循环经济背景下水资源立法的健全与完善
发布日期：2010-05-29 文章来源：北大法律信息网
【关键词】水资源；立法；健全；完善
【写作年份】2008年
【正文】
一、我国的水资源及其开发利用现状
（一）我国水资源概况
我国水资源总量大，但人均占有量不足，地域和时间分布不均衡。具体而言，我国水资源的特点主要体现在如下三个方面：
首先，水资源总量大，但人均占有量少，属贫水国家。我国年均降水量为630毫米，低于全球陆面和亚洲陆面降水量；年平均淡水资源总量为2.8万亿立方米，人均占有水量仅2300立方米，只相当于世界人均水平的1/4，居世界第109位，是世界上人均占有水资源最贫乏的13个国家之一；现实可利用的淡水资源量仅为11000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米。[1]
其次，水资源地区分布不均衡。我国水资源时空分布严重不平衡，降水东南多西北少，山区多平原少，雨量大致由东南向西北递减。81%的水资源集中分布在长江流域及以南地区；长江以北地区人口和耕地占我国的45.3%和64.1%，而水资源却只占全国的19%。同时，降水年内分配不均，冬春少雨、夏秋多雨，汛期雨量过于集中，常以暴雨形式出现，利用难度大，非汛期又水量缺乏。[2]
再次，水资源年际分配不均，旱涝灾害频繁。受季风气候的影响，我国降水和地表径流年内季节分配不均，且降水量多集中在暴雨期，可利用比例较低。同时，我国降水年际变化和河流径流量的年际变化都很大。同时，由于我国陆地水资源年内和年际分配都不均衡，所以旱涝灾害频繁。[3]
（二）我国水资源开发利用存在的主要问题
建国以来，我国一直非常重视水资源开发和利用工作，进行了大规模的防治水害和开发利用水资源的工作，并取得了显著的成就。[4]但与此同时，我国水资源开发利用仍然存在如下方面的问题，这些问题需要在进一步水资源立法过程中着力解决：
其一，水资源短缺己经成为制约经济社会可持续发展的重要因素。在满足目前正常需求和不超采地下水的情况下，全国年缺水总量约为300~400亿立方米。特别是1999年以来，我国北方地区持续干旱，对工农业生产造成了较大的影响，也对城市、农村居民生活用水造成很大困难。2001年6月上旬旱情最严重时，全国受灾面积一度达到4.2亿亩。持续干旱导致水源不足，造成城乡人民生活用水紧张，2260万农村人口和1450万头大牲畜发生临时饮水困难，17个省份的364个县级以上城镇缺水，日缺水量达1305万立方米，影响人口2198万。[5]
其二，洪涝灾害频繁，防洪安全缺乏保障。20世纪90年代中，我国有6年发生洪水，每次洪涝灾害都造成上千亿元经济损失。1998年洪水后，中央和地方加大了防洪投入，重点堤防的工程状况有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显的改观。但从总体上看，目前我国江河的防洪工程系统还没有达到己经审批的规划标准。同时，堤线越来越长、堤防越来越高、洪水蓄泄空间越来越小，致使许多江河在同样流量情况下，洪水位不断抬高，造成加高加修堤防与抬高洪水位的恶性循环，防洪负担和防洪风险也不断加重。
其三，水资源环境保护压力越来越大。工农业经济的迅速发展、人口密度的不断增大、污水排放量不断递增，导致水污染日益严重，从而威胁到人们的生命健康和财产安全。同时，水资源开发利用还可能改变局部水域的纳污能力。如三峡水库蓄水后，库区局部支流库湾发生营养氧化现象。另外，一些无序的水资源开发利用活动也导致了一些负面影响，如湖泊萎缩、湿地生态服务功能下降、生物资源衰减、生物多样性受到威胁等，严重制约了水资源的可持续发展。[6]
研究表明，我国在2030年左右将出现用水高峰，在充分考虑节水的情况下，估计用水总量为7000~8000亿立方米，要求供水能力比目前增长1300~2300亿立方米。扣除必须的生态环境需水后，全国实际可能利用的水资源量约为8000~9000亿立方米，预计的用水量己经接近合理利用水量的上限，水资源进一步开发的难度极大。如果不采取有力措施，我国有可能出现严重的水危机。面对21世纪我国经济社会发展的战略目标，水资源问题己成为我国实施可持续发展战略过程中必须认真解决的重大问题。[7]
二、我国水资源法律制度现状——以循环经济为视角
我国现行的水资源立法以2002年《水法》为核心，包括《环境保护法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《环境影响评价法》等法律，以及《取水许可制度实施办法》、《排污费征收适用管理条例》、《城市用水条例》等行政法规和《取水许可申请审批程序规定》、《取水许可监督管理办法》、《建设项目水资源论证管理办法》等一系列行政规章在内的庞大的法律体系。在目前的水资源法律制度中，与循环经济相衔接的主要包括取水许可与有偿使用制度、节约用水制度、用水总量控制和定额管理相结合制度、计量收费和超定额累进加价制度，以及严重耗水落后工艺、设备和产品设备强制淘汰制度。
（一）取水许可制度和有偿使用制度
1988年颁布的《水法》首次以法律形式确立了取水许可制度和水资源有偿使用制度。在此基础上，2002年《水法》进一步完善了这一制度。该法规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施；[8]直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。[9]
根据《水法》关于这一制度的规定，国务院、水利部等分别制定了一系列有关的法规、规章以及其他规范性文件。在这其中，涉及取水许可制度的主要包括《取水许可制度实施办法》（1993年）、《取水许可申请审批程序规定》（1994年）、《取水许可监督管理办法》（1996年）、《水行政许可实施办法》（2005年）等。有关取水许可制度的规定较为细致，管理体制也较为明晰，有利于该制度的落实。
涉及水资源有偿使用制度的立法主要包括《电力工业部关于对水电站征收水资源费和库区开发费问题的通知》（1993年）、《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》（1995年）、《建设部关于贯彻落实〈国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知〉的通知》（1995年）、《电力工业部办公厅关于认真贯彻执行国务院办公厅〈关于征收水资源费有关问题的通知〉的通知》（1995年）、《地质矿产部关于征收地下水资源补偿费问题的复函》（1995年）、《最高人民法院关于对征收水资源费法律适用问题的答复》（1995年）、《地质矿产部关于征收矿泉水资源补偿费问题的复函》（1996年）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年）等。
（二）节约用水制度
2002年《水法》就节约用水制度作出了较为详细的规定：国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会；各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业；单位和个人有节约用水的义务；[10]工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率；[11]城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率；[12]新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施；节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失。[13]
为了实施该制度，国务院、建设部、水利部等发布了一系列相配套的法规、规章、规范性文件，其中主要包括：《城市节约用水管理规定》（1988年）、《国务院办公厅转发建设部、国家计委关于进一步做好城市节约用水工作报告的通知》（1991年）、《水利部关于全面加强节约用水工作的通知》（1999年）、《建设部关于进一步加强城市节约用水工作的通知》（2000年）、《国家计委关于印发改革水价促进节约用水的指导意见的通知》（2000年）、《建设部关于进一步加强城市节约用水和保证供水安全工作的通知》（2003年）、《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（2004年）等。
（三）用水总量控制和定额管理相结合制度
2002年《水法》确立了用水总量控制和定额管理相结合的制度：省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。 [14]
在此基础上，我国颁布了一些区域性的用水总量控制和定额管理方面的立法，如《深圳市水量平衡测试实施办法》（2006年）和《黄河水量调度条例》（2006年）等。2007年，我国又颁布了《水量分配暂行办法》，并已于2008年2月1日实施，从而为这一制度的实施提供了进一步的法律依据。
（四）计量收费和超定额累进加价制度
《国家计委关于印发改革水价促进节约用水的指导意见的通知》（2000年）指出，要结合供水体制改革、供水设施改造和整顿水价秩序工作，适当提高供水价格，推行节约用水的水价制度。其具体实施意见中提出，要提高城市供水价格和污水处理费标准，适时推进阶梯式水价和两部制水价制度，促进节约用水。2002年《水法》规定，用水应当计量，并按照批准的用水计划用水；用水实行计量收费和超定额累进加价制度。[15]在此基础上，我国又颁布了《水利工程供水价格管理办法》（2003年）、《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（2004年）等，从而为进一步落实这一制度提供了法律依据。
（五）落后工艺、设备和产品强制淘汰制度
2002年《水法》确立了对严重耗水的落后工艺、设备和产品的强制淘汰制度，规定国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。[16]目前，国务院经济综合主管部门已经制定并公布了有关名录。
三、循环经济对水资源立法的需求
循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。其中，“减量化”是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生；“再利用”是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用；“资源化”是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。[17]循环经济的主要理念，是生产过程中自然资源利用的最大化和废弃物排放的最小化，从而使生产成为与生态系统循环相协调的良性循环。循环经济对水资源立法提出的主要要求包括如下三个方面：
（一）建立和完善与循环经济相关的法律制度
尽管我国水资源法律制度中包括一些与循环经济相关的制度，但是仅有这些制度对于水资源的保护、节约和循环利用而言还是不够的。还应建立和完善与循环经济相关的其他制度，进一步完善水资源立法的体系和内容。在此不仅应加强以命令—控制为特征的行政管理性制度，还应充分重视市场规律的重要作用；既通过权利义务性规定实现法律规制的目的，也应重视鼓励性措施和惩罚性措施的保障作用。
（二）加强水资源保护方面的内容
循环经济要求对自然资源进行充分有效的保护。我国2002年《水法》虽然增加了水资源保护方面的内容，但这些内容并不完善，主要表现在两个方面：一是对水资源的经济价值与生态价值的并重意识不够；二是有关水资源保护的内容不够完善。从循环经济角度看，这两个方面是不可或缺的，也是在水资源领域贯彻循环经济理念的重要内容。
（三）重视水资源市场机制的作用
循环经济的减量化原则要求提高资源利用效率。节水与水资源的优化配置是实现水资源高效利用的根本措施，市场和政府调控是资源配置的两条根本途径。长期以来，我国一直倾向于通过行政手段由政府来配置水资源，从而导致水资源的浪费和低效利用。
理论和实践均已证明，水市场是提高水资源利用效率的有效途径。通过市场机制，水市场使水资源从低效益的用户转向高效益的用户，从而提高水资源的利用效率，有助于消除指令分配各地区各行业水量的不合理性。同时，市场交易具有动态性，能够反映总水量的变化和用水需求的变化，有助于通过市场重新分配现有水资源来满足城市化与工业化对水资源的需求，从而抑制或避免新建供水工程。另外，通过市场交易机制，还可使买卖双方的利益同时增加。[18]这就要求我国在水资源法律制度中完善市场机制，通过市场机制和政府管理两方面对水资源进行调整和管理。
四、我国现行水资源立法存在的主要问题
我国目前虽已形成了以《水法》为核心的水资源法律体系，但从落实循环经济战略的角度看，这一体系并非完美无缺，其中存在的问题主要体现为如下几个方面：
（一）立法思路和立法机制方面的问题
在立法思路方面，我国水资源立法存在的主要问题是有关部门重视程度不足。较之于水资源合理开发利用而言，我国更加关注水污染的治理。有关水污染治理的内容在我国政府工作报告中明显较解决资源短缺问题篇幅更长，内容也更加具体。就立法本身而言，《水污染防治法》已经进行了修订，而水权交易的出现在时间上晚于排污权交易近20年。不难发现，面对水量短缺和水质恶化的双重挑战，立法机关的反应在程度上有明显的差异：首先考虑的是水污染的治理，其次才是水资源的短缺问题。[19]这一思路在很大程度上影响了水资源立法工作的进程，使得与水污染防治立法相比，我国有关水资源合理开发和利用的立法略显滞后，并对加强水资源管理工作和落实循环经济战略产生了负面影响。
在立法机制方面，部门立法和部门利益倾向依旧明显。我国尽管遵循了水资源立法与水污染防治以及其他水资源开发立法相分离的思路，但仍然注重从现有的行政管理职权角度设计法律制度，部门立法倾向依然突出，水资源可持续发展的考虑被部门权力分割的现状所淡化，水资源管理与保护中的各种利益关系未能得到很好的协调和平衡。其结果是，由于需要照顾现行行政权分割、部门利益竞争的原因，一些在水事管理实践中已经取得成功经验的内容没有被纳入，由此进一步影响了法律制度和管理机制的健全和完善。
（二）管理体制方面的问题
在管理体制方面，我国水资源立法存在的问题主要包括两个方面：
其一，政府身份定位不明。在我国，政府一方面是水资源的所有者，另一方面是水资源的保护者和管理者。在计划经济体制下，政府的这两种角色不作区分；现行水资源立法虽然有所突破，但这两种角色仍未界定清楚。[20]不难理解，这两种角色的价值取向存在很大的不同：水资源所有者更加倾向于最大限度地实现资源价值，而水资源的保护者和管理者则更加倾向于水资源开发利用的持续性，从而维护社会利益。此种差异的内在冲突，不利于水资源管理效率的提高。
其二，权力配置和协调机制不完善。2002年《水法》虽然增加了流域管理方面的内容，明确了流域管理机构的管理地位，但在流域管理与区域管理相结合、两者并重的规定下，流域管理机构与区域管理机构之间的关系却不明确。在两者“并重”的前提下，首先需要解决的问题是二者之间的权力应如何配置。这一问题如果得不到妥善处理，既不利于流域管理，也不利于区域管理。
（三）法律制度方面的问题
尽管2002年《水法》在制度安排方面取得了一些新的进展，但仍然存在一些问题亟待解决。这些问题主要体现在如下几个方面：
其一，在水资源权属方面，该法虽然规定了水资源所有权和取水权，但并未明确取水权的物权属性，并且取水权依然具有十分强烈的行政色彩。尤其是在将取水权与取水许可制度同时规定的情况下，更容易使人产生这种认识。同时，水资源的有偿使用依然停留在国家收取水资源费的阶段。在现行制度框架下，直接基于取水权建立水市场和水权交易制度的难度还相当大。
其二，在水质水量统一管理方面，该法不仅增加了水资源保护的内容，对水污染控制作出了规定，而且还赋予了流域管理机构和水行政主管部门一定的污染控制权。然而，在目前水资源管理与水环境保护分属两个部门管辖的格局下，很可能会继续出现两个部门分别依据不同法律执法、对相对人的同一行为进行不同认定的情况。这一问题事关行政相对人的利益损害和公共利益的保护，应给予充分的重视。
其三，在调整机制方面，市场机制未能受到应有的重视。尽管2002年《水法》在水资源管理权的设置方面注意了间接调控与指导，对管理部门的设置及其权力的配置和行使作出了进一步规定，但真正体现市场机制和价值规律的内容并不多，水资源的市场化管理制度尚未建立，对直接的市场主体间的水资源交易制度更没有作出规定。
五、我国水资源立法的健全和完善思路
基于前述循环经济对水资源立法的内在要求以及我国水资源立法目前存在的问题，我们建议从如下几个方面健全和完善我国水资源立法：
（一）调整立法思路，改进立法机制
有关部门对水资源立法重视程度不足，使得与水污染防治立法相比，有关水资源合理开发和利用的立法略显滞后，并对加强水资源管理工作和落实循环经济战略产生了负面影响。为此，应更加重视水资源立法工作，特别是与《循环经济促进法》的有关要求相衔接的内容，从而推进循环经济理念在水资源保护和可持续利用领域的进一步落实。
在立法机制方面，建议尽量淡化水资源立法的部门立法色彩，发挥全国人大环资委在水资源立法中的积极作用。这不仅有利于从落实可持续发展和循环经济的视角制定和修订相关立法，而且有利于水资源法律体系内部的协调统一，特别是有利于协调和避免立法过程和立法内容上的部门之争，从而有助于解决在立法体制方面存在的问题。
（二）健全水资源法律体系
其一，法律体系应是一个有机整体，不仅要求各部法律法规自身的完善，而且要求法律之间在横向与纵向方面的协调统一。为此，不仅应进一步完善《水法》和专门的水资源立法，而且还应基于水资源保护和可持续利用的需要，完善与水资源相关的立法，如《环境保护法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《环境影响评价法》等。
其二，还应注意水法的定位问题。水法应定位为综合性法律，其中应当对水资源管理与之相关的原则性规定尽可能地完善，规定有关水利用与管理的基本制度，避免与其他相关水资源单行法的重复与不必要的冲突。
其三，为了确保水法等有关法律的顺利实施，还有必要完善下位阶立法。鉴于各个地方在水资源特点等方面的差别，应在水法等法律以及行政法规的框架内，结合地方水资源管理的需求，制定符合本地区需要的地方法规和规章。
（三）完善水资源法律制度设计
我国水资源法律制度中已包括一些与循环经济相关的制度，但如前所述，这其中的一些制度安排并不完善，而且在与循环经济理念的衔接方面也有待改进。例如，应加强水资源立法中水资源保护的内容，使水资源保护得到更加充分和完整体现。从水资源立法的具体结构看，水资源保护的各项内容应与水资源开发利用制度相互呼应。在这其中，水资源保护监督管理制度在整个制度体系中居于战略层次，[21]应给予高度重视。再如，应建立水资源补偿机制。这一机制应包括水资源的开发利用与保护过程中对水资源生态价值的补偿、水资源不同功能间的价值补偿以及水资源利用者对水资源保护者的补偿、受益者对受害者的补偿等方面的内容。又如，在水资源权属方面，应明确取水权的物权属性，从而为建立、健全和完善水市场和水权交易制度奠定基础。
水资源立法要充分发挥作用，除了水资源立法本身的完善外，还需相关制度和机制的配合和完善，如水资源所有权制度和使用权制度，以及水资源行政管理体制等。在管理体制方面应特别注意明确界定政府在水资源管理中的定位，以及流域管理机构与区域管理机构之间的关系，并着力解决水资源管理与水环境保护分属两个部门管辖的情况下对行政相对人的行为认定问题。在健全和完善这些机制和制度的过程中，我国应该借鉴国外先进立法经验，同时充分考虑我国的实际情况。唯有如此，才能使水资源法律制度最大限度地为水资源管理提供法律支撑和保障。
（四）充分发挥市场机制的作用
2002年《水法》的目标之一就是在我国发展节水型产业、建立节水社会。在计划经济时代，我国实行国家对水资源的直接配置，水资源所有权与水资源利用未能很好地配套运作。在市场经济条件下，在加强国家宏观调控的同时，应充分发挥市场机制的作用。为此，应健全和完善水市场体系，利用市场机制实现水资源的优化配置，通过市场机制和政府调控两方面对水资源利用和保护活动进行有效的规制。
【作者简介】
王明远，法学博士，清华大学环境资源能源法研究中心副教授。
【注释】
[1] 汪恕诚：“到2030年我国缺水问题将更加突出”，载//www.china.com.cn/chinese/2004/Mar/521191.htm，2004年3月。
[2] “我国水资源利用现状与节水灌溉发展对策”，载//www.zgny.com.cn/TechHtml/5/4/6/46836.html，2006年7月。
[3] “我国水资源的基本特点”，载//course.jnu.edu.cn/151/zrbh/ViewInfo.asp?id=362，2005年11月。
[4] 王瑗、盛连喜、李科、孙弘颜：“中国水资源现状分析与可持续发展对策研究”，载《水资源与水工程学报》2008年第3期，第11页；李雪松：《中国水资源制度研究》，武汉大学出版社2006年版，第11页。
[5] 索丽生：“我国可持续发展水资源战略”，载水利部水资源司主编：《中国水资源要览（1998~2002）》，中国水利水电出版社2003年版，第112~113页。
[6] 雷川华、吴运卿：“我国水资源现状、问题与对策研究”，载《节水灌溉》2007年第4期，第41页。
[7] 索丽生：“我国可持续发展水资源战略”，载水利部水资源司主编：《中国水资源要览（1998~2002）》，中国水利水电出版社2003年版，第113~114页。
[8] 《中华人民共和国水法》第7条。
[9] 《中华人民共和国水法》第48条。
[10] 《中华人民共和国水法》第8条。
[11] 《中华人民共和国水法》第51条。
[12] 《中华人民共和国水法》第52条。
[13] 《中华人民共和国水法》第53条。
[14] 《中华人民共和国水法》第47条。
[15] 《中华人民共和国水法》第49条。
[16] 《中华人民共和国水法》第51条。
[17] 《中华人民共和国循环经济促进法》第2条。
[18] 冯耀龙、崔广涛、王安源：“我国水市场机制建立的分析探讨”，载《河北水利水电技术》2003年第4期，第9~10页。
[19] 王曦：“为可持续的未来分配和管理水：中国水资源法律、政策和方法”，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第14页。
[20] 吕忠梅：“环境资源法视野下的新《中华人民共和国水法》”，载《法商研究》2003年第4期，第12页。
[21] 吕忠梅：“环境资源法视野下的新《中华人民共和国水法》”，载《法商研究》2003年第4期，第15页。
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