服务的群体，相对而言，广州市现有的公益性法律服务资源则显得相对不足，公益性法律服务的覆盖面不广，部分公益性法律服务限制条件较严，不能满足经济困难群体对公益性法律服务的迫切需求。

　　（三）制度保障不够到位，影响公益性法律服务作用更好地发挥

　　立法的不足、制度的不完备，导致公益性法律服务在机构、人员、经费等方面无法获得强有力的保障。一是缺乏公益性法律服务方面的统一协调机构。二是从事公益性法律服务的专职人员较少，服务力量相对不足，大部分属于兼职，靠的是自愿参与，导致服务队伍不够稳定，造成服务质量参差不齐。三是没有建立公益性法律服务最低资金保障制度，各项公益性法律服务工作的经费保障不统一，有的公益性法律服务项目尚未纳入同级财政预算，有的虽然已经纳入财政预算，但仍然存在经费短缺现象，形成了制约公益性法律服务事业发展的瓶颈。

　　四、加强公益性法律服务体系建设的几点思考

　　（一）拓展公益性法律服务领域

　　要将律师、公证、普法宣传、司法鉴定、人民调解等纳入公益性法律服务体系，充分发挥公职律师、社会律师的法律咨询、决策建议和项目论证等作用，协助政府运用法律手段管理经济和社会事务；推进律师参与涉法涉诉信访工作和公益法律服务活动；探索建立律师参与公益诉讼制度；充分发挥公证、普法宣传、司法鉴定、人民调解对矛盾纠纷的预防性、化解性功能。

　　（二）强化法律援助核心地位

　　法律援助作为维护社会保障对象实体利益、解决社会保障对象权益纷争的一种法律救济机制，毫无疑问属于公益性法律服务体系的一部分。其政府责任的本质、相对完善的制度、维护困难群体合法权益作用的发挥决定了应树立并强化其在公益性法律服务体系中的核心地位，发挥好法律援助对其他公益性法律服务工作发展的辐射带动作用。要进一步健全和完善具有中国特色的法律援助制度，努力扩大法律援助的覆盖面，不断提高法律援助服务质量，不断深化经济困难群众及特殊群体的法律援助工作。继续推进法律援助网络向基层延伸，进一步加强镇街法律援助工作站和社区（村）法律援助工作点的建设，畅通法律援助申请渠道，简化法律援助审批程序，最大限度地满足困难群众对法律援助的需求。

　　（三）建立公益性法律服务联动机制

　　一是注重整合司法行政系统内的资源，建立协调机构和联动机制，将法律援助处、公证处、律师事务所、司法鉴定处、法制宣传处、人民调处办等涉及公益性法律服务工作的部门及其功能进行整合，促进其工作相互间的衔接，建立起司法行政机关、行业协会和法律服务机构“三结合”的运行机制，形成“政府主导、司法行政部门组织、律师公证等行业实施、社会支持参与、个人志愿奉献”的服务格局。二是司法行政部门要加强与公检法等其他部门的协调，完善公益性法律服务配合机制，促进公益性法律服务职能的有效发挥。

　　（四）规范公益性法律服务管理

　　要强化法律服务机构自律管理，加快培养高素质法律服务人才；建立健全律师执业保障机制，提高律师参与公益法律服务的积极性；进一步规范基层法律服务，引导基层法律服务机构逐步向公益性法律服务组织过渡和转型；依法推进公证执业监督管理和质量监控机制建设；促进普法宣传的有效实施，抓好农民工、经济困难群众等重点对象的法制宣传教育；创新司法鉴定管理制度，完善行政管理规范和技术管理规范；加强人民调解的规范化建设，提升矛盾纠纷的调解效率。

　　（五）增加公益性法律服务的经费投入

　　公益性法律服务作为政府公共服务体系的重要组成部分，除了政府要通过财政预算，保障国家公益性法律服务机构及其工作人员的办公经费外，还可以通过以下方法，解决开展公益性法律服务经费短缺的问题：一是政府部门采取“购买服务”形式，解决部分经费问题，并将该经费列入财政预算予以保障。二是可以设立公益性法律服务基金等，由公益性法律服务主管部门提出服务项目，制定服务标准，通过其他途径进行募集。凡是达到公益性法律服务数量和质量，取得社会效果的公益性法律服务组织，由主管部门向基金会等申请经费给予资金支持。三是注重宣传，争取获得社会的广泛支持。要利用报刊、电台、电视台、互联网等现代传媒多向社会广泛宣传公益性法律服务的意义和作用，提高社会各界和人民群众对公益性法律服务的认知度，扩大公益性法律服务的社会影响力，形成构建公益性法律服务体系的良好氛围。

　　参考文献：

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　　[2]蒋立山著：《法律现代化——中国法治道路问题研究》，中国法制出版社2006年版。

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　　[4]张祖明主编：《基层法律服务制度与实务》，华东理工大学出版社2000年版。

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　　广州市法律援助处·谭祥平 孙正胜