也说我国政府采购国货认定标准

发布日期：2010-05-20 作者：陈晓云律师

采购国货一直是实行政府采购制度国家或地区一般通行的重要政策。政府采购制度完备的国家或地区通常在法律上都对国货标准明确进行了界定，并在政府采购中实行国货采购优先政策。
我国政府采购法也在第十条规定了国货政策，即政府采购应当采购本国货物、工程和服务。采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的，以及为在中国境外使用采购的，或法律、行政法规另有规定的除外。
不过，我国政府采购法对于国货的具体认定标准、国货例外情形等却一直未作明确规定，从而导致我国政府采购法的采购国货政策未能很好地贯彻实施。
受全球金融危机的影响，国际经济竞争将更趋激烈。我国在拉动内需的同时、如何适当合法保护本国产业的发展在今后很长一段时间内的仍是一个值得密切关注的重要课题。
所以，无论从政府采购法律完善的内在要求，还是应对当前国际国内经济形势，都有必要明确我国国货认定标准，并切实对国货采购予以合法保护。
国货与原产地规则
国货是对本国货物、工程和服务的统称。原产地规则是指确定货物、工程和服务来源国家或地区的规则。政府采购的国货问题，本质是货物、工程和服务原产地规则标准问题。
WTO《原产地规则协定》与《服务贸易总协定》分别规定了货物与服务的原产地认定规则。随着加入WTO的过渡期已结束，我国根据《原产地规则协定》制定《中华人民共和国进出口货物原产地规则条例》，同时也应全面履行《服务贸易总协定》下的义务。
WTO《原产地规则协定》与《服务贸易总协定》均允许政府采购的货物与服务原产地规则较之进口出货物与服务贸易总协定下的服务原产地规则更为严格，各国均可以在上述两个协定的基础上，制定各自的政府采购下的货物、工程与服务的原产地规则，以合法保护本国供应商及国货。
WTO《原产地规则协定》与《服务贸易总协定》考虑到货物与工程、服务不同，以及工程与服务的相同性，将工程纳入服务分类，分别对货物与服务贸易进行规定。
因此，本文所指的货物有狭义与广义之分，狭义的货物仅指有形的货物，广义的货物，即除有形货物之外，还包括工程和服务。服务也有广义与狭义之分，广义的服务，包括工程在内。
以下将分别就政府采购货物（狭义）与服务（广义）的国货标准作进一步说明。
政府采购货物的国货标准
但根据WTO《原产地规则协定》第3条（c）规定，“适用于进出口货物的原产地规则不得严于用于确定一货物是否属国产货物的原产地规则”，即政府采购货物的国货标准可以高于进出口货物的原产地标准。
我国《进出口货物原产地条例》货物原产地规则的确定区分两种情况，即一国或地区单独完成的产品与两个以上国家或地区共同参与完成的产品。
一国或地区单独完成的产品是指货物无论是原料、部件及加工生产等都在该国或地区内完成，这种情况下的原产地为该国或地区。
两个以上国家或地区共同参与完成的产品，其原产地的确定为实质性改变标准，即以最后完成实质性改变的国家（地区）为原产地。而最后实质性改变的确定又需要税则归类改变、从价百分比、制造或加工工序等加以判断。
将完全在我国境内获得的货物认定为国货没有多少争议。但对于由我国与其他国家或地区共同参与生产的货物，具体应根据哪种标准认定其为我国国货则仍是个问题。
不过，就这方面我们可以参考其他许多政府采购制度成熟国家或地区的做法。
美国政府采购法规（Federal Acquisition Regulation, FAR）就国货认定规定了两种标准，即境内生产与从价百分比来认定国货。具体就是，货物原料在美国开采、生产、制造成本超过所有原料成本的50%的，该货物应认定为国货。
欧盟则在《关于协调采购水、能源、运输和邮政服务的采购程序的指令》（Directive 2004/17/EC）中规定，来源于第三国的产品价值超过整个投标总价值的50%时，采购实体可以就此拒绝授予合同。
在经济全球化的今天，我国经济取得长足进步，但很多产业仍处于全球产业链中附加值较低的一环，资源浪费、环境破坏、劳动力剥削等现象严重也是不争事实。因此，国货政策制定和具体实施应该着眼于改善这种情形。
不过，我国《进出口货物原产地条例》规定从价百分比为境外原材料加工后增值与货物价值之比值，而美国国货标准认定的从价百分比为境内原料成本价与货物所有原料成本价之比值，从中我们可以看出，作为全球经济一体化、自由贸易的主要倡导国——美国的从价百分比较之于中国反倒更为严格，这不能不引起我们深思。
所以，我国政府采购国货认定标准除应考虑国际一般通行原则外，还应考虑我国具体国情，在政府采购中对国货的认定要求至少不应低于欧美，尤其是在扩大内需已事关中国经济今后持续发展的今天。
政府采购服务的国货标准
根据《服务贸易总协定》28条规定，对于通过跨境交付与消费者流动提供的服务，其原产地根据服务提供地确定，对于通过商业存在或自然人流动提供的服务，其原产地根据服务提供者确定。
其中，通过自然人流动提供服务的，根据国籍加居所或永久居留权加居所来确定；通过商业存在提供的服务，其原产地根据商业存在的最终实际拥有或控制人的国籍确定。“拥有”是指持有超过50%的股权，“控制”指有权任命法人的大多数董事或以其他方式合法指导法人活动的权力。
服务贸易总协定规定了国民待遇原则，即对于列入减让表的部门，在遵守其中所列任何条件和资格的前提下，每一成员在影响服务提供的所有措施方面给予任何其他成员的服务和服务提供者的待遇，不得低于其给予本国同类服务和服务提供者的待遇。
但其同时也规定，国民待遇原则不适用成员国政府采购市场下的服务。因此，成员国可自行确定政府采购服务的国货标准。
由于我国并没有专门的服务原产地规则，而服务原产地规则最终的统一是经济全球化的趋势。
所以，我国政府采购中服务的国货认定标准宜在服务贸易总协定服务原产地规则基础上建立。具体可由可采纳服务提供地和服务提供者两个标准来共同确定，即在由具有我国国籍的自然人或为具有我国国籍的自然人实际拥有或控制的法人在我国境内提供的服务为我国政府采购服务下的国货。
作者：陈晓云北京

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