城市之法治

一、国际化大都市的梦想

据新闻报道，住房和城乡建设部总工程师王铁宏表示，全国200多个地级以上城市就有183个曾经提出过建设国际化大都市的设想，包括了大部分省会城市、直辖市以及次一级城市。与之对应的有这样两个数据：一是全国109座历史文化名城中有相当多的城市不同程度地受到了“建设性破坏”；二是全国拖欠的1780亿元工程款中，各地政府投资的建设项目所拖欠的工程款就高达700亿元。正如中央编译局副局长俞可平所言，个个“国际化”本质在于没有完善有效的程序遏制某些地方政府的非理性建设冲动。

首先，什么是国际化大都市，国际化大都市作为一个概念，其最早提出可以追溯到1915年，英格兰城市和区域规划先驱格迪斯先生提出了“世界城市”的理论构想。随后，英国地理学家、规划师彼得?霍尔于1966年对这一概念作了经典性解释，他认为国际化大都市是已对全世界或大多数国家发生全球性经济、政治、文化影响的国际第一流大都市。国际化大都市的评价标准共有七项，它们分别是：基础设施国际化；经济国际化；贸易国际化；金融国际化；第三产业国际化；教科文国际化；外语环境国际化。严格对照以上标准，可以说我国真正可以称得上国际化大都市的城市可能一个都没有。唯一勉强算上的大概只有上海一个城市。

建设部副部长仇保兴在城市规划总体修编工作会议上，对一些地方在规划修编过程中盲目追求高速度和高标准的做法提出批评，他列举了八个方面的盲目性：盲目地拔高城市的定位，国际化大都市成风；盲目扩大城市人口规模；盲目提倡多组团的空间布局；盲目进行旧城的成片改造；盲目遵循小轿车的交通需求，砍人行树，压缩自行车道；盲目进行功能分区，片面建设功能单一的各类园区；盲目进行城市周边环境的再造，开山、填河、挖湖，破坏了自然资源；盲目地体现第一责任人的权威，一届政府，一时规划。

我们所生活的城市就在这样的国际化大都市梦想中不断膨胀，南昌城市建成区面积已由2000年的75km2，扩大到2007年的210km2。根据规划，到2010年，南昌的建成区面积还要进一步扩大，建成区面积将超过260km2，届时南昌版图将进一步扩大。也就是说短短十年，南昌版图扩大了四倍，城区道路延伸到以往的郊区，在城区扩张热情高涨之时，城市建设规划并没有显得成熟老练，本文主要从城市道路建设的现状分析，路权分配及相关法律问题进行思考，望能引起职能部门、专家及公众对此问题的关注，并进而能在一定程度上改善城市建设的前景。

二、城市道路的扩张与权利分配

城市道路的扩张可以从密布的道路地图快速变化窥见一斑，虽则城市规划一向有城市规划法，但是从该法实际运用情况看，并没有实现法律应有的公平公正价值，这一问题表面上看似城市规划中的忽略，但实际上是相关权利分配的不均衡。

从笔者对自己所居住城市的观察及掌握的资料分析，在城市道路建设的过程中越来越多的新道路、桥梁、隧道，但是建成的城市道路中对于权利分配的关注并不周到，主要表现在以下两个方面：

一是车行者与步行者的权利分配不均；

我市目前机动车保有量达41万辆，并且仍以相当快的速度增长，大马路的宽度优先考虑的是汽车的通行，以紫阳大道为例，该路全长5400米，道路两边绿化带分别宽40米，道路中间设置10米宽的绿化隔离带，人行道在绿化中间，需要漫长的步行才能看到人行横道，而《城市道路交通规划设计规范》规定：当道路宽度超过四条机动车道时,人行横道应在车行道的中央分隔带或机动道与非机动车道之间的分隔带上设置行人安全岛，《城市道路交通规划设计规范》还规定，在城市的主干路和次干路的路段上,人行横道或过街通道的间距宜为250-300m，在紫阳大道上这个规范没有得到严格遵循，行人过马路要步行超过此标准更远的路途才能看到横贯道路的人行道。此外，紫阳大道两旁除了绿化带几乎没有可看的风景，步行在这样的道路上是枯燥乏味的。

随着城市车辆保有量的快速增长，道路拥堵严重，我市对一些道路进行了改造，而改造的方式或多或少均涉及到对人行道的压缩，例如豫章路是南昌第一批纳入改造的10条街巷之一,南起阳明路，北至爱国路，全长约570米，车行道宽7.6米，人行道宽4.6米,道路改造后车行道加宽到8米，人行道为4.2米；再如顺化门立交改造，也是以牺牲人行道为代价的。缩小立交桥下东南角河鲜城大酒店门前人行道宽度两米，安装机非隔离护栏，以保证洪都中大道由南向东的右转车辆通行。缩小立交桥下西南角（东航门口）人行道宽度5米，拓宽右转车道，施划出两股机动车道和1股非机动车道，安装机非隔离护栏，以保证北京西路由西向南右转车辆通行；缩小立交桥下东北角人行道宽度5米，施划出两股机动车道和1股非机动车道，安装机非隔离护栏，以保证北京东路由东向北右转车辆通行；缩小立交桥下西北角人行道宽度5米，施划出两股机动车道和1股非机动车道，以保证洪都北大道由北向西右转弯的车辆通行。

人行道不仅仅是用来行走的，雅各布斯在《美国大城市的死与生》中认为：街道以及人行道其实是城市中的主要的公共领域，是一个城市中的最重要的器官。国际上的经验告诉我们,是否以行人为中心,是判断一个城市人文水平的重要标志。车少、人行道宽、空气好,这也是诸多国际名城的共同之处。

二是老年人及残障人士的权利未得到应有的保障；

十一届三中全会以来，我国社会主义法制建设开始逐步走上正常发展的轨道，残疾人事业的法制建设也开始起步，法律上保障了残疾人的地位和不利条件的改善。

《中华人民共和国残疾人保障法》第一章第3条明确规定：“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。”残疾人享有的公民权利是多方面的，主要包括：关于参与社会生活的权利；关于康复的权利；关于受教育的权利；关于劳动就业的权利；关于开展文化生活的权利；关于建立婚姻家庭的权利；关于享有社会保障的权利，等等。

1996年10月1日起实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》第三章第30条中规定：“新建或者改造城镇公共设施、居民区和住宅，应当考虑老年人的特殊需要，建设适合老年人生活与活动的配套设施。”

在南昌多年，我们对于残疾人士的社会参与度存在很大的怀疑，除了盲人按摩外，游走城市最常见到他们的是在菜市场、人行地下通道口、夜市休闲广场以卖唱或是乞讨方式出现，事实上并非我们的社会残疾人士数量少，而是社会给予他们的关怀不够，使他们的出行艰难，从而降低了他们参与社会的可能性。

据2009年04月30日《江南都市报》报道，国家无障碍建设城市中期检查组来昌检查。检查组专家表示，根据调查南昌已进入老龄社会。根据第二次全国残疾人抽样调查统计，南昌市残疾人总数31万余人，占总人口数的6.39%，其中视力残疾人5.17万余人。老年人总数58.5万人，占总人口数的12.1%。检查组组长金钊表示，老年人总数超过总人口数11%，就意味着进入老龄社会。城市无障碍通行的设计与建设是残障人士及老年人方便出行提高社会参与度的重要保障。从受教育的平等权来说，城市建设中的无障碍设计是间接保障残疾人享受平等教育权的硬件，而笔者在高校从事一线教学至今已有十几年，但是回顾这十几年所接触到的学生中竟然没有一个残疾人！这从一个侧面说明我们的高等教育对于残疾人的开放度是相当有限的，而从校区无障碍通行条件观察，校区的通行未能对此进行合理考虑也是一个硬伤。

在我国无障碍通行并非没有标准，由建设部、民政部、中国残联联合发布的《城市道路和建筑物无障碍设计规范》，系全国范围实施的强制性规范。建设部等部门早在1989年就颁布了“试行设计规范”，1998年又作了补充规定，至2001年再次修改。《城市道路和建筑物无障碍设计规范》（JGJ50-2001）是国家建设部、民政部、中国残联2001年8月1日发布的，是中华人民共和国行业标准，系全国范围实施的强制规范，是目前最新、最有权威的一个规范。现在所有的新建、改建项目都要按此规范设计、建设。但在实施的过程中并未起到应有的强制性作用，以我们的新校区为例，我们的新校区于2002年12月24日在瑶湖举行奠基仪式，应在此标准颁行之后，但是校区的建设却基本上没有考虑到残疾人的通行便利，这不能不说是我们新校区的建设的一大遗憾！

三、建设大城市的法治困境

如今道路设计的思路抛弃权利均衡保护的精神，以汽车中心，缺乏人文关怀，充满后现代的冷酷色彩。汽车城市建设的表面繁荣，隐含着对所有人权利平等保护的漠视，杭州富二代七十码事件之后，网上出现一篇点击率颇高的《赴杭州旅游不需过马路的详细攻略》一文，以调侃的口吻幽了在杭州步行之困难一默。概而言之，从目前各地大城市建设的进程中所遭遇的问题分析，大城市建设带来的法治困扰主要有以下几个方面：

第一，步行者利益如何得到更好的关怀。

由于城市道路在设计与建设中对步行者权利的忽略，大马路的思路使城市中穿行的车辆数量大大增加，步行者尤其是其中的残障士及老年人在车流川流不息的道路上步行是件既艰难又危险的事。再加上红绿灯通行的不合理设计，当人行横道绿灯亮时，车辆同时可以左转弯，与人行横道上的行人共享人行横道的通行机会，更使人行横道上的通行难上加难。《城记》的作者王军说：“人的本能，逛街是人类古老的娱乐方式。”“街道上有那么多的故事发生，有那么多的乐趣。”而现在大马路的建设与城区道路的改建，多以人行道的压缩为代价，人行的共享机会大大减少，步行的乐趣荡然无存。因城市道路的过度扩张带来的步行安全感降低，试想一个人夜晚步行在紫阳大道怎会是件浪漫惬意之事？这跟同一时间步行在中山路绝对是两种迥然不同的心理感受。

我们的城市规划与建设是否应在道路的扩张过程中认真反思：如何更好的分配步行者的利益、更好地实现城市功能公平实现相关利益的均衡，从而使城市功能充分共享？

第二，城市道路扩张过程中引发的拆迁纠纷，一定程度上激化了社会矛盾。

《民法通则》第117条第1款规定：侵占国家的集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。我国《宪法》也规定，公民合法的私有财产不受侵犯；2007年物权法出台时，民法专家梁慧星教授曾乐观地判断：“物权法将让强制拆迁、圈地运动成为历史名词！”因为物权法第42条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第66条规定：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”

另一方面，《城市房屋拆迁管理条例》第6条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。第7条规定：申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”；并未要求公共利益的限制，同时《城市规划法》第34条规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据规划做出的调整用地决定。”

物权法出台后发生的重庆“史上最牛钉子户”案件，以及最近发生的成都强拆中的女经营者自焚被定为暴力抗法案都让我们不得不思考，拆迁中的社会公共利益应如何界定、由谁界定，一位学者在接受中央电视台采访时说：“城市房屋管理条例中，它引入了拆迁人、被拆迁人和政府这三方关系。从这个意义上来说，拆迁人为了自己的利益，政府是为了公众利益，但拆迁人可能不一定是为了公众的利益，他可能为了自己的利益，可能会强行用各种方式来拆迁。所以，与这一个《城市拆迁管理条例》相比，《物权法》可能显得软弱无力，成为‘无权法’。”《城市房屋拆迁管理条例》从效力上看要低于《物权法》但在实践中《物权法》却实际上抵挡不了《城市房屋拆迁管理条例》的粗暴。如何依法解决城市建设过程中拆迁纠纷，既利于城市发展又能较好保护公民的财产权，是我们大城市建设过程中面临的严峻考验。

第三，历史及城市特色在大城市的建设中被清洗。

以我们的首都北京为例，解放初，北京城有92万座四合院，现在连9200座也不到了。早在1948年，梁思成组织清华大学师生编制《全国重要建筑文物简目》，其中第一项文物即“北平城全部”，并注明北平为“世界现存最完整最伟大之中古都市；全部为一整个设计，对称均齐，气魄之大举世无匹”。但是梁思成没能阻止北京城墙的拆除也没能阻止北京牌楼、四合院的拆除，甚至他们自己在北京城曾居住的四合院也面临着被拆迁的命运，直到光明日报一篇《梁思成林徽因故居应受保护》为题的报道引起国家文物局的重视，停止了这一鲁莽的举动。南昌也是一个有着2200年的历史名城，大大小小的历史遗迹将近60处。其中八一起义总指挥部旧址，朱德军官教育团旧址，八大山人纪念馆等八处为国家级文物保护单位。《城市规划法》第14条规定：编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统和地方特色。

从改革开放以来，我们的城市变化日新月异但各地城市建设却千“城”一面，越来越失去城市的本色特色，对历史遗产、传统风貌、地方特色、自然景观的保护显得纤弱无力，城市的历史在新的规划与建设浪潮中被大面积清洗，新妆的城市失去历史的内涵显得浮躁且轻佻。

为什么我们有相应法律对城市建设的历史保护要求但历史遗产却仍不能得到很好的保护？法律的实用主义观念与法律信仰缺失是我们在城市建设中频频出现有法不依的唯一合理解释。

结语

大城市情结主宰了我国大多数城市建设的思想，但从法律角度思考，笔者认为这一情结带来的负面效应远大于其表面上显示出的繁华，其中包括步行者权利在大城市发展中被强行掠夺，公民的财产权得不到应有的保护，历史文化遗产被过度破坏，环境被污染，就业机会隐性降低，法律信仰危机在诸多矛盾中左冲右突摇摇欲坠，何时能逃离城市建设的快车道，回归以人为本的人文城市，是笔者对城市之法治的新年祈望。
 
【作者简介】
汪琳，就职于江西师范大学政法学院法律系。