生态文明下生产者环境责任的完善

【摘要】自中国共产党的十七大报告提出生态文明建设的任务后，生态文明成为各学界尤其是环境法学界研究的热点。当前迫切需要是把生态文明落实到各项工作中，分析生产者在环境保护中的法律责任制度现状已不适应生态文明发展的要求。给企业活路并完善生产者环境保护责任，使生态文明制度建设与生产者环境责任制度建设有机结合，促进生态文明建设和完善。
【英文摘要】 Ecological civilization is to become the scholars of environmental law in particular, academic research hot spots,From Ecology civilization construction claimed by CCP in 17th National Peoples Congress. The urgent needs currently are to implement ecology civilization into practice, and to analyze the situation of producers’ responsibility systems in environment protection could not meet the requirements of ecology civilization development. Meanwhile, endeavor to make producers ’responsibility system in protection more perfect in order to link the enterprises development with ecology civilization system construction and to construct a harmonious society with ecological civilization.
【关键词】生产者；责任；完善；生态文明
【英文关键词】producer; liability; consummate; ecological civilization
【写作年份】2009年


【正文】
　　2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在环境保护工作指导思想部分指出“倡导生态文明，强化环境法治”。[1]提出了倡导生态文明的要求，重视环境保护工作中法治的作用，重视利用法律手段改善环境，引导和保障生态文明。中国共产党的十七大报告提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”[2] 正式确认生态文明这一概念，明确提出要建设生态文明这一新任务、新目标，并给出生态文明建设的一些途径，即产业结构的优化、经济增长方式的转换、消费模式的改变、大力发展循环经济等等。生态文明建设是全面建设小康社会的新要求，自党的正式文件第一次提出生态文明建设的任务后，生态文明成为各学界尤其是环境法学界研究的热点。
　　
　　一、生态文明的内涵
　　
　　生态文明最初彰显于环境保护、污染预防、清洁生产等概念，但比环境保护、预防污染、清洁生产等概念具有更深刻、更丰富的内涵。生态文明是从经济、社会、文化等方面的统筹来提出解决思路的，并不是就环境保护而论环境保护，这是环境保护思路的创新。生态文明从生态保护和污染预防相并重的理念解决整体性环境问题，并不仅仅强调预防污染，这是预防污染思路的开拓。生态文明考虑到产品消费后的环境保护与资源利用问题，从而迫使生产者进一步考虑到生产前的环境因素，而非单考虑到生产过程中的环境因素，这种整体性的环境与资源保护理念，体现生态文明的高标准、严要求。当然，环境保护、预防污染、清洁生产等概念并不是没有进步性，在人类沉浸在战胜自然的喜悦中，它们及时提醒人们对工业文明与科技进步的思考，尤其是可持续发展观的提出，对整个人类社会发展特别是生态建设与环境保护层面产生了巨大影响。
　　
　　究竟什么是生态文明，它是怎样的一种文明，与工业文明相比它有哪些不同之处，这引起社会各界对生态文明的关注和研究。学者们对生态文明的理解各不相同，也给出不同的定义。有学者认为：“生态文明是人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律，为实现人与自然和谐相处以及以环境为中介的人与人和谐相处，而取得的物质与精神成果的总和。”[3] 有学者认为：“生态文明就是指自然、社会、经济和谐发展取得的物质与精神成果的总和，其核心是尊重自然、适应自然、保护自然，强调‘人与自然协调发展’，它是实现科学发展观的重要途径，是人与自然持续发展的新的文化伦理形态。”[4] 有学者认为：“生态文明是人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所作的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态。” [5] 也有学者认为：“作为人类文明的一种高级形态，生态文明是迄今为止，继原始文明、农业文明、工业文明后一种新的文明，是人与自然和谐的状态。生态文明的全新理念与价值取向反映了人类社会发展的要求。”[6]还有学者研究后认为：“生态文明不是创造性文明，而是一种适应性文明。建设生态文明的背景是生态已经遭受到破坏或受到威胁，而要建造的生态文明不过是修复遭破坏的生态，解除对生态的威胁，维护生态应有的状态。这个文明的建造不是兴造，而是顺从，适应。”[7]
　　
　　纵观国内学者对生态文明给出的解释中，主要从以下四个角度作出探讨：一是从生态文明与三大文明之间的关系的角度，认为生态文明是物质文明和精神文明的总和；二是从人与自然和谐的角度，认为生态文明是人与自然和谐的状态；三是从生态文明产生的原因和必然性的角度，认为生态文明是继农业文明、工业文明后的高级文明形态，是对工业文明的反思和发展；四是从生态文明与文化的角度，认为生态文明是一种文化伦理形态。本文在此基础上，基于生态文明理论与实践发展的状况，对生态文明做出这样的理解：生态文明是指人类尊重人、自然、社会和谐发展而取得的物质和精神成果的总和，它的实质就是和谐发展、可持续发展。
　　
　　二、生态文明与生产者环境责任
　　
　　环境问题不能单单靠环境法就能够解决，整个社会的良好法治状态是解决环境问题的基础；环境问题也不是一个部门就能解决，它需要整个社会的努力。而生态文明建设，也非一朝一夕，一个部门所能做到的。当前迫切需要是把生态文明落实到各项工作中，落实每个单位、每个家庭的责任实现生态文明的保障。因此，生态文明建设中，在保护主体合法权益的同时完善环境法律责任，促进人与自然和谐社会的进程，实现可持续发展。而生产者环境责任为生态文明奠定良好基础，是人与自然和谐共生的体现：环境是人类从事生产的物质基础，生产者作为社会经济生活的重要成员，对环境产生的影响很大，极容易与自然资源发生冲突。生产者的行为虽然是个体行为，但无数的个体行为作用于环境的时候，就可能会破坏环境的承载能力，制约人类未来的发展。生产者在环境污染中也扮演了主要的角色，一方面利用先进技术，滥用自然资源，获取高额利润；另一方面又造成社会公害泛滥，空气、水质严重污染，公众的健康、安全面临威胁，给社会环境带来巨大损害。现实生活中大量存在的漠视环境利益、任意排放污染物和掠夺性开发资源的现象，多数都是生产者所实施的。故生产者在消除环境污染，保护环境中肩负着不可推卸的责任。对企业生产者而言，首先要肯定其生产发展对满足人类的需求的重要性和必要性，井且鼓励支持其发展。但同时，又要通过一系列法律法规和政策，综合利用支持、引导、激励或强制等手段，将生产者的生产行为限定在环境资源能够承受的范围内。
　　
　　讨论生产者环境责任就必须对主体进行界定，那些属于法律意义上的生产者，他们承担怎样的环境责任？生产者即制造者，是和经营者、消费者相对应的一个概念。生产者的范围有广义和狭义之分。广义上的生产者可以分为三种：一是实际生产者，包括成品的生产者、原材料生产者、零部件生产者；二是推定的生产者，主要指不能查明商品生产者的销售者，以及商品的进口者；三是“准生产者”，即将自己的姓名、商标或商号等标示以表明自己是该产品的制造者。[8]另外产品形成过程中的设计者、制作者、加工者、组装者、安装者、包装者也视为生产者。狭义的生产者是指实际生产者和即将自己的姓名、商标或商号等标示以表明自己是该产品的制造者的“准生产者”。
　　
　　关于生产者范围的界定，我国和其他国家有简单的规定。中国最高人民法院《关于产品侵权的受害人能否以产品的商标所有人为被告提起民事诉讼的批复》（2002年7月4日最高人民法院审判委员会第1229次会议通过）的解释[2002年]22号规定：经研究，我们认为任何将自己的姓名、名称、商标或者可以识别的其他标示体现在产品上，表示其产品的制造者的企业或个人，均属于《中华人民共和国民法通则》第122条规定的“产品制造者”和《中华人民共和国产品质量法》规定的“生产者”。欧洲议会和理事会2003年1月23日第2002/95/EC号RoHS指令《关于电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》第三条（b）款规定：“生产者”指任何人，不论他们采用的销售技术有何不同，根据欧洲议会和理事会1997年5月20日关于保护远程合同中消费者的第1997/7/EC号指令包括：用自己品牌生产并销售电子电气设备的；以自己品牌再销售由其它供应商提供的设备，设备上仍保留原生产者的品牌的除外；专业从事向成员国进口或出口电子电气设备。仅仅是按照某种金融协议提供资金者不能被视为“生产者”。[9]可见这里生产者的范围包括了制造者、标示制造者、进口者或出口者。THE FREE DIONARY中关于“生产者”的定义为：一个生产产品或提供服务的组织或个人。这里的生产者包含了服务者。
　　
　　生态文明建设所带来的影响，是更合理、更和谐的社会和经济发展以及人们生存条件的改善，其实我们每个单位、每个人都能加入到生态文明建设的队伍中去。生态文明的落实需要从口头到行动，而每个单位、每个人对生产或生活方式的选择和参与都能够直接影响或者推动生态文明的建设。生态文明建设主体的广泛性决定了生产者范围的广泛性，因此生产者是广义上的生产者，而非仅仅是狭义的实际生产者。
　　
　　三、生产者环境的现状及不足
　　
　　生产者环境责任分散在各种层次的法律文件中，主要包括：环评责任、“三同时”责任、矿产企业违反制定合理开发利用方案的责任、建设单位遵守建筑节能标准的责任、企业对产品和包装合理设计的责任、污染者负担、开发者养护、利用者补偿、破坏者恢复、生产者延伸责任等环境责任。下面对些许生产者环境责任的现状做出阐述：
　　
　　生产者违反《环境影响评价法》承担的法律责任主要有：停止建设、补办手续和缴纳罚款，对于其直接负责人给予行政处分。而实际操作中先施工后申报项目环评的现象却十分普遍，这种行为往往造成环境影响评价现状调查和影响预测失真，环境保护措施无法落实，背离了环境预防原则。另外，还有许多地方小型建设项目并没有严格执行环评，如很多餐饮、歌厅、洗浴中心、农业、畜牧养殖等小型项目没有进行环评，环保措施得不到落实，排放的油烟、噪声、废等对当地环境造成一定污染。
　　
　　对于包装设计和原材料选购方面，《循环经济促进法》也有所规定，第19条：“从事工艺、设备、产品及包装物设计，应当按照减少资源消耗和废物产生的要求，优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案，并应当符合有关国家标准的强制性要求。设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。”这里虽然规定了企业生产者在产品设计、包装物设计、原材料选择上承担一定的责任，但是只规定了符合国家标准的强制性要求，像无毒无害或者低毒低害都是最低限度的标准，实际上降低了对企业在包装设计和原材料选购的要求。循环经济法的目的本来是延伸生产者在其生产前的环境责任，加强生产者的环境责任，这么一来实际上容易造成企业生产者只要符合最低标准就万事大吉的心理，对循环经济的实施大打折扣。
　　
　　我国生产者的延伸责任在《旧水泥袋回收办法》、《报废汽车回收管理办法》、废电池污染防治技术政策》、《电子信息产品污染防治管理办法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中已有所体现，但是《循环经济促进法》有了更明确的规定《循环经济促进法》规定了生产者自行回收、利用和处置的责任，以及委托销售或者其他组织进行回收、利用和处置的责任。第15条第一款规定：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。”第二款规定：“对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。”再如，第39条规定：“回收的电器电子产品，经过修复后销售的，必须符合再利用产品标准，并在显著位置标识为再利用产品。回收的电器电子产品，需要拆解和再生利用的，应当交售给具备条件的拆解企业。” 虽然《循环经济促进法》以法律的形式对生产者承担环境责任作出明确的规定，但对于违反强制性回收的法律责任却没有做出详细的规定，究其原因，可能是《循环经济促进法》作为循环经济实施的框架法的性质，所以，尽快出台循环经济实施的细则和办法，是落实生产者环境延伸责任的保障。
　　
　　通过上述生产者环境责任现状的分析可知，尚存在一定的不足，主要表现在：
　　
　　（一）生产者环境责任尚有立法空白
　　
　　循环经济法主要强调的是资源的循环利用，通过立法来规制企业怎样合理循环利用资源，避免造成对环境的污染。但是自《循环经济促进法》出台后，由于企业资源再利用和循环利用成本较高，使得企业选择更有利其本身发展的老路，循环经济的实施并没有明显效果。目前，虽然我国资源综合利用也开展了十多年，国家制定了一系列鼓励开展综合利用的方针、政策，但至今还没有一部专项的《资源综合利用法》，在很大程度上影响了资源综合利用的健康发展，立法上的空白也给企业不履行环境责任提供了借口。所以，尽快出台《资源综合利用法》，保证生产者和其他主体承担起应有的环境责任来，减少资源浪费和环境污染，促进循环经济法在我国的实施。
　　
　　（二）制裁力度不够
　　
　　我国生产者环境责任完善的动因，除了现行法律规定本身存在缺陷以外，还有一个迫切的原因就是对生产者制裁力度偏软。例如，作为预防为主原则主要支柱的环境影响评价制度，我国有专门的《环境影响评价法》对此有详细规定。然而，在企业生产者承担的环境责任方面，该法第31条对于擅自开工建设的项目，只规定了由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。虽然法律对生产者违反环评的责任做出了一定的规定，但是对于上述建设项目造成的环境污染或者破坏并没有做出象“恢复原状”等类似的规定。仅仅要求以罚款来弥补环境损失是远远不够的，因为企业进行一定的经济惩罚仅仅是立法者的手段而非目的。立法者在追究法律责任中只考虑到经济惩罚，而忽视环境整治的生态效益，无异是给脆弱的环境雪上加霜，无法实现环境预防为主的基本原则，也违背可持续发展战略思想的。
　　
　　（三）整体缺乏协调性
　　
　　20多年来的环境资源立法，已经初步形成了我国的环境资源保护法律体系， 但从整体的角度来看，我国现行环境资源法律之间缺乏协调性。这种情况既表现在上、下位法之间，也表现在同位法之间。例如我国1982年的《海洋环境保护法》率先规定了污染侵权的无过失责任原则，即其第41条规定：“凡违反本法， 造成或者可能造成海洋环境污染损害的，本法第5条规定的有关主管部门可以责令……支付消除污染费用，赔偿国家损失……”。此后，1984年的《水污染防治法》第41条、1987年的《大气污染防治法》第62条、1989年的《环境保护法》第41条、1995年的《固体废物污染环境防治法》第71条、1996年的《环境噪声污染防治法》第61条等都作了类似规定。从这些法律条文可以看出，显然我国对环境污染民事责任实行无过失归责原则，且与加害人是否符合公法上环境标准(包括环境质量标准和污染物排放标准等)无关，这也与美国、德国、法国、日 本等国家的有关通说、判例和法规所持的污染源遵守公法标准和要求并不免除其民事责任的立场相一致。企业承担环境责任的构成要件实际上仅包括加害行为与危害事实的存在及两者之间有因果关系两个方面。但我国1986年的《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”这条规定与前述法律条文存在冲突，在环境侵权的两个构成要件之外加上了“违反国家保护环境防止污染的规定”这一前提。我国也有学者对此持赞同观点，认为环境污染侵权 损害赔偿责任乃以“被告违反国家保护环境防止污染的规定”为其构成要件之一[10]或“只有进行生产活动所排放的污染物违反国家所规定的排放标准，才承担责任”，[11]“污染环境而未违反国家有关规定者，不负民事责任”，[12]等等。
　　
　　此外，就同位法之间而言，我国环境立法中也存在同一法律制度在不同法律中表现内容不一致的问题，在理论上和实践上造成混乱。如《水污染防治法》规定，超过排放标准的要征收超标排污费，没有超过排放标准的也要征收排污费；《大气污染防治法》和其他相关法律则只规定了征收超标排污费。又比如《矿产资源法》规定，开采矿产资源由地质矿产主管部门颁发许可证，同时国务院颁发的行政法规也明确地下水(包括矿泉水和地热水)均属矿产资源范围；而《水法》又规定，抽取地下水应当向水资源行政主管部门申请取水许可证。那么从地下取水就要申请两个许可证，而且按照规定既要缴纳矿产资源补偿费，又要缴纳水资源费，造成重复发证、重复收费的问题。[13]
　　
　　四、生态文明下生产者环境责任的完善
　　
　　（一）修订宪法，从根本法层面为生态文明制度提供保障
　　
　　我国现行的宪法还没有明文纳入生态文明的概念，同时缺乏将可持续发展战略作为环境与资源保护的指导思想及相关内容的条款。可持续发展以自然资源和环境保护为重要的基础，经济发展同资源与环境保护密切相关，构成一个有机的统一体，应在国家的根本大法中得以体现。只有这样，企业的环境责任才有可靠的根本法支持。因此应当在适当的时候对我国现行的《宪法》进行修改，把生态文明的要求体现在宪法中。
　　
　　（二）修改、制定与《循环经济促进法》相配套法律，填补存在的立法空白
　　
　　首先，我国现行的《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性的法律法规，缺乏可持续发展相关内容下的原则性指导和具体规定，以至于单行法规呈现浓厚的污染防治色彩，应予以补充和修改，对资源的节约、回收、再用、再生利用作出特殊的规定。
　　
　　其次，为保证循环经济的持续发展，当前还要加快制定《资源综合利用法》。我国对资源综合利用己开展十多年，国家制定了一系列鼓励开展综合利用的方针、政策，但至今没有一部专项的《资源综合利用法》，在很大程度上影响了资源综合利用的健康发展，加紧制定、尽快出台《资源综合利用法》是我国循环经济实施的当务之急。
　　
　　再次，加快制定《循环经济促进法》实施细则。循环经济作为国家经济体系调整的主要发展方向，单单依靠一部概念、框架性的法律是无法完备的。后续的相关实施细则与其他法律法规也必须不断的完善，方能有效实现制定循环经济法的初衷。尽早出台法律的配套规定，增强法律实施的操作性，切实保障法律的有效实施，从而落实企业生产者环境责任，是生态文明下人与自然和谐、可持续发展的要求。
　　
　　（三）强化恢复原状的责任方式
　　
　　承担环境民事责任最经常采用的方式有以下五种: 停止侵害、排除危害、清除危险、恢复原状和赔偿损失。笔者就恢复原状责任方式略谈一二。
　　
　　首先，在环境法中，恢复原状的程度如何掌握，是一个比较困难的问题。如果要求被污染破坏的环境都恢复到原有状态，是比较困难的，有时是根本做不到的。那么，就需要一个恢复原状的标准。只要达到一定的标准，就可以说恢复了原状。这个标准可以这样掌握:对于环境污染的恢复原状，可以以被污染的环境要素在当地适用的环境质量标准为依据，只要将环境要素的质量恢复到其环境质量的要求即可视为恢复了原状;对于环境破坏的恢复原状，只要恢复到环境要素原有的功能要求即可。例如，要求复垦的土地恢复到可供放牧的状态，要求被破坏的耕地恢复到可供耕种的状态，要求被破坏的草原恢复到可供放牧的状态或当地的植被要求，等等。我国的污染防治法律、法规中没有规定恢复原状这一责任形式，一些资源法律中在规定恢复原状的责任形式时采用的是行政处罚方式，这是由我国自然资源的国有性质决定的。实际上，在环境法中应当强调采用恢复原状的责任形式。因为环境立法的目的就是要使环境保持在良好状态，只有将被污染破坏的环境加以恢复，才能达到这一目的。
　　
　　其次，关于恢复原状的履行方式。让生产者短期承担“恢复原状”的责任”必然会加重企业的负担，可能到导致企业的倒闭。生态文明建设下对生产者既要约束，也要保，在保护中发展，在发展中约束，社会才能够可持续发展。这需要我们寻找解决的方式，建立适应生态文明发展的法律制度。我们可以把“恢复原状”的责任这样处理：在短期时间内企业能够自行恢复原状的，企业自行恢复；在短时间内企业不能够自行恢复原状的，由政府代替其恢复，但是恢复原状的费用由责任者负担，为避免企业因负担责任而倒闭或不能正常运营，可以分批交纳恢复费。这样，既使企业承担了应有的责任，也能达到保护环境的目的。

 【作者简介】
乔琳，女，昆明理工大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生。
 
【注释】
[1] 国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定[EB/OL]. //politics.people.com.cn.2006-4-17.
[2] 胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[EB/OL]].//news.xinhuanet.com.2007-10-25.
[3] 蔡守秋，王欢欢.论能源法的生态化[J].时代法学，2008，(5)：15.
[4] 姜文来.“生态文明”不是一个筐[N].中国财经报，2008-6-23，(3).
[5] 俞可平.科学发展观与生态文明[J].马克思主义与现实，2006，(3)：44.
[6] 刘爱军.生态文明与我国环境立法体系的完善[J].法学论坛，2007，(1)：25.
[7] 徐祥民.被决定的法理——法学理论在生态文明中的革命[J].法学论坛，2007，(1)：38.
[8] 李敏.延伸生产者责任初探[J].中国法学会环境资源法学研究会年会论文，2005.
[9] 刘画洁.生产者延伸责任研究[D].上海：华东政法大学，2007.
[10] 佟柔.中国民法[M].北京：法律出版社，1990：582-583.
[11] 郑立，王作堂.民法学[M].北京：北京大学出版社，1994：574.
[12] 王家福.中国民法学.民法债权[M].北京：法律出版社，1991：515.
[13] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J].政法论坛，2003，(4)：24.