政府的“胜利在握”与投资者的“自杀”（上）——山西“矿改”政策与法律的冲突性研究

　政府方面：“胜利在握”；煤矿老板：年关自杀
 　　山西省从2006起至2009年底针对矿业投资者曾连续发动了两次战役式“矿改”。
 　　用该省副省长陈川平在2010年1月5日新闻发布会上的话说，就是山西省煤矿企业兼并重组整合工作已经取得重大阶段性成果，“胜利在握”。  　　

        与政府方面胜券在握、志满意得和“政绩卓著”相对应的是，2010年2月25日的《南方周末》在其《煤老板挺年关》一文中却报道，山西柏山煤矿矿长杨存旦鉴于矿改欠债的原因却选择了在春节前自杀，另一位煤矿投资者山西临县白家峁煤矿的矿长石金山也因煤矿的原因而选择了自杀的方式了断了自己。
 　　山西矿改备受争议，第一次“矿改”让投资者看到了希望，而第二次“矿改”又让希望化为乌有。
 　　第一次“矿改”是政府在矿业权应“有偿取得”的名义下以收取“资源价款”的形式将矿业权出让给各类投资者，从而使得投资者在名义上取得了对自身煤矿存量资源的完整开采权；第二次“矿改”是政府又以“资源整合”为名而有计划、有目的地消灭了大部分投资者在第一次“矿改”中所获得的合法矿业权。也就是说，第二次“矿改”在很大程度上是对第一次矿改成效的抵消。
 　　当大多数中小投资者从第二次“矿改”的血泪惊鸿中再回头审视政府第一次“矿改”的意义时，仿佛才恍然醒悟：最初犹如被政府方面“请君入瓮”，目的显然是随之而来的“瓮中捉鳖”。
 　　国务院对山西矿改是如何“授权”的？
 　　2006年6月，国务院给山西方面“授权”开展“矿改”试点工作，这是山西第一次“矿改”启动的主要背景。
 　　早在2005年6月7日，国务院即发布了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，要求各地“矿改”的目标之一是必须实行煤炭资源探矿权和采矿权二级市场的市场化转让；要求进一步完善矿业权“有偿取得”制度，逐步形成矿业权价款的市场发现机制，实现矿业权的资产化管理。要求对矿权按照“统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序地进行改革。
 　　2006年6月，国务院发布了《关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》，给山西方面“授权”的试点工作主要任务包括：深化煤炭企业改革，推进资源市场化管理；同时，要进一步规范煤炭资源中探矿权、采矿权交易市场，促进矿业权的有序流动和公开、公平、公正交易。
 　　国家发改委给国务院报送的意见中也要求山西方面要坚持培育合格的市场竞争主体，发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进资源向优势企业集中；坚持市场化改革方向，保护各类企业市场主体的平等地位；完善矿业权有偿取得制度。
 　　可见，国务院对矿业权改革的授权本意主要包括：资产化管理；市场化改革；保护市场主体的平等性；建立起矿业权一级市场的“有偿取得”体系；保护矿业权二级市场交易的公平性等。
 　　山西方面在第一次“矿改”中的政策与态度
 　　在国务院发布对山西矿改试点的授权后，山西省人民政府出台了关于落实国务院试点批复精神的相关文件，承诺全面推行煤炭矿业权有偿取得制度。对新设立的煤炭矿业权，按照“统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则，一律实行有偿出让。对国有地方煤矿、非国有煤矿现已无偿取得的矿业权，要结合资源整合、兼并重组和股份制改造，在2008年年底以前全部实现有偿使用。
 　　应当注意，政府方面之所以如此积极地推进矿业权一级市场的“有偿使用”制度，首先是基于对国家（政府）这一矿产资源所有人权益保护的考虑，目的是改变采矿权人无偿采掘国有资源的局面，使得国家（政府）可以从投资者那里收取一笔关于矿业权一级市场的交易对价——“资源价款”，从而实现国家作为资源出让人的收益权。
 　　可见，第一次矿改的首要目的是维护国家和政府的利益。同时，对应地产生了投资者的权利，即投资者所获得的权益不再是完全依靠政府的行政许可、行政划拨或非交易方式取得，而是光明正大地从国家和政府手中“买”来的资源存量，在物权法上属于用益物权的范畴。此后，政府不能再对投资者有偿取得的该资源量任意处置，不能对之是否授予采矿权而任意地自由裁量，而是有义务保障投资者对其有偿取得的存量资源享有采掘权。
 　　应当说，山西方面在2008年9月之前的政策中对投资者在第一次矿改中的合法权益基本上给予了有力地保护。早在国务院试点批复前的2005年6月，山西省政府即出台了《推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见（试行）》，该文件明确规定要切实保护采矿权人和投资者的利益；推进煤炭资源整合和有偿使用要妥善处理好政府、投资者、集体和农民的利益关系，努力做到国家资源不浪费，资源性资产不流失，投资者权益不受损害，农村集体经济不受影响，农民既得利益不受损失；充分考虑资源有偿使用与资源整合的有效衔接，坚持资源有效保护与合理开发并重、矿产资源总体规划与煤炭产业政策衔接的原则，坚持政府规划引导和企业自愿相结合的原则，稳步推进资源整合和采矿权的市场化改革，全面实现资源资本化管理或有偿使用。
 　　此外，山西方面早期的矿改政策中对于资源整合中“国企与民企”的关系也做了基本正确的规定，即“鼓励”和“支持”国企通过市场化手段兼并重组中小私有煤矿。同时，规定了坚持明晰产权的原则，实施资源整合的煤矿，鼓励采用股份制、兼并、收购、重组等方式，解决各方利益，明晰和理顺产权关系。而不是象二次“矿改”中那样利用行政强权人为地划定整合“势力范围”并进行强制“整改”。
 　　山西方面在第一次矿改中，对过去通过行政审批无偿取得的非国有煤矿采矿权，规定可采取两种办法保护国家和政府作为资源所有人的利用：一是资源量较多、规模较大或可以进行资源整合的煤矿，政府可与采矿权人、投资者充分协商，将其剩余资源价款，转为国有资本金，形成政府控股或参股的股份制企业，各市、县人民政府对国有控股、参股的煤炭企业国有股权实行集中管理，委托国有重点煤炭企业或地方国有骨干煤矿管理、经营，并依法按股收取资本收益；二是对资源量较少、规模较小且难以进行资源整合的煤矿采矿权可列入资源有偿出让变现的范围，采取“资源一次划定、分期分段出让、价款随行就市”的办法出让。
 　　山西方面在第一次“矿改”中对国务院和社会公众明确承诺的“矿改”的主要目标是，按照国务院的统一部署，到2007年底要全面完成整顿和规范矿产资源开发秩序的各项任务，核心问题是完善探矿权、采矿权市场建设，进一步加强探矿权、采矿权公开出让力度，分类、分级规范出让行为。推进探矿权、采矿权一级市场建设，建立和规范二级市场，逐步使矿业权依法有序流转，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。（未完待续）
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 作者：师安宁 北京大成律师事务所高级合伙人
中华全国律师协会民事专业委员会委员
最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员
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 【作者简介】
师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人。