节能减排评估审查制度探讨----政府·大学·企业相协调的模式

【摘要】加强节能减排工作，是应对全球气候变暖的迫切需要。节能减排是一项全社会、各行业的系统工程，节能减排评估审查与环境影响评价的互动是节能减排的有效机制。因此，建立以政府为主导、大学为中心、企业协调配合的节能减排评估审查模式和机制，通过对利益各方的博弈分析，来推进节能减排的效果落实，为建设资源节约环境友好型社会做出贡献。
【英文摘要】Energy-saving and emission reduction is a comprehensive work concerning the whole society and business, and the assessment review of which is the effective system of the work. In that case, it is necessary to establish the assessment system of energy-saving and emission reduction in which the government works as the core, the colleges do as a medium and the enterprises corporate to realize the effect of the emission and to contribute to a resource-conserving and environment-friendly society.
【关键词】节能减排；评估审查；博弈；政绩考核观
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　2007年国家发改委印发了《关于加强固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》，要求对固定资产投资项目实行节能减排评估和审查制度。2008年4月1日起实行的《中华人民共和国节约能源法》第十五条明确规定：国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。2009年1月国家发改委副主任解振华在固定资产投资项目节能减排评估和审查研讨会上再次强调：固定资产投资项目节能评估和审查制度是从源头控制高耗能、高污染、低水平重复建设，避免能耗不合理增长的重要举措，急需按照新修订的节约能源法要求加快建立和实施这项制度；他还从前置性、简化程序、发挥有关行业主管部门作用等三方面对建立节能评估审查制度提出了明确要求。[1]
　　
　　一、节能减排评估审查模式建立的必要性
　　
　　节能减排评估审查制度是加强固定资产项目用能管理，严把能源源头关的重要举措，是加强节能工作的重要组成部分，中央重要战略部署及法规政策中的相关规定也对其实施给予了重要保障。节能减排评估审查制度的参与者是政府、中介组织和企业。同时，我国目前正处于既要加快发展工业化、推进城镇化，又要保护环境、改善生活环境的重要阶段。因此，如何建立以政府为主导、大学为中心以及企业协调配合的节能减排评估审查模式，通过对利益各方的博弈分析，将其落到实处，就尤为重要。
　　
　　政府主导、大学为中心以及企业相配合的节能减排评估审查模式的建立，有利于经济和环境的可持续发展。政府在节能减排评估审查中的主导作用，有利于以政策来规范大学和企业的行为，避免其弄虚作假，将节能减排评估审查的效果真正贯彻到日常活动中。大学为中心的节能减排评估机构的建立，能够有效地保障节能减排评估的质量和政府审查的效果，充分发挥国民教育在社会经济发展中的作用，体现上层建筑反作用于经济基础的哲学思想。企业是节能减排评估审查的对象，他的协调和配合对于节能减排长远效果的实施具有决定性的意义。政府、大学和企业是一条利益链条上的相关主体，他们只有相互配合协调，才能保障节能减排评估审查的效果，才能达到节能减排的长远目标。
　　
　　尽管政府作为节能减排评估审查的主体，具有权威性和较强的威慑力，但是他的实施手段具有不可避免的弊端，比如政府对不符合评估审查程序要求的企业不予审批的后果，可能是企业会采取贿赂作为评估机构的大学，以弄虚作假来达到自己的目标等等。利益是一切经济活动的核心和终极目的，是人们通过社会关系所表现出来的不同需要。因此，以大学为中心的评估机构制度的建立也是一柄双刃剑，在保证质量和效果的同时，也可能在巨大的诱惑面前“弯腰”。传统的企业理念中，企业的唯一目的就是使投资者获得最大收益。[2]由于企业只需考虑经济利益的最大化，往往对环境造成很大的破坏。现代的企业理念，却认为企业不仅承担经济责任，还有社会责任，而且两者应是一致的。企业仅仅依靠自身的内部监督，根本无法保障保护环境的社会责任的履行。
　　
　　综上所述，不论是起主导作用的政府，还是以大学为中心的评估机构的建立以及企业的配合，“各自为政”的行为都存在着不可避免的弊端。因此，只有将三者相互协调配合起来，形成一条相互监督、相互约束的利益链，才能发挥各自的最大效用，将节能减排评估审查的效果落实。
　　
　　二、节能减排评估审查过程中的博弈行为
　　
　　博弈论就是研究互动决策的理论。即各行为方的决策是相互影响的，每个主体在决策的时候必须将他人的决策纳入自己的决策考虑之中，同样也需要把别人对于自己的考虑也纳入考虑之中……在如此迭代考虑的情形下进行决策，以选择最有利于自己的战略。[3]在节能减排评估审查过程中，政府与企业之间、政府与大学之间以及大学与企业之间就是一种博弈的过程，通过各自的决策行为，以如何在错综复杂的相互影响中做出最合理的决策。
　　
　　（一）政府和企业之间的博弈
　　
　　节能减排评估审查制度，是国务院投资主管部门和地方政府投资主管部门等依法负责项目审批或批准的机关，对固定资产投资项目进行审查时，应当同时包括对其节能技术规范、节能技术要求等内容进行评估和审查。节能评估审查的主体是国务院投资主管部门和地方政府投资主管部门。因此，作为理性人的政府和企业在节能评估审查中的角色定位——政府是审查主体，企业是被审查主体，就决定了他们之间的博弈行为。
　　
　　作为博弈参与人的地方政府和企业，都理性地追求自身效用的最大化。首先，政府在节能减排评估审查中，针对企业的节能减排评估申报，可以有两种不同的选择。一方面，在现行的政府政绩考核机制下，很多地方领导对待环境保护或是节能减排是这样一种心态：任职是短期的，环保利益是长期的，而绩效却是刚性的。为了在自己短期的任职内取得显著的政绩，很多地方政府对于企业的节能减排都是“睁一只眼闭一只眼”，尤其是本地的纳税大户企业，更是放任自流，而这种企业往往是污染最严重的企业。同时，为了减少对企业节能减排的评估审查和执法成本，地方政府也多对企业的环保行为不闻不问。这样，对于企业上马之前的节能减排评估审查制度的落实就是懈怠的、马虎的。但是政府也要承担被上级政府或是中央政府的责任追究的风险。另一方面，地方政府也可以选择对申报的企业按照法律的程序，进行严格的节能减排评估审查，对不合格的企业予以取消或是不予批准。其次，企业对节能减排评估审查的申报也有不同的认识。第一，企业本身可以选择前期投入资金，完成节能减排评估审查的指标要求，以获得政府的批准；第二，企业也可以选择隐瞒事实、弄虚作假，通过节能减排评估审查这个前置程序，等到被发现后，承受政府的罚款或是关闭等处罚。
　　
　　不论是政府还是企业，都根据自身的利益需求，比较各决策行为的效用，以追求自身效用的最大化。但是，不论他们选择何种决策，只有最终达到策略纳什均衡，才能使政府和企业之间在节能减排评估审查的博弈达到一个理想的结果。[4]否则，政府和企业之间的这种博弈极易导致“公地悲剧”。经济学中的“公地悲剧”是指：作为理性人，每个牧羊者都希望自己的收益最大化。在公共草地上，每增加一只羊会有两种结果：一是获得增加一只羊的收入；二是加重草地的负担，并有可能使草地过度放牧。经过思考，牧羊者决定不顾草地的承受能力而增加羊群数量。于是他便会因羊只的增加而收益增多。看到有利可图，许多牧羊者也纷纷加入这一行列。由于羊群的进入不受限制，所以牧场被过度使用，草地状况迅速恶化，悲剧就这样发生了。[5]因此，若是地方政府不作为或是过分地追求自身效益的最大化，对企业是否污染环境以及节能减排评估审查也只是“走形式”，就会使企业成为“牧羊人”，无节制地发展经济而不考虑环境的承受能力，所以温室气体被限量的排放，环境会极度恶化。
　　
　　（二）政府和大学之间的博弈
　　
　　节能减排评估审查的主体是政府，但是政府的工作人员多是普通管理类型的，不具备专业知识和技术。因此，由中介组织，如大学，来承担节能减排评估的工作，对于节能减排评估审查制度的发展是有益的。那么，作为博弈参与人的政府和大学之间在节能减排评估审查的过程中，如何进行博弈对评估审查效果也是有重要影响的。
　　
　　作为博弈参与人的政府和企业都理性地追求自身效用的最大化。一方面，对于政府而言，可以选择对大学进行政策和资金的支持，将大学纳入经济预算体系或是下属的研究所等，对能够做好节能评估工作的大学给予经济上或者精神上的奖励；也可以选择不给予大学经济和政策扶持，而是让大学按照企业或是其他的模式通过市场经济规律来运行和发展，政府之于大学相当于政府之于企业的关系。另一方面，对于大学而言，大学可以选择按照政策或是法律法规的规定，认真严格地做好评估工作，为政府的节能减排审查打下铺垫，做好政府经济社会发展的好助手；当然，大学也可以选择与企业合作，在巨大的经济利益或是别的诱惑下，帮企业弄虚作假，制作假的评估证书或是评估结果，站在企业这边。
　　
　　不管是政府还是大学，在考虑各自策略的时候，都是从自身效用的最大化出发的。若是政府和大学能够进行充分的合作，采取合作博弈的类型，经过充分的合作协商，是可以达到博弈的均衡的。
　　
　　（三）大学与企业之间的博弈
　　
　　作为评估机构的大学，不论是站在企业的一边，还是政府的一边，与企业之间都会产生利益博弈。大学严格遵守法律法规的要求，按照科学合理的原则，对企业的节能减排进行评估，在很大程度上能够阻止企业破坏环境的行为，而这样却要承受企业的利益诱惑。另外，企业也会考虑，对大学是否进行拉拢以及合作的好处。总之，大学与企业之间只是单纯地基于利益的博弈，只要政府能够积极地进行发挥主导作用，在很大程度上能够上避免两者之间的矛盾。
　　
　　三、节能减排评估审查制度的落实
　　
　　政府和企业、政府和大学这两个不同博弈模型从不同的角度分析了节能减排评估审查机制中矛盾双方对立统一的基本规律。通过简单的纳什均衡分析，得出了矛盾双方是可以相互转化协调的。节能减排评估审查制度的落实政策，需要行为各方的共同努力，需要多种政策的综合运用。针对这种以政府为主导、大学为中心以及企业和公众参与的节能减排评估审查模式的落实，提出以下几点建议：
　　
　　（一）建立以政府为主导的新型政绩考核机制
　　
　　2006年8月23日，国务院公布的《国务院关于加强节能工作的决定》强调，要建立节能目标责任制和评价考核体系。国家发展改革委要将“十一五”规划纲要确定的单位ＧＤＰ能耗降低目标分解到各省、自治区、直辖市，省级人民政府要将目标逐级分解落实到各市、县以及重点耗能企业，实行严格的目标责任制。将能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为地方各级人民政府领导班子和领导干部任期内贯彻落实科学发展观的重要考核内容。[6]因此，有效规制项目审批或批准机关的行为，建立新型的政府政绩考核机制，使有关主管部门能严把项目审批关、控制审批项目的能耗，真正发挥政府的主导作用，对于节能减排评估审查制度的落实具有源头性的作用。
　　
　　目前的政绩考核体系仍然是基于GDP的政绩考核，所谓的“绿色GDP”也仅仅是在官员考核体系中添加的一味“佐料”，不可能从根本上解决问题。[7]现在很多地方领导对待环境保护或是节能减排都是得过且过的心态，对于企业的违法排放等问题，尤其是效益好的企业，大都是采取地方保护主义，更不用说是对企业投产前的节能减排评估审查。因此，在目前的政绩考核体系下，政府无法真正将节能减排评估审查落到实处。采取必要的措施改变地方领导人这种不正确的政绩观，是节能减排评估审查真正落到实处的关键所在。
　　
　　第一，责任到人。政府的政绩考核机制对于干部有三方面的激励作用：一是影响自己的政治前途，好的政绩能够带来官位的升迁；二是影响自身的荣誉和形象，经济发展了，人民的怨声就少了；三是能够带来一定的经济利益。因此，将节能减排评估审查的责任与地方官员的官位升迁等行政责任联系起来，按照节能减排评估审查的环节，将具体责任划块分工，具体的环节有明确的责任人负责，责任落实到人。一旦出现问题，按照程序直接追究责任到个人，以法律责任来制裁其在任职期内的失职或违法行为。一方面，起到警示作用，迫使其积极有效地采取措施，在源头上使节能减排评估审查制度落到实处；另一方面，真正出现问题的时候，也能够得到及时有效地处理和解决。另外，从经济学的角度进行成本收益分析，责任到人的实施，一是出现问题可以及时地找到责任人进行处理，节约时间成本；二是可以避免不同部门、不同机构之间的相互推诿，节约责任追究和责任处理的资金成本。第二，奖惩激励。亚当·斯密的“经济人”理性假设认为，最大化地实现自利是决策者行为选择的标准。地方官员忽略绿色GDP的根本原因也是在短期的任职内无法实现自己的政治追求，以达到自己职务的升迁。因此，若是将节能减排评估审查的效果与有关官员自身的奖惩利益结合起来，使企业上马后的节能减排目标的实现值作为相关负责人的政绩。这种将短期利益与长远利益相结合的政绩观，对于节能减排评估审查的落实和后续的节能减排目标实现具有双重的意义。第三，建立将无形的经济利益具体量化的机制。由大学等机构，承担如同节能减排评估一样的政绩量化责任，将无形的经济利益以具体的数值量化，不再单纯地以地方经济的发展来评估官员的政绩，使其呈现即使经济未发展也能升迁的局面，让承担审查责任的官员对制度的安排和实施产生信心。第四，将政府的“看得见的手”与市场的“看不见的手”有效的结合起来，使政府在节能减排评估审查制度中，不仅发挥宏观主导的作用，也引导企业发挥积极的作用，做到以政府的主导作用来调控企业的积极参与，以企业的节能减排行动来强化政府的主导作用。政府可以从税收优惠、价格补贴、政策支持等渠道和层面来激励企业的节能减排行动，使企业将节能减排在项目上马之前就归入未来的计划，从而让政府和企业形成良性的互动。
　　
　　政府在节能减排评估审查制度中是处于主导地位的，如何发挥和有效地规制它的这种主导地位，对于保障节能减排评估审查效果的实现是至关重要的。政府政绩考核观的改革表现在：协调节能减排评估审查的两个主体：国务院投资主管部门和地方政府投资主管部门的行为，使其达到基本一致或是形成良性互动，不仅仅是政府政绩考核机制的改革，还包括其他方面的内容，如中央和地方激励的相容、地方政府作用的充分发挥等。但政府的政绩考核机制是最为核心的内容，是最能体现政府的主导作用，也是解决问题的根本所在。
　　
　　（二）建立以大学为中心的节能评估审查机制
　　
　　政府的工作人员多是普通管理类型的，不具备专业知识和技术。因此，由中介组织来承担节能减排评估的工作，对于节能减排评估审查制度的发展是有益的。节能评估工作由具备相应资质的中介机构或组织来承担，目的在于确保节能减排评估工作的质量和效率，提高节能减排评估审查的科学性和民主性。因此，规制节能减排评估中介机构或组织的行为，是落实节能减排评估审查制度的保障。为了评估审查的规范性，基于公正、公平和公开的原则，面向社会征集有资质的中介机构或组织额的同时，当务之急便是采取相应的措施对其行为和组织要求加以规范。有资质的中介组织都可以承担评估的责任，但是大学作为我国教育体系的重要组成部分，对于国民经济和社会的发展具有重要的意义。因此，在节能减排评估审查制度中，由大学来承担评估的责任，建立在政府主导下的以大学为中心的节能减排评估体系，发挥大学的科学先进性作用，对此制度的落实是很重要的。
　　
　　建立以大学为中心的节能减排评估体系。美国从1976年开始进行工业节能评估工作。当时，在美国能源部的资助下，有4所美国高校参与了工业节能评估项目。目前在美国26所高校成立了工业节能评估中心，其范围覆盖了全美大部分地区，现在美国已经形成了完备和科学的评估体系与评估方法。[8]以大学为中心的节能减排评估体系，其评估的技术团队是由大学的教师和学生组成的，依靠他们的专业知识和技术，为企业的节能减排评估工作做出贡献。国外已经对此制度有较长时间的实践经验，结合我国的基本国情，可以建立有中国特色的节能减排评估体系。在政府的主导下，高校可以建立高校负责、企业形式的评估机构，按照市场经济规律自行运作发展，不但可以承担政府委托的节能减排评估工作，也可以承担企业内部的节能减排评估工作，得到合理的报酬。另外，高校也可以成立由政府资金扶持的各类研究所，成为政府节能减排评估审查的附属机构，专门担当企业的节能减排评估工作，潜心研究节能减排评估的先进技术和设备等。不论采取何种形式的组织，政府都应该在政策和法律上给予其发展必需的支持。
　　
　　在当前的国际国内经济形势下，由大学来承担节能减排评估工作，将起到至关重要的作用。首先，由大学承担节能减排评估工作，能够较好地保障评估的科学性。大学是一个人才云集的地方，相关领域的专家和学者对节能减排评估等技术都具有一定的研究积累和成果，而且随时有新生力量的补给，加快了知识和技术的更新。其次，这有利于节能减排专业技术的发展。由大学承担评估工作，可以激励大学为此开设相关的课程，培养相关的人才，在为学生提供实践机会的同时，还能更加深入地研究相关领域的技术，研发先进设备等，此可谓一举多得。最后，这样还能解决大学生的就业问题。相关专业的大学生毕业以后可以继续留在评估机构工作，或是以此作为一个缓冲区，缓解社会就业压力。我国正处于社会主义现代化建设初期阶段，各类综合性大学蓬勃发展。因此，我们应该充分利用好现有的资源，总结外国的经验教训，建立有中国特色的在政府主导下的以大学为中心的节能减排评估体系。
　　
　　（三）建立以政府为主导的企业参与模式
　　
　　企业是节能减排评估审查制度的对象。因此，企业的积极参与，对于此制度的落实，也起到了关键性的作用。只有企业利用自己的资金和人才，制定合理的规划，将节能减排规划在将来生产、运输、销售的各个环节，才能达到设计此制度的目的。
　　
　　企业是节能减排的主体，因此应该积极引导企业在项目投产前建立节能减排体系，这将从源头上落实节能减排评估审查制度。第一，采用循环经济模式。循环经济模式相比于单向直线过程的传统经济，是以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。[9]促使企业采用循环经济模式，能够有效地减少温室气体的排放，达到节能减排的目标。第二，致力于发展清洁生产技术。清洁生产技术不但能够解决传统工业模式造成的环境污染和资源的极大消耗，而且具有提高企业生产效率等方面的优点。因此，在企业进行节能减排评估审查申报时，应审查企业是否将采取清洁生产技术，是否将发展清洁生产技术作为企业长期存在的基础。但是由于存在企业的私人利益最大化动机，纯粹依靠市场的自由机制，社会清洁生产技术的创新无法自动实现资源配置的帕累托效率。因此，为了弥补资源配置的市场失灵和实现社会福利最大化，政府必须履行其应有的公共管理职能，采取一系列有别于一般性技术创新激励措施的组合策略来鼓励企业从事清洁生产技术创新。[10]政府不但在节能减排评估审查中要审查企业是否将致力于发展清洁生产技术，而且在后期的生产过程中，也应该时刻监督企业的实施情况。第三，建立企业内部节能减排评估审查机制。政府对企业的节能评估审查是总体的、宏观的，是在企业项目上马之前的评估审查，而在这之前企业应该建立内部的评估审查机制，以便能更好地满足政府评估审查程序和内容的要求。企业内部建立的节能减排评估审查小组是企业进行申报的必备条件，它可以采取自愿原则，由政府建议，企业自主决定的方式，在公司章程中规定。这样不但符合现代企业制度的要求，也可以提高企业自主参与的积极性。企业建立内部的节能减排评估审查机制，类似于股份公司成立前的发起人制度，不但在企业申报的时候能够起到约束的作用，而且在企业项目上马以后，出现诸如之前蒙混过关的问题等也可以直接追究内部审查评估小组的责任，在一定程度上避免企业的弄虚作假行为。同时，在项目审批通过后，也能够对企业起到时刻约束的作用，内部监督是保障效果的有力措施。
　　
　　另外，公众是节能减排的最终受益人，因此应该加强公众的参与和监督。通过政府的信息公开、拓展公众参与和监督的渠道以及加强节能减排的宣传和教育等，来促使公众树立主人翁感，参与到节能减排评估审查的成果中。
　　
　　节能减排评估审查制度虽然是由政府主导的，但是需要各方利益主体的共同努力和配合，才能达到制度设计的目的。建立政府主导、大学为中心以及企业和公众参与的节能减排评估审查模式，将各利益主体的行为决策博弈达到纳什均衡点，使其选择利于自己效用最大化的决策，将节能减排的这中前置程序真正落到实处。
 
【作者简介】

程红丹，山东科技大学文法学院环境与资源保护法学硕士研究生。
 【注释】
[1]《解振华副主任出席固定资产投资项目节能评估和审查制度研讨会并讲话》//xiezhenhua.ndrc.gov.cn/zyhd/t20090105_255044.htm
[2] 高良谋，谭姝：“节能减排的政府主导机制及存在的问题”，载于《辽宁师范大学学报（社会科学版）》，2008（06）
[3] 郭其友，张晖萍：“罗伯特·奥曼的博弈论及其经济理论述评”，载于《国外社会科学》，2002（05）
[4]纳什均衡：在一策略组合中，所有的参与者面临这样一种情况，当其他不改变策略时，他此时的策略是最好的。也就是说，此时如果他改变策略他的支付就会降低。在纳什均衡点上，每一个理性的存于者都不会有单独改变策略的冲动。他此时的策略是最好的。
[5] 湛志伟：“‘公地悲剧’及其治理的博弈分析”，载于《经济评论》，2004（3）
[6]《国务院关于加强节能工作的决定》//tieba.baidu.com/f?kz=131505662
[7] 刘以宾：“环保要求彻底改造政绩考核机制”，载于《特别关注》，2007（08）。
[8] 于立军，白尊亮，秦明俊：“以大学为中心的节能评估与节能推进机制”，载于《节能技术》，2008（05）。
[9] //baike.baidu.com/view/61554.htm
[10] 周建华：“清洁生产技术的创新扩散与政府责任”，载于《科技进步与对策》，2007（01）。