论依法具有公共事务管理职能的事业单位及其改革

【摘要】公共治理的主体问题是中国公法理论和实践的重大课题之一。按照“推进事业单位分类改革”的要求，需要对公共治理主体之一的依法具有公共事务管理职能的事业单位进行分析，并探讨其改革方向和可能路径。论文主要阐述了依法具有公共事务管理职能的事业单位不同于主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位的特征，梳理了其管理公共事务的主要形式并分析其主体资格。文章重点对这类事业单位的重新定位和依法规范，提出了政策建议。
【关键词】依法具有公共事务管理职能的事业单位的特征；主要管理形式；重新定位；依法规范
【写作年份】2010年


【正文】

2008年2月27日中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“推进事业单位分类改革”的任务。对依法具有公共事务管理职能的事业单位进行分析，并探讨其改革方向和可能路径，具有重要的理论意义和实践价值。

一、事业单位的分类和依法具有公共事务管理职能的事业单位的特征

（一）现有事业单位的分类

按照职能的不同，现有事业单位可以分为主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位、依法具有公共事务管理职能的事业单位和主要承担技能操作维护、服务保障等职责的事业单位。

此外，还可以根据事业单位的举办主体进行分类；根据事业单位从事业务的领域进行分类；根据事业单位的经费来源进行分类。但这些分类一般是针对主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位而言。

（二）依法具有公共事务管理职能的事业单位及其特征

顾名思义，依法具有公共事务管理职能的事业单位，是指依照法律、法规的规定，具有公共事务管理职能的事业单位。虽然它们与主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，均使用事业编制，但依法具有公共事务管理职能的事业单位，具有不同的特点。

1．主要职能不同。主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，主要分布在教、科、文、卫等领域，是以脑力劳动为主体的特殊的社会服务组织，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是其主要职能；依法具有公共事务管理职能的事业单位，虽然不是国家行政机关，但依法承担政府监管、社会管理和公共服务等任务。

2．获取法人资格的注册程序不完全相同。法律规定具备法人条件、自批准设立之日起即取得法人资格的事业单位，或法律、行政法规规定具备法人条件、经有关主管部门依法审核或登记，已经取得相应的执业许可证书的事业单位，不再办理事业单位法人登记，由有关主管部门按照分级登记管理的规定向登记管理机关备案（县级以上各级人民政府设立的直属事业单位直接向登记管理机关备案）；主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，一般要依据《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关法律、法规，经事业单位登记管理机关登记，完成获取法人资格的法定程序。

3．产出不同。主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位的产出，主要是精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为；依法具有公共事务管理职能的事业单位的产出，主要是方针政策、规章和各种行政行为。

4．资金来源不同。主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，其经费来源主要有三种情况：全部由财政定额或定项补助、部分由财政定额或定项补助和定额或定项补助为零；依法具有公共事务管理职能的事业单位，其经费来源应当全部由财政拨款，由国家财政负担其工作人员工资福利和执法经费。

5．工作人员是否参照《公务员法》管理不同。依法具有公共事务管理职能的事业单位中工作人员，经批准参照《公务员法》进行管理，其管理岗位占主体（一般应占单位岗位总量的一半以上）；主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，不参照《公务员法》管理，其专业技术岗位占主体（一般不低于单位岗位总量的70%）。

二、依法具有公共事务管理职能的事业单位对公共事务的管理

（一）依法具有公共事务管理职能的事业单位的依据和法律地位

1．依法具有公共事务管理职能的事业单位的依据。主要有：（1）法律、法规授权。如根据1995年6月30日八届全国人大常委会第十四次会议通过、2002年10月28日九届全国人大常委会第三十次会议修正、2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议修订的《保险法》第六章（保险业监督管理），中国保险监督管理委员会作为保险监督管理机构，依照法律和国务院规定的职责，遵循依法、公开、公正的原则，对保险业实施监督管理；（2）行政机关委托。如全国社会保障基金理事会受国务院委托，管理中央集中的社会保障基金。

2．依法具有公共事务管理职能的事业单位的法律地位。与主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位的相对人地位和民事主体地位不同，依法具有公共事务管理职能的事业单位，主要是对公共事务进行管理。作为“准行政主体”、“类行政组织”，它们经法律、法规授权或行政机关委托，有的具有行政主体资格。

（二）依法具有公共事务管理职能的事业单位的管理形式

依法具有公共事务管理职能的事业单位对公共事务的管理，包括但不限于下列形式。

1．制定规章和规范性文件。这一般是政府及其机构的职能和权限，但具有公共事务管理职能的事业单位经法律、法规授权也可为之。如中国证券监督管理委员会是国务院直属事业单位，但经《证券法》第一百七十九条授权，可以依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则。

2．行政许可。行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。但根据2003年《行政许可法》第二十三条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

3．监督检查。如根据1997年制定、2007年修订的《动物防疫法》第八条，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构（事业单位）依法负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。

4．行政处罚。行政处罚一般是指行政机关对违反社会管理秩序但尚未过程犯罪的相对人给予的行政制裁。但根据1996年《行政处罚法》的有关规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚；行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托依法成立的管理公共事务的事业单位实施行政处罚。

5．认证认可。如根据2003年11月1日实施的《认证认可条例》，国家认证认可监督管理委员会作为国家质量监督检验检疫总局管理的事业单位，是国务院认证认可监督管理部门，履行统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作等职能。

6．行政征收。如社会保险经办机构（社会保险基金管理中心等）一般是事业单位。根据1999年1月22日国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》第六条，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由人力资源和社会保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。

7．办理登记。如根据2001年11月29日国务院发布的《农药管理条例》第八条，国务院农业行政主管部门所属的事业单位农药检定机构负责全国的农药具体登记工作，省、自治区、直辖市政府农业行政主管部门所属的事业单位农药检定机构协助做好本行政区域内的农药具体登记工作。

8．审查、监测、检验。如根据2009年《食品安全法》第五十七条，食品检验机构（事业单位）按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。但是，法律另有规定的除外。

9．行政处理措施。如水利部派驻的流域机构长江水利委员会等，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能，为具有行政职能的事业单位，根据1997年《防洪法》第六十四条的授权，可以决定采取除第六十条规定以外的责令限期拆除、责令停止违法行为、责令限期改正、责令恢复原状、责令排除妨碍或者责令采取补救措施等措施。

三、依法具有公共事务管理职能的事业单位的行政主体资格

（一）国务院或地方人民政府直属事业单位的主体资格

按照行政主体是具有行政职权、能够对外实施行政行为并独立承担法律责任的观点，国务院或地方人民政府直属事业单位中，下列事业单位具有行政主体资格。

1．国务院直属事业单位。即中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会等。如根据2005年《电力监管条例》第五条，国家电力监管委员会依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能。

2．地方人民政府直属事业单位。即气象局、地震局、知识产权局等。它们不仅具有行政管理权，能够对外实施行政行为，还能独立承担责任，具有行政主体资格。如地方气象局一般是本级人民政府的直属事业单位，而根据1999年《气象法》，对违反法律规定，侵占、损毁或未经批准擅自移动气象设施，在气象探测环境保护范围内从事危害气象探测环境活动的，由有关气象主管机构按照权限责令停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施，可以并处五万元以下的罚款。

（二）国务院或地方人民政府行政机构所属事业单位的主体资格

1．国务院行政机构所属事业单位。通常情况是，国务院行政机构设置的所属事业单位，在法律、法规明确授权的情况下，能够对外实施行政行为。例如：（1）国家知识产权局直属事业单位国家知识产权局专利局、专利复审委员会，根据《专利法》，分别承担专利注册与管理等行政职能和承担处理专利争议事宜等行政职能，具有行政主体资格；（2）国家工商行政管理总局直属事业单位商标局、商标评审委员会，根据《商标法》，分别承担商标注册与管理等行政职能和承担处理商标争议事宜等行政职能，具有行政主体资格；（3）国家质量监督检验检疫总局直属事业单位国家认证认可监督管理委员会和国家标准化管理委员会，根据《认证认可条例》和《标准化法》及国务院授权，分别统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作和统一管理全国标准化工作。

2．地方各级人民政府行政机构所属事业单位。一般而言，地方各级人民政府行政机构设置的所属事业单位，在法律、法规明确授权的情况下，以自己的名义实施行政行为。如根据《公路法》第八十二条，由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依法由公路管理机构（事业单位）行使?

（三）依法具有公共事务管理职能的事业单位在行政复议或行政诉讼中的地位

根据《行政复议法》规定，如果事业单位属于法律、法规授权的组织，对其具体行政行为不服的，可以分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或国务院部门申请行政复议。在这种情况下，国务院部门、地方人民政府、地方人民政府工作部门设置的所属事业单位具有行政主体资格，能够成为行政复议中的被申请人。另外，《行政复议法》规定对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依法作出最终裁决。这里，国务院部门具有复议机关和被申请人的双重身份，当其作为被申请人时，具有行政主体资格。但《行政复议法》没有对国务院直属事业单位作为被申请人地位的规定，笔者认为，可参照国务院部门的规定，作为被申请人。

根据《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，如果事业单位在法律、法规或规章的明确授权范围内以自己的名义行使职权时，当事人不服提起诉讼的，应以作出具体行政行为的该事业单位为被告；法律、法规或规章授权行使行政职权的事业单位，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的事业单位为被告。这种情况下，事业单位在法律、法规或规章的明确授权范围内或超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，都以该事业单位为被告。

另外，国务院及其部门、地方人民政府及其工作部门在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其所属事业单位行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以上述机关或机构为被告。

四、依法具有公共事务管理职能的事业单位的重新定位和规范

（一）依法具有公共事务管理职能的事业单位的重新定位

与西方国家法定机构或独立管制机构相类似，我国依法具有公共事务管理职能的事业单位的法律地位和职权，通常也由专门法律规定。如根据相关法律，国务院主管银行业、证券、保险、电力等监管的直属事业单位依照法律、行政法规，可以制定并发布有关银行业、证券、保险、电力等监管的规章，并有权采取相关监管措施。

但笔者认为，按照事业单位分类改革的要求，依法具有公共事务管理职能的事业单位，不应再作为事业单位。

因为第一，依法具有公共事务管理职能的事业单位，不符合《事业单位登记管理暂行条例》的定义。依该暂行条例的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。而依法具有公共事务管理职能的事业单位，行使公共事务管理职能，将它们定位为事业单位，从精简机构、缩减行政编制的视角无可厚非，但从法理上讲十分牵强。

第二，依法具有公共事务管理职能的事业单位，在《宪法》、《国务院组织法》和国务院及地方各级人民政府机构设置和编制管理立法上，缺乏直接而充分的依据。

按照政事分开的原则和对事业单位分类改革的要求，建议将事业单位按是否管理公共事务进行分类：保留事业单位以专业技术提供社会公益服务的属性，逐步将依法具有公共事务管理职能的事业单位，转为法定机构，这类法定机构至少在以下方面不同于行政机构：一是要符合法律保留原则，由单行法律规定其设置；二是依法具有制定规章、采取强制措施等权；三是具有相对独立性；四是这类机构的工作人员参照《公务员法》管理；五是在名称上，依法具有公共事务管理职能的事业单位，可以更名为一类新的机构类别“直属单位”。

例如，各级人民政府设立的行政学院作为《公务员法》规定的国家建立的专门的公务员培训机构，具体承担《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的国务院和地方人民政府负责的国家行政机关等工作人员的培训等职责，其从事公务的人员参照《公务员法》管理。因此，2010年1月1日实施的《行政学院条例》将行政学院定位为政府“直属单位”。

（二）依法具有公共事务管理职能的事业单位的进一步规范

实践中，对于各级政府现有的直属事业单位，由各级人民政府根据各级人大审议批准的机构改革方案设置，并按《事业单位登记管理暂行条例》的规定，直接向事业单位登记管理局备案。

而在许多国家和地区，法定机构或独立管制机构，多数不属于政府部门序列，需要立法机关的授权才能设立。如在银行业、证券、保险监管方面，英国的金融服务局（FSA）、美国的证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）、法国的金融监管局（AMF）、德国的联邦金融监管局（BaFin）、香港特别行政区的证券及期货事务监察委员会（SFC）等，都是依法设置的机构。换言之，必须是先有法律，然后才能成立法定机构或独立管制机构。而在中国，依法具有公共事务管理职能的事业单位，虽然主要根据相关法律产生，由于相关法律没有直接指出其性质，而规定其设置、性质的机构改革方案虽然经过各级人大批准，但“批准”的程序与立法程序毕竟不完全相同，这可能使这类事业单位的设立、撤销或合并，缺乏立法过程所要求的公开性，也使其调整可能带有一定的应时性。

另外，我国目前的行政体制主要是为行使行政管理职能的行政机关或机构设计的，作为事业单位，要行使某些行政管理权力，可能会面临法律上的障碍。如《立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”如果仅仅按《立法法》的规定，银监会、证监会、保监会、电监会等作为国务院直属事业单位，其规章制定权就值得商榷。

要解决上述问题，必须在将上述事业单位定位为“直属单位”的基础上，依法进行规范，并在修改《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律时予以确认，使机构调整与法律能够同步，逐步实现机构设置的法定化、制度化。

 
【作者简介】
任进，国家行政学院法学部教授。