在中心城区建立公益性法律服务体系的探索和思考

　程秀忠——广州市司法局办公室主任，挂职天河区司法局副局长。

　　「内容提要」建立公益性法律服务体系，是司法行政机关以提供基本及有保障的公益法律服务为目标任务，是主动适应服务型政府建设要求的重要举措，也是司法行政机关大力整合资源，进一步发挥法律服务在纠纷防治、维护社会和谐稳定中作用的具体体现。今年以来，广州市天河区司法局积极贯彻落实广东省司法厅陈伟雄厅长等上级领导指示精神，展开在中心城区建立公益性法律服务体系的探索，取得初步成效。针对实践中存在的不足之处，要进一步解放思想，积极寻找解决问题的方法和路径，整合更多的社会力量，为人民群众提供更多更好的公益法律服务产品。

　　「关键词」中心城区 公益性法律服务 体系 探索 思考

　　建立公益性法律服务体系，是司法行政机关以提供基本及有保障的公益法律服务为目标任务，是主动适应服务型政府建设要求的重要举措，也是司法行政机关大力整合资源，进一步发挥法律服务在纠纷防治、维护社会和谐稳定中作用的具体体现。今年以来，广州市天河区司法局坚持以科学发展观为指导，立足现阶段天河中心城区基本区情，在加强总结近年来开展公益法律服务工作做法的基础上，全面推进以为政府提供法律服务为龙头，以街道法律服务工作为主体，以社区法律服务为基础，实现法制宣传、调解工作、法律咨询服务三结合的公益性法律服务体系的建设，取得了初步成效。但公益性法律服务体系建设的实践才刚刚起步，无论是在思想认识上，还是在实际操作过程中，都还存在许多需要完善的地方，需要认真思考，深入探索，以利于开展工作。

　　一、对公益法律服务的认识

　　（一）对概念的理解

　　法律服务是国家法律制度社会化的重要体现，是实现国家法律保障调节功能的重要途径。法律服务是一个应用广泛、内涵丰富的概念。广义的法律服务指所有具有法定资格的主体向特定服务对象或社会公众提供法律事务帮助的活动。目前司法行政机关管理的律师、公证、法律援助、人民调解、法制宣传、基层法律服务、“12348”法律服务专线以及司法鉴定都属于广义的法律服务的范畴。“公益”通常可以理解为“公共利益”，其基本特征是让社会广大公民获得利益而不谋求回报。从这个意义上看，公益法律服务与一般法律服务的主要区别在于非营利性，即不以营利为目的，注重和追求法律服务的社会效果而非经济利益。建立公益性法律服务体系是包括成员、设施、项目、投入体制、运行机制、质量监管体系、服务意识等要素在内的系统工程。

　　（二）公益法律服务的主体和服务领域

　　公益法律服务是政府公共服务职能在司法行政机关的具体体现。公共服务的实现形式与手段是多样的，其所依托的组织机构也是多元的，可以是政府机构，可以是专门的公共服务机构（事业单位），还可以是具有公益性的非营利组织。提供公共服务的方式也可根据情况灵活选择和组合，切实保障提供和绩效。因此，公益法律服务的主体包括政府、事业单位（如法律援助处、公职律师事务所）、政府扶持的公益法律服务组织、民间自发的公益法律服务组织以及公益法律服务志愿者个人。至于公益法律服务的领域则要结合本辖区经济社会发展水平、财政水平承受能力以及群众的基本公益法律服务需求而定，并且随着经济发展、群众公益法律服务需求变化进行适当的调整，原则上应该定位在群众最基本的法律服务需求上，集中有限资源，着重解决群众最关心、最直接、最现实的服务需求。

　　（三）在中心城区建立公益性法律服务体系的作用和意义

　　1.有利于促进政府公共服务体系创新

　　胡锦涛总书记在2008年第十七届中共中央政治局第四次集体学习时提出要推进服务型政府建设，提高为民服务能力和水平。他在讲话中强调：“建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。”党的十七大报告中也指出：“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。”在市场经济条件下，作为重要的公共服务之一的公益法律服务，其主要提供者是政府。随着经济社会持续较快发展和人民生活物质文化水平的不断提高，公益法律服务产品供需不平衡的矛盾凸显，政府要按照推动公共服务从“单中心治理服务模式”转向“政府与社会合作的多中心治理服务模式”的思路，发挥主导作用，整合更多的社会力量，为人民群众提供更多更好的公益法律服务产品。天河是广州的城市中心区，具有人口密集、公益法律服务需求量大的特点，也拥有丰厚的法律服务人才资源，如辖内拥有95家律师事务所（占广州律师事务所总数近三分之一），还拥有一批如暨南大学、华南师范大学、华南理工大学等知名高等院校。近年来人民调解、法律援助、法制宣传等公益法律服务的创新发展也为建立公益性法律服务体系打下了坚实的基础。应充分利用这些现有优势，把加快公益性法律服务体系建设作为落实服务型政府建设要求、创新公共服务体系的一项重要举措。

　　2.有利于促进现代服务业体系的发展

　　法律服务在现代社会中表现为商品属性和社会属性，分别以营利性的商品化服务和公益性的社会化服务两种不同形态进入市场和社会。两种形态的服务互相补充，才能最大程度满足社会成员的法律服务需求，最大限度保障社会成员的合法权益。今年以来，天河区发挥中心城区区位优势、市场优势和产业优势，努力集聚高端要素，推动产业高端发展，全方位建设现代服务业高地，着力打造“广州服务”标志区。其中，“加快发展法律服务等专业服务业，形成规范化、网络化、便捷化、国际化的专业服务网络体系”已经成为天河建立现代服务业体系的重要内容。这为法律服务业的发展迎来新的契机。为此，在按市场规律运作商品化法律服务的同时，也要充分发挥公益法律服务的功能作用，实现法律服务商品化和社会化的协调发展，进一步强化法律服务在经济发展和社会进步中的保障服务功能，促进现代服务业体系的发展。

　　3.有利于促进纠纷防治、维护社会和谐稳定

　　作为广州市的中心城区，天河正处于城市化和产业调整加速期、经济和社会生活国际化加速期，人财物流动大、人员构成复杂，各种利益分化和利益矛盾时有发生，并呈现主体多元化、形式多样化、冲突群体化、内容复杂化的特点。近年影响天河区社会稳定的主要纠纷集中在劳资、房地产及物业管理、征地拆迁、大型商铺租赁、医患、市政建设和村（改制公司）内部管理、换届选举、股份分红等领域。形成纠纷的原因主要包括相关法律法规及规范性文件不完善、部分企业和居民群众的法律意识淡薄、司法救济手段的成本过高、政府依法行政力度有待加强，等等。法律作为社会利益的调整器，对利益协调与纠纷解决具有不可替代的功能与作用。主要表现为：法律规定权利义务关系，为协调矛盾提供基本依据，为矛盾解决提供法律准绳。其次，法律集中地体现了人民的意志和根本利益，具有权威性和公正性。因此，要推动中心城区的和谐稳定发展，必须把矛盾纠纷的预防和冲突的解决纳入法制化的轨道，才能避免社会矛盾激化为对抗和冲突，从而保证社会的安定有序。公益性法律服务体系建设着眼发挥政府和社会的合力，开辟更多利益诉求表达渠道，打造纠纷预防调处和法律宣传教育的平台，承载着维护弱势群体合法权益、推进政府依法行政、促进法治理念深入人心等功能，是促进纠纷防治、维护社会和谐稳定的有效手段。

　　二、广州市天河区建立公益性法律服务体系的探索

　　近年来，广州市天河区以民为本，突出改善民生促进和谐，致力让改革发展的成果更多地惠及广大人民群众，特别是在发挥法律服务在改善和保障民生、推进和谐天河建设中的作用方面取得突出成效。今年以来，天河区司法局积极贯彻落实省、市领导关于开展建立公益性法律服务体系试点工作的指示精神，坚持“政府主导、行业支持、社会参与、个人奉献”为指导思想，积极争取党委、政府的重视和支持，把公益性法律服务体系建设纳入政府新一轮发展的总体规划，迈出了建立健全以为政府提供法律服务为龙头，以街道法律服务工作为主体，以社区法律服务为基础，实现法制宣传、纠纷调解、法律咨询服务三结合的公益性法律服务体系的新步伐，取得初步成效。

　　（一）完善“大调解”格局，引导群众把调解作为解决纠纷的首要选择

　　充分发挥公益法律服务体系的纠纷调解功能，构建人民调解、司法调解和行政调解相互衔接配合的“大调解”格局。与区法院共同设立区调解中心，设驻城区人民调解委员会，建立诉前调解引导、调解协议效力对接等机制，为群众搭建起便捷、和谐解决纠纷的新平台。与天河区卫生局建立医患纠纷预防和调处的协作机制，在辖内6家医院设立“构建和谐医患关系调解工作室”，成立“调处医患关系志愿律师团”，在辖内医院广泛开展医患纠纷法制宣传，形成一整套集预防、宣传、教育、处置为一体的长效机制，促进医患纠纷的良性解决。加强人民调解工作的组织机构建设、队伍素质建设和日常规范化建设，完善纠纷排查调处机制，努力把矛盾化解在基层、问题解决在萌芽状态。

　　（二）扩大法律援助覆盖面，不断健全维护困难群众机制

　　降低援助门槛，简化受援手续，做到应援尽援，有效扩大法律援助覆盖面。建立部门协作长效机制，营造“大法援”格局，落实各项援助便民措施，通过提高办案补贴、落实奖励表彰提高社会律师办理法律援助案件积极性，保障援助工作顺利开展。构筑基层法律援助服务网络，在全区21条街道设立法律援助工作站，在各社区居委会聘请185名法律援助联络员。完善案件质量监督机制，不断提高服务质效。重点加强农民工法律援助工作，为农民工申请法律援助开辟绿色通道，着力为解决农民工拖欠工资、工伤赔偿等纠纷提供优质、高效的援助服务。

　　（三）加大法制宣传力度，有效营造良好法治氛围

　　积极构建“党委领导、人大监督、政府实施、政协支持，全社会参与”的普法工作格局，协调各方力量参与法制宣传工作。加强领导干部和公职人员、青少年、外来务工人员、社区居民等重点对象的普法工作。积极借助互联网平台开展宣传、组织网上学法考试。组建由区内有关职能部门、辖内高校教师及有关专家学者组成的普法讲师团队伍。加强法制文艺节目创作和展演，自创的普法歌曲《法律伴你行》、音乐剧《玫瑰情》广受好评。

　　（四）积极服务政府，努力提高依法行政水平

　　加强公职律师事务所管理制度、办案流程的规范建设，发挥专业优势，努力促进政府及职能部门依法行政，提高行政决策和行政执法水平。积极参与征地拆迁、医患纠纷调处等维护社会稳定工作，着力为政府及职能部门解决重大法律难题。担任区国土局、区卫生局常年法律顾问，全面参与区职能部门年度行政执法评议考核工作，为推进行政执法责任制建言献策。

　　（五）推动基层法律服务发展，深入社区服务群众

　　以“法律服务进社区”、“司法所和律师事务所结对子”、组建“社区法律服务志愿团”等工作为载体，整合社会律师、高等院校法学院系师生等法律服务资源，为基层政府提供法律意见、在基层社区开展法制宣传和纠纷调解。今年6月，率先在员村等四条街道试点设立街道公益法律服务站，采取定期服务、网上服务、设立意见箱预约服务等方式面向基层社区开展纠纷调解、法制宣传、法律咨询服务，受到群众的欢迎。

　　三、广州市天河区公益性法律服务试点工作的不足之处

　　（一）部分服务机构性质不明确，服务开展欠制度安排

　　目前设立的街道公益法律服务站室、医患关系调解工作室等服务机构大多是由自上而下的行政力量推动的，官办和行政色彩较浓，缺乏民间自治性和自主性，机构中的组成人员中既有司法行政机关公务员，又有社会律师、大学生法律服务志愿者、社区居委会工作人员等等。机构性质不明确，在一定程度上导致服务缺乏效率和活力，不利于公益法律服务的开展。与此同时，相关服务制度、监管制度建设尚未健全，服务规划和目标不明确，服务仍呈分散性、临时性安排。调处医患纠纷志愿律师团、社区法律服务志愿团等志愿团体的运作机制有待完善，科学长效的管理和激励制度的缺乏，导致志愿服务人员不够稳定、志愿活动随意性大、服务项目缺乏连续性，等等。

　　（二）从事公益法律服务的专职人员仍然欠缺

　　目前专门开展公益法律服务的主要力量仍是基层司法所、公职律师事务所、法律援助处等政府机构和事业单位。这些机构普遍存在人力不足的现象，如区公职律师所和法律援助处分别仅有2名专职工作人员。基层司法所仅有2-3名工作人员，一方面要承担起法制宣传、安置帮教等八项职能，另一方面又要协助完成街道党委、政府交派的日常工作。而其他开展公益法律服务的部分机构如人民调解委员会、法律援助工作站等也缺乏专职人员，工作人员大都由司法行政机关和基层司法所公务员、街道工作人员、社区居委会工作人员兼任。街道公益法律服务站、室内的社会律师属非专职性，且大都采取结对子律师事务所部分律师在固定服务日轮流到站坐班服务的形式，与社区居民法律服务需求的偶然性存在矛盾，在一定程度上影响了律师开展公益服务的效率。可以说，专职服务人员缺乏已成为制约公益法律服务开展的瓶颈。

　　（三）探索实践的广度和深度不足

　　目前，公益法律服务探索实践的广度和深度不足。如在为政府提供法律服务方面仍存在拓展空间。公职律师事务所与政府法制机构的关系尚未理顺，公职律师服务政府及职能部门的行政决策、行政执法的机制尚未健全，服务欠缺影响力。又如在基层法律服务方面，通过“所所结对”活动引入的社会律师为基层社区提供的公益法律服务大多停留在标的额小、权利义务关系简单的法律咨询和纠纷调解、参加街道举办的零散性法制宣传活动的层面，在为基层政府提供服务、参与重大疑难矛盾纠纷处理、参与影响力大的法制宣传活动等方面仍未发挥突出作用，在开展公益诉讼方面的服务更加没有涉猎。

　　四、健全中心城区公益性法律服务体系的对策

　　制约公益法律服务的因素，既涉及服务机构发育不完全、自治程度不高的问题，也涉及到行政管理体制改革、政府管理观念的转变的问题，还涉及到《律师法》等相关立法没有对公益法律服务作出规定等问题。公益性法律服务体系建设是具有整体性、系统性和基础性特征的系统工程，在广州市天河区还刚刚起步，必须处理好当前与长远、局部与全局、重点与一般之间的关系，既不能急于求成，也不能畏难不前。要进一步解放思想，积极寻找解决问题的方法和路径。

　　胡锦涛总书记在2008年第十七届中共中央政治局第四次集体学习时提出：“要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，发挥公益类事业单位提供公共服务的重要作用，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。”顺应这种公共服务体系发展的要求，应大力采取政府购买服务的方式，将相当部分公共服务以“政府安排，直接生产”变为“政府安排，社会生产，政府购买”，通过充分利用社会力量完成服务。公益法律服务作为政府公共服务职能在司法行政机关的重要体现，单靠在职在编的司法行政机关机构人员是远远不够的，通过政府购买服务的方式，不仅可以为群众及时提供服务，而且可以大大减轻政府负担，有效解决目前存在的人员编制不足的困难。因此，当前除了要加快探索公益法律服务的地方立法外，加强培育和规范社会力量、将其转化为稳定有力的服务资源，是进一步健全公益法律服务体系的重点和核心。

　　（一）加强培育、扶持和监管，建立专兼结合的服务队伍

　　1.明确定位，规范运作。明确街道公益法律服务站、室、医患纠纷调解工作室等服务机构的非营利性民间组织性质。依托人民调解委员会加强街道法律服务站、室建设，探索专兼结合的队伍模式，聘请专职人民调解员作为服务站、室的固定工作人员，社会律师、法律服务志愿者为流动工作人员，确保公益法律服务效率和水平。同时，要促进完善各服务机构和志愿团体的工作制度、内部管理制度建设，并把政府购买服务的标准和方式、服务效果评估、服务质量监管等纳入法制化轨道。

　　2.加强直接提供公益法律服务职能机构的保障。加强法律援助处、公职律师事务所、基层司法所、人民调解委员会等承担直接提供公益法律服务职能机构的人、财、物保障，并对其加强目标管理、绩效管理，促进提高服务质量。

　　3.培育和扶持发展更多的公益性法律服务民间组织。建议参照北京的经验，如在北京市开展公益性法制宣传与法律服务机构属于民间性的至少有39家，同时还有67％的律师事务所也在积极开展公益性法制宣传与法律服务。其中由司法行政部门扶持的民间公益性法制宣传与法律服务组织有《法治进行时》免费法律咨询热线和徐滔法律服务网、北京青少年法律援助与研究中心、延庆张军普法工作室等8家。依托大学法学院成立的民间公益性组织有北京大学法学院妇女法律研究与服务中心等3家。

　　（二）着力发挥社会律师在公益法律服务中的重要作用

　　律师是法律服务工作的主力军。《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中把律师纳入社会组织的范畴，提出要充分发挥律师作为社会组织参与社会管理的作用。因此，应该重视发挥律师作为社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，把律师工作的重心向参与社会管理、服务民生转移，更充分体现律师的社会属性，更好地发挥社会律师在公益法律服务中的重要作用。目前可考虑在以下几个方面着手：

　　1.明确区（县）司法局对律师队伍的管理职能。目前，在经济比较发达的区（县），律师所和律师的数量不断增加，但区（县）司法局的管理手段相对较弱，又没有相对应的律师行业自律组织。为进一步发挥对律师开展公益法律服务工作的指导和监管作用，建议强化区（县）司法局对律师队伍的管理权限，并在区（县）设立律师协会分会，健全“两结合”工作机制，确保司法行政机关的行政管理与律师协会的行业自律职能能够得到更好的发挥。

　　2.建立完善相关运作机制。一是争取律师行业协会的支持，建立一系列社会律师参与公益法律服务的引入和激励机制：探索建立实习律师、新执业律师开展公益法律服务的制度；把律师参与公益性法律服务的数量和质量作为对律师进行考核评价的重要指标，作为对律师和律师事务所评优奖励的重要条件；鼓励律师事务所对参加公益法律服务的律师发放补贴和奖励，等等。二是与公、检、法等部门建立协调机制，推动解决律师职业环境存在的突出问题，认真落实法律赋予律师的执业权利。三是通过上门走访、召开座谈会、创办服务信息交流刊物等方式建立与律师所和律师的沟通机制，对律师在开展公益法律服务工作中提出的意见和建议予以高度重视，积极采取措施予以落实，使律师服务社会的热情和劳动得到尊重和认同，作用得到真正发挥。

　　3.把公益意识纳入律师行业文化建设的重要内容中。加强律师行业文化建设，倡导广大律师始终坚持律师的社会主义属性，增强职业使命感和社会责任感，坚持把社会效益放在第一位，克服片面追求经济效益的倾向，营造以奉献、互助、进步为主要内容的公益服务意识和氛围，增强社会律师关注公益、投身公益的自觉性和积极性。

　　（三）引入和整合更多法律服务人才资源

　　1.积极与高校法律人才资源开展合作。高校法学院系的教师理论知识深厚，不少还具有律师执业资格。法律院系的本科高年级学生、法学硕士及法律硕士都是法律知识功底扎实并有志于向社会提供服务的青年，并且其中有些甚至已经通过了国家统一司法考试，具备开展法律服务的基本资格。司法行政机关可通过共建实习基地、招募志愿者、与高校设立的公益法律服务机构签订服务协议等方式开展合作。

　　2.注重挖掘和利用社区法律服务人才资源。用公益服务的宗旨和精神号召和动员社区内具有一定法律知识和热爱公益事业的在职和离退休的法官、检察官、警察、律师、公证员和高校法律专业师生积极参与公益法律服务活动，发挥他们就近、人员情况熟悉的特点，随时解决社区居民遇到的法律问题，用身边人解决身边事。同时，注重建立社区法律服务人才库，并实行动态管理，及时吸收社区法律服务人才充实到人才库中，统一调度、安排人才库人员参与公益法律服务活动。

　　（四）积极改进服务的手段和方式

　　1.建立服务政府的公益法律服务志愿律师团。精心挑选社会律师、公职律师，组建政府法律服务志愿律师团，纳入政府决策的智力支持系统，对政府重大决策进行法律论证，对出台的规范性文件提供法律意见，对政府的重大事项涉法环节严把法律关。基层司法所也要积极为结对律师事务所服务基层政府提供有利条件。

　　2.改进基层公益法律服务手段和方式。街道公益法律服务站、社区公益法律服务室可采取固定服务和流动服务、预约服务相结合的方式，培育相对稳定的律师队伍，提高服务效率，扩大服务的影响力。并可运用项目运作方式，提高公益法律服务效率。如司法行政机关可提出公益性法制宣传项目，并制定出服务标准，向公益服务机构发出要约，达到一定工作数量和质量，取得社会效果的，由司法行政机关向财政申请专项经费给予资金支持。

　　3.注重互联网平台在提供和宣传公益法律服务中的作用。当今社会，互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，努力使互联网成为提供和宣传公益法律服务的有效阵地。一是完善天河普法网、天河信息网“法治时空”专栏等公益性法制宣传阵地的建设，同时也可鼓励辖内律师事务所在本所的网站中开展公益性法制宣传。二是建立专门的公益性法律服务网站，组织公益法律服务工作者开展网上法律咨询服务，同时发挥网络了解民情、汇聚民智的优势，运用论坛、网络投票、网络民意调查等方式，了解群众法律服务需求，听取群众对公益法律服务的意见和建议。三是利用互联网影响大、传播广、速度快的优势，广泛宣传公益法律服务的意义、规划、部署及政策措施，及时传播公益法律服务动态信息，宣传公益法律服务工作中的典型人物和先进事迹，形成全社会重视、支持和推动公益法律服务的良好氛围。

摘自《法治论坛》第13辑