浅论行政行为说明理由制度

摘要：行政程序中的说明理由制度是贯穿行政程序法的一项基本制度，其主旨是体现行政公正原则。凡是以平等、民主为旗帜的国家都会在行政程序法把公开公平公正作为基本原则，因此，说明理由制度是行政程序中的不可或缺的重要制度。本文重要从行政行为说明理由的界说、行政行为说明理由制度产生的法治背景及理论基础、行政行为说明理由的法价值等几个方面对说明理由制度作了简要分析，并在分析我国说明理由制度现状的基础对我国说明理由制度的建构提出了自己的看法。

 

    关键词：行政行为说明理由制度；界说；意义；建构

    行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志。行政行为说明理由制度是为满足公民知情权的需要、实现公民权利的重要制度，同时，也是检测一国政府法治建设水平的重要指标。面临我国正酝酿制定行政程序法典之际，对这一制度进行分析，无疑具有极大的现实意义。

 

    一、 行政行为说明理由制度的界说

 

    1、说明理由制度的内涵

 

    行政行为说明理由是行政程序法的一项制度，这一点已经得到普遍认可。但是，行政行为说明理由制度在我国大陆仍处于一种学术讨论阶段，即使是在单行法律法规中如《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有所提及却没有给出明确的概念。学者在论述的时候多做出自己的见解，如“行政行为说明理由是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。”①“行政主体在做出对相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策和公益等因素。”②笔者根据自己的理解和认识对行政行为说明理由作如下界定：行政主体在做出对相对人的权利产生影响的行政行为时，除法律有特别规定之外，必须向相对人说明其作出该行政行为事实因素、法律依据以及自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。这样，在缺乏行政程序法的情况下可以对我国目前各种行政行为运行时形式上作统一的要求。虽然不能由此保证每一行政行为都能够合乎自然正义的观念，每一行政行为都会合法合理，但至少从程序上保证行政行为有个公正的外表。“公正不仅应当实现，而且应当让人明明白白的不容置疑的看到其实现的过程”③。这正是行政行为说明理由这一行政程序法的制度所要体现出来的价值。

 

    2、根据法理分析显示，说明理由制度具有如下几个特征：

 

    （1）程序性。行政行为说明理由的程序性是指行政主体在作出行政行为的同时或在一定的期限内，必须按照法定的程序说明其作出该行政行为的理由。它有两层含义：一是行政主体作出行政行为是须随附作出理由说明，说明理由是法定程序的一个环节。二是行政行为说明理由是一个法定程序，行政行为说明理由的实质是规定行政主体和相对人在行政程序中的权利和义务。

 

    （2）法定性。行政行为说明理由是法律直接规定的，它既不是一种道义上的推定，也不是行政主体自主自发的行为，也不是行政相对人请求权形成的结果。只有在行政法产生之后，行政行为说明制度才得以产生、发展。

 

    （3）说理性。行政行为说明理由就是为了使行政机关的裁决、决定让行政相对人更加容易接受，使相对人对行政机关的裁决、决定更加明确、清楚。行政机关做出行政行为要说明理由体现了现代行政法治下以理服人的特点。显而易见，如果说明理由制度缺乏说理性，行政行为就等于没有说明理由。

 

    （4）明确性。行政行为说明理由是行政机关针对具体明确的行政相对方做出的行政附属行为，那么说明的理由就必须具有明确性，必须做到有明确的说明对象、有明确的事实依据、明确的法律依据、明确的对政策公益因素的考虑。加强行政行为说明的理由的明确性，使行政相对人对具体行政行为的理由有一个清楚的认识，有利于使行政相对人心悦诚服的接受行政决定，减少官民对立，提高行政效率。

 

    二、行政行为说明理由制度产生的法治背景和理论基础

 

    1、行政行为说明理由制度产生的法治背景

 

    二十世纪发展起来的民主政治理论的主要内容是，在民主的社会中，公民通过选举来组织议会，监督议会的活动，使其活动能充分体现全体选民的共同意志。由于议会已无法对政府的活动进行有效的控制，以此作为国家权力的主体的公民应当有权超越议会直接参与到政府行政权的形式过程中来，以防止行政权的滥用。同时当今世界民主宪政思想日益深入人心，公民作为国家权利的主体——无论是形式上还是实质上——都要求参与更多的国家管理活动，直接表达自己的意愿。由此可见，行政法治是宪政民主之关键，行政行为说明理由制度正是凝结了这种法治精神，满足了现代社会人民直接参政的权利需要。“它与专制社会中的行政权暴虐、行政官员的蛮横无理形成鲜明的对比，展示法治的深刻内涵——人民主权和权力制衡理念。”④

 

    2、行政行为说明理由制度产生的理论基础

 

    （1）保障公民的权利。行政行为说明理由制度作为行政程序法的一项重要制度，是公民权利保障理论的体现，有利于及时有效的保护公民的权利免受行政权的滥用所造成的侵害。在行政行为说明理由制度中，肯定了行政相对人的主体参与的地位，权利的观念使得行政相对人有了一种法律上的对抗行政主体侵害的能力。这种主观的、积极的、能动的参与到行政行为过程中的法律权利是最有效的保护公民权利实现的方式。这种事中的救济程序较之事后的救济程序更及时、更经济，更有利于及时更正行政行为的错误，减少对社会造成的损失。

 

    （2）行政合作的趋势。二十世纪以来，随着民主政治的日益发达，行政法律关系的内容开始出现了新的变化。虽然传统的以“命令和服从”为内容的行政法律关系依然存在，但由于行政程序法的逐渐发达，传统的强制性行政已渐渐让位于参与式行政、合作式行政。“行政程序要求行政主体在行使行政权时尽可能减少与行政相对人的对抗，通过设置行政程序，让行政相对人参与到行政权的运作的过程中，并作为一个独立的权利主体获得行政主体的尊重，并建立起一个互相信任与合作的关系。”⑤

 

    （3）责任政府的义务。责任政府是现代民主政治的一种基本价值理念，说明理由是责任政府的基本义务。行政治理意味着对公民行使属于社会的权利。政府代表社会施政，从社会获取权利或力量以促使全体参加社会联盟的成员履行自己的社会义务并使他们服从法律，因为，法律是公民意志一致的表现。同样，行政治理也意味着治理者必须切实履行社会契约规定的条件，履行与权力平衡的行政责任。因而，主动说明政府运作的依据和动机，既是政府的政治义务，也是公民的社会权利。

 

    （4）行政公开的要求。行政公开，是指将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人公开，使行政相对人知悉。行政公开包括的内容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政政策及行政机关据以做出相应行政执法的有关材料，行政统计资料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开。它已成为现代社会行政活动所遵循的一项基本原则。行政主体通过公开行使行政权力的依据和过程，说明所做的行为执法的理由，满足了行政相对人的权利要求，增强行政执法的透明度，体现了行政的民主。

 

    三、行政行为说明理由的法价值分析

 

    根据行政行为说明理由的发展历程，结合现代法治的理论，行政行为说明理由主要有如下法律价值：

 

    1、控制行政权力，促进依法行政。在现代法治行政原则之下，行政法治是通过对行政权力，尤其是对自由裁量权进行法律监督和约束来实现的。而通过分权和司法审查对行政权的控制，成本高、效率低，效果并不理想。新一代的学者意识到从行政程序上控制这一全力更为及时和有效。事实也证明具有事先预防功能的说明理由制度比那些事后惩罚性制度有着无可比拟的优越性。

 

    2、尊重相对人的权益，促进合作。行政主体说明理由体现了对相对人人格尊严的尊重，可以得到相对方的心理认可，减少对抗。即使行政行为是对相对人不利的，合理的理由也可以使利益损害的一方确信已经公正处理而乐意接受。而行政主体也会在作出决定是对相对人的合法权益给与更多的考虑。如果相对人不认同所给出的理由，可以就该部分提出异议，找到提出行政救济或司法救济的理由。人民宁愿选择通过公正的程序来实施一项暴虐的实体法，也不愿选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。

 

    3、减少摩擦，提高行政效率。表面上看，说明理由制度会降低行政行为的效率，但事实上由于减少了摩擦和对抗，有利于高效高质地达到行政目的。它可以使相对人更加理解行政行为，主动配合行政行为的实施,保证行政行为的顺利实施。同时，它也可以作为司法审查的一个重要基础，有利于做出简便快速正确的裁决。

 

    4、树立行政主体行政执法的权威。行政主体的行政执法权威是其有效行使行政权的前提。一个没有行政执法权威的行政主体，即使法律赋予它巨大的行政权，也不可能有效地管理好所管辖的事务。而行政执法的权威来自于行政主体公正的执法，公正的执法不是一种蛮不讲理的行政行为，而是通过以理服人，让行政相对人真心实意地接受行政行为。因此，强调行政行为说明理由，有助于提高行政主体行政执法的权威。

 

    四、我国行政行为说明理由制度的现状及建构

 

    1、我国行政行为说明理由制度的现状

 

    随着我国行政程序理念不断深入人心，说明理由制度在我国经历了一个从无到有、从粗放到日趋要求精细的过程。我国存在着“重实体、轻程序”的法律传统，反映在行政法上，表现为没有统一的行政程序法，大量的行政法规、规章等都属于实体性规范，少量的程序性规定被包含于其中，造成了行政程序法与实体法的不分。对说明理由制度而言，我国仅在个别领域中确立了该项制度。如1996年3月全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”2003年全国人大通过的《中华人民共和国行政许可法》第38条第2款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”由此可见，占据我国行政法渊源数量绝大部分的行政法规和规章，鲜有说明理由制度的规定。即使是法律中的上述规定，也仅仅是一种宣示性的要求，未涉及进一步的具体的制度设计。因此，要在我国真正建立起符合现代行政程序要求的说明理由制度，尚有赖于理论界和实务界的不懈努力。

 

    2、我国行政行为说明理由具体制度的建构

 

    （1）我国行政行为说明理由制度的适用范围

 

    笔者认为，基于对现代行政程序公正的价值追求和行政法治的基本精神，我们有必要最大限度地拓宽说明理由制度的适用范围，特别是具体行政行为对相对人的权益具有实质性影响时，更有必要将说明理由作为法定的程序性义务，强制行政主体履行。因此，我们应将说明制度的适用范围作概括式的肯定规定，即凡是对行政相对人权益造成影响的一切行政行为都应当说明理由，仅以法律法规明确作排除性规定为例外。即以行政行为说明理由为原则，不说明理由为例外。

 

    （2）行政行为说明理由制度的形式要件

 

    在说明理由的时间上，笔者认为，行政主体说明理由的时间应该确定在行政行为成立生效之前。已经成立生效的行政行为具有确定力、拘束力，事后说明理由即构成行政程序上的违法。在说明理由的方式上，笔者认为，我国行政行为说明理由的方式应以书面说明为主，以口头说明为补充。

 

   （3）行政行为说明理由制度的实质要件

 

    行政行为说明理由的实质要件包括所说明理由的内容及说明要求。对于说明理由的内容，笔者认为行政行为说明理由的内容应包括以下三个方面：一是事实性依据及其选择理由，行政机关做出行政决定前必须要以事实为依据，没有这种对事实的收集、整理和印证，行政机关就不可能做出一个公正的裁决。但也要考虑到维护行政机关的行政效率，行政机关应说明做出行政行为的主要事实依据。此外行政机关还应该说明对该事实依据的选择理由。二是法律性依据及其适用理由，行政机关依法行政的首要要求就是以法律为准绳，将一切行政行为置于法律的规制之下。笔者认为，对于法律性依据及其选择理由的说明，除要求指明适用的某法某条之外，必须要求行政主体说明它为什么要选择适用该法律，即要求其说明根据事实性依据选择该法律的逻辑推理过程。三是政策及公益因素的考虑，政策具有不稳定性，所谓“世易时移”，不同的时期有不同的政策，而现代社会政策因素在很大程度上影响着行政行为的结果。因此，行政主体对做出的行政行为必须说明其对政策因素的考虑，才能更有效地保护行政相对人的利益。

 

    （4）违反行政行为说明理由制度的类型及不利法律后果

 

    1、违反行政行为说明理由制度的类型，违反这一义务的行为分为两种类型：一是完全不履行义务，二是履行义务有瑕疵。完全不履行说明理由的义务即法律规定有说明理由的义务而不予说明，纯粹的程序欠缺。履行义务有瑕疵指说明理由在形式上的和内容上不符合法律的规定。

 

    2、违反行政行为说明理由制度的不利法律后果

 

    “无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。”⑥任何法律制度的贯彻实施必须有完善的制度作保障，尤其是有与之配套的法律审查机制。对说明理由制度进行法律上的审查是保证这一制度实施的最重要的手段。笔者以为可将违法说明理由义务的行政行为的法律效力以及行政主体由此应承担的责任归结到程序法中行为的效力和法律责任之中统一概括规定，既方便也易于为人所接受。只有在特别情况下就违反这一义务的行为的效力单独由法律规定。违反说明理由义务的行政行为可能被撤销（有可以撤销的内容），责令补正（补正后不影响行政行为的效力但行政主体依然要承担行为不当的责任并应赔偿行政相对人由此受到的损失），确认违法（行为违法又不具有可撤销的内容，如事实行为）。同时因违反说明理由的义务给利害关系人造成不利益影响的还应承担赔偿损失（实际损失、误工损失）、赔礼道歉、恢复名誉、消除不利影响等责任。

 

    五、结语

 

    对于一个程序过程来说，说明理由是一项基本要求，是法律程序体现正义的必要条件之一。确立行政行为说明理由制度，要求行政主体对行政行为说明理由，有助于双方在平等的基础上展开理性的博弈，行政相对人的合法权益得到了更好的保障，行政行为的正当性得以提升，同时也改善了行政机关的执法形象。希望本文为中国行政程序法的立法和实践提供有益的参考。

 

    参考文献：

 

①章剑生著：《行政行为说明理由判解》，武汉大学出版社，2000年11月第1版第33页

 

②马怀德著：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，2000年第241页。

 

③转引自张越编著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，2004年6月第1版第494页。

 

④汪栋：《简论行政行为说明理由制度》，载《行政法学研究》，2004年第2期

 

⑤章剑生：“论行政行为说明理由”，载《法学研究》1998年第3期。

 

⑥[德]鲁道夫.冯.耶林著：《为权利而斗争》，中国法制出版社，2004年11月第1版第1页。

 

 

 

 

 湖南省靖州县人民法院   刘勇 严刚