论经济法调整下的国家适度干预
发布日期：2010-06-01 文章来源：互联网
【关键词】适度干预；宏观调控；重复建设；产能过剩
【写作年份】2009年
【正文】
一、产能过剩的概念和我国的现状
近段时间，十部委将一则“措辞强硬”、有关抑制产能过剩的意见上报国务院。这则名为《关于抑制部分过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）已获得国务院批准，《意见》指出，当前不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出，有的甚至还在加剧。不仅钢铁、水泥等传统产业在盲目扩张，风电设备、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向。
何为产能过剩，一般认为，产能即生产能力的简称，即为成本最低产量与长期均衡中的实际产量之差。对于什么是过剩，学者有不同的观点，有人认为供大于求即为过剩。也有人认为，供大于求有两种状态，第一种是供给略大于需求，第二种是总供给不正常地超过总需求的状态。“略大于”是指除满足有效需求外，还包括必要的库存和预防不测事故的需要。这种过剩本身并不是什么祸害，而是利益。后一种状态才是过剩状态，包括两方面内容：一方面是总供给为一定时间里总需求相对不足，另一方面是总需求为一定时间里总供给相对过剩。
如何理解产能过剩，目前国内学者有三种看法：
第一种，产能过剩是一个总量概念。产能是现有生产能力、在建生产能力和拟建生产能力的总和，生产能力的总和大于消费能力的总和，即可称之为产能过剩。
第二种，产能过剩是一个相对的概念。产能是否过剩，不能只看生产能力和可能的总供给量，更重要的是看有多少需求。但需求是个变量，不容易准确测定。因此，认定产能过剩，需要在纵向对比产量增长过快、过猛的同时，还应同时指出在什么范围内、在多长的时间区间、相对于多大的有效需求而言。
第三种，产能过剩是一个结构性概念。同样的产能，质量不同、档次不同，对经济增长的影响以及对环境的污染程度相差迥异。因此，要对行业产能进行结构细分，确定生产能力超额供给的领域和范围。
产能过剩对微观经济和宏观经济都会产生不利影响。
第一、对微观经济的不利影响：
一是一些行业产品价格大跌，效益大幅滑波。年中以来，由于产能过剩及需求增长的放慢，钢铁价格大幅下跌，与3月份的高点相比，至10月末钢铁价格跌幅超过了30%。与此同时，许多产能过剩行业企业效益明显滑波，前10个月钢铁行业利润同比增长11.2%，比上年同期回落52.2个百分点；前10个月水泥和汽车行业利润同比分别下降60.6%和36.7%；另外，石油加工、化纤制造、建材和通信设备制造业等重点行业利润均为负增长。二是产销率下降，库存增加，成本上升。3月份以来，工业产品销售率有5个月出现同比下降，其中8-10月出现了连续3个月的下降。与此同时，企业库存量明显增加，1-9月份，39个工业行业中有16个行业产成品库存同比增长超过20%，其中钢铁、石油化工和化纤工业产成品库存同比增长超过 30%。三是亏损企业亏损额增加。前三季度，亏损企业亏损额为1531.7亿元，同比增长57.6%，其中钢铁、石油加工、化纤等行业亏损企业亏损额增幅接近或超过1倍。1-10月累计，工业企业亏损面达到22.37%，比上年同期扩大0.41个百分点。四是开工不足，资源闲置浪费。目前已经出现明显过剩的行业如铁合金、电石行业企业开工率已降至不到一半；钢铁行业的能力利用率在逐步下降。总体来讲，当前经济运行开始出现“宏观喜、微观忧”的现象。
第二、对宏观经济的不利影响：
首先，许多行业产能过剩，将导致物价总水平明显下降，形成很强的通货紧缩压力，增加宏观经济的不确定性。9月份以来，生产资料价格指数出现近三年来的第一次负增长，工业品出厂价格指数、原材料燃料动力购进价格指数的增长均在加速回落，主要原因是各种工业产能的集中释放，使市场供大于求的矛盾加剧。通货紧缩压力在逐渐加大。通货紧缩与通货膨胀一样，都会给宏观经济持续增长造成较大的不确定性。其次，产能过剩的发展将会使企业的投资预期和居民的消费预期下降，由此使经济增长面临越来越明显的下调压力。三是产能过剩的发展将会导致银行不良资产明显增加，金融风险增大。
受经济危机的影响，全球经济下滑，由于国外市场的萎缩，我国出口导向型的经济方式受到严重影响，经济增长开始出现下滑的趋势，国家为了保证GDP的增长速度保持在8%，即所谓的保八，在政府的强烈干预下，我国被迫进行产业结构调整。由于是行政手段干预市场经济，从中出现了许多不合理的现象，许多重污染、重消耗的产业死灰复燃，并在钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等产业出现了严重的产能过剩现象，如在新兴的产业像多晶硅的生产，据中投证券统计资料显示，四川、河南、江苏、云南等20多个省有近50家公司正建设、扩建和筹建多晶硅生产线，总建设规模逾17万吨，总投资超过1000亿元。倘若这些产能全部实现，相当于全球多晶硅年需求量的两倍以上。而多晶硅的市场价格确从峰值350美元/公斤下降至现在约70美元/公斤的价格，跌幅达500%。70美元/公斤的价格已与国内生产企业的成本相近，而国内没有达到规模化生产、未采用闭环式生产的企业成本更是在100美元左右。以四川为例，当地政府为实现其GDP得快速增长而盲目进行投资，并未根据市场需求而将大量资金投入多晶硅产业，在投资过程中未采取有效的技术和生产管理方式，导致其生产的多晶硅严重过剩，且成本较高，产能的粗放增长并为实际给当地经济带来有效的增长。
不光是多晶硅这一产业，在许多产业中多有行政手段的介入，乃至企业的并购都有政府的影子，如山钢并购日钢一案，山东省政府就是其幕后推手，让一个亏损的国企强行并购一个盈利的民营企业，显然这是不符合市场规律的，这一并购案被解读为“国进民退”的典型标本。
二、国家干预经济的背景及原因
西方现代意义上的经济法是伴随“市场失灵”的出现，国家对社会经济生活进行干预而得以产生和发展的。经济法上的适度干预原则也是在国家干预的不断演变过程中逐步提出的。
国家进行经济干预主要基于以下几个原因：
一、市场垄断造成市场失灵
垄断的存在是造成市场失衡的重要因素。我们知道，竞争是市场不可缺少的因素，是市场机制发挥作用的前提。没有竞争，价值规律的作用无法发挥，市场机制调控资源的优势就无从谈起。而垄断，是不完全竞争的极端情况，即单一的出售者完全控制某一产业。自由竞争天然的排斥垄断，然而自由竞争最终又导致了垄断。随着生产的日益集中，社会资源越来越集中在少数资本家手中，自由竞争的资本主义社会逐渐过渡到垄断资本主义阶段的。到19世纪末2O世纪初，垄断已成为资本主义全部经济生活的基础，成为了西方各资本主义国家的普遍存在的经济现象。垄断的危害是显而易见的，它扭曲了价值规律，使垄断资本家获得了垄断利润，它还会导致一系列的后续问题，所以垄断的存在是国家对经济进行干预的一个直接因素。[1]
二、信息不对称导致市场机制不能充分发挥作用
市场经济的自由性决定了在市场经济条件下，除了普通商品，信息也是一种重要资源，对信息的利用可以为市场主体带来利润。然而，在现实中，交易双方不可能对面临的有关经济变量拥有完全信息，总有一方要比别人拥有更大的信息量，这就造成了“信息不对称”。在信息不完全和不对称的情况下，市场机制就不能很好地起作用，生产者的生产会出现盲目性，消费者的消费选择也会出现失误。这种情况下，市场机制的作用就会产生偏差，最终导致经济发展不平衡。在信息缺乏有效流通的情况下，自然国家就充当起了信息发布平台，并利用国家的优势从宏观角度调控因信息交流不足而产生的盲目生产。
三、“外部影响”在理论上与现实上有差别
传统的西方经济学理论有一个隐含的假定，即认为单个的消费者或者生产者的经济行为对社会上其他人的福利没有影响，即不存在所谓的“外部影响”。但在现实的经济活动中，这个假定并不成立，有时社会成员的一项经济活动会给社会上其他成员带来好处，而自己却没有得到补偿；有些时候，社会成员的经济活动给社会其他成员带来危害，自己却并没有为此支付相应的成本。这种“外部的经济”和“外部的不经济”的综合作用存在一个严重的后果，即导致完全竞争条件下的资源配置偏离帕累托最优状态。由此可见，所谓“看不见的手”在外部性面前失去了作用。这是理论和现实的不同所造成的。而因为单个消费者或生产者的行为所产生的综合不利于社会总体利益的后果及影响自然得通过国家的调控或补偿来得以弥补。
不同于西方，我国经济法适度干预原则则是伴随着计划经济体制向市场经济体制的过渡和国家干预由全面转向有限的过程而提出的。改革开放以前，我国一直实行高度集中的计划经济体制，完全否认市场的基础性调节作用，突出强调政府在经济活动中的主导作用和国家权力对社会经济的全方位的直接经济管制。折射到经济法领域就是把经济法看作调整横向经济关系和垂直经济关系的规范，把经济法的基本原则理解为全面干预，把经济法的使命定位成“把整个国家经济机制变成‘一整架大机器，变成一个使几万万人都遵守的一个计划工作机体……’”。[2]由此导致了政企不分、政府角色错位，社会生产力发展受到严重束缚以及整个国民经济体系的失衡等现象。为摆脱计划经济体制全面干预带来的困境，1992年我国开始推行以建立社会主义市场经济体制为目的的改革，要求确立市场在资源配置和经济运行中的基础性作用，增强国家宏观经济调控（干预）能力，缩减国家的微观管理职能。与此相应，经济法也适时地调整了自己的方向，把调整对象重新界定为需要国家干预的经济关系，把基本原则修正为适度干预，把自已的任务定位为维护经济的协调和持续发展。这样，我国经济法的适度干预原则也得以最终确立。
国家的适当干预应该从宏观的角度出发，调控和维护整个社会经济的运行和发展，并有效减少和阻止垄断、不正当竞争等不利于社会整体共同利益的行为。而目前我国的市场经济体制并未完善，市场本身的调和调控能力善待改进，国家未避免市场失衡有时候会过度干预市场，甚至将行政力量深入到微观经济的层面，从市场经济的角度来看，这是不正常的，国家行政力量介入过度，最直接的后果就是产生行政垄断，因为无论是个人还是某个企业其力量相对国家来说太过渺小，国家是他们不可撼动的庞然大物，这显然是不公平的，和市场经济的自由竞争的本质是相违背的，也不符合国家适度干预经济是为维护市场公平、有序的原则。
过度干预的另一个恶果是助长了腐败。腐败的蔓延与前面所讲的行政垄断是密切相关的，有经济学家指出，“腐败的原因主要是由于政府的过度干预。多年来，我们习惯于利用政治运动的手段来反腐败，这是治标的做法，当然也是十分必要的。今后我们还应当从导致腐败的经济根源分析，采取治本的改革性措施。”[3]作为经济学分支的寻租经济学认为，对经济的过度干预会使一些政府官员在理经济的过程中进行权力创租和寻租。腐败在世界范围内广泛存在，西方国家也不例外，而非我国特有的现象，但是西方发达国家的腐败与我国目前存在的腐败有明显的不同。“一般说来，在西方发达国家中常出现的是利用财富换取政治权力的权力性质腐败。也就是说，在发达国家中，占主导地位的腐败是以钱谋权（先导型）；在发展中国家则是利用权力谋取金钱（后发型），权与钱交易的主从关系不同。前者是被动腐败，后者是主动腐败。总之，过度干预使国有经济效益低下，使市场被行政垄断分割成网络状，在一定程度上助长了腐败，对经济的影响是非常巨大的。也许因为如此，我国经济学家张维迎呼吁“，要像戒毒一样戒除管制”，并且坚信所有的管制、审批制度解决之后，国内生产总值可以增加。但无论如何，国家的适度干预是必需的，我们不可能从过度干预走向自由放任，即从一个极端走向另一个极端。经济法是国家干预经济之法和规范国家干预经济之法，将国家适度干预原则作为经济法的第一大基本原则，在当前中国具有极大的实践意义。
三、国家应采取适度干预原则
一、经济法适度干预的基本要求
虽然中西经济法适当干预原则提出的过程不尽一致，但它们对适当干预原则的理解却是高度一致的。它们都认为，所谓适当干预原则，是指国家或经济自治团体应当在充分尊重经济自主的前提下对社会经济生活进行一种有效但又合理谨慎的干预；其作为经济法的一项基本原则，具体要求有二，即正当干预和谨慎干预。
（一）正当干预
正当干预是适度干预原则对国家干预的最基本要求。它要求国家或经济自治团体对社会经济主体及经济活动之干预必须仰赖于法律之规定，不得与之相抵触，也不得在法律并无授权的情形下擅自干预。为此，必须做到：
首先，国家干预必须在法律规定的范围内进行。哈耶克说，“政府的全部活动应该先确定并有公开规则的制约——这些规则能使人们明确地预见到特定情况下当局如何行使强制力，以便根据这些认知规划自己的行为”，因此，国家只能在经济法事先确认的市场失灵的范围内干预经济，不得随意扩张。概括而言，经济法确认的市场失灵的范围包括四类：一是国家保证和促进自由市场竞争，对市场运行的环境和制度条件予以调节、完善；二是对市场运行过程进行干预，即改变或创造经济运行条件，对市场主体的利益和优先地位进行重新分配；三是国家直接参与经济过程，对经济效益低而社会效益高的社会公共产品和服务进行投资；四是国家干预社会产品的分配和实施社会保障，协调市场机制造成的悬殊的收入分配。
其次，国家干预必须依据法律规定的程序进行。现代经济法十分关注程序的法制化建设，强调国家干预之程序化运作。认为只有通过严格的程序限制国家干预，才能在充分对话的基础上实现决策的科学化、民主化，避免国家干预负作用的发生。因此，其正当干预理念要求“公共部门从事的任何经济活动以及对私营活动的管理方法只有在下列条件下才能实行，即在政策内容及其手段清晰的前提下，存在一套论证政策可行性的详细程序与准则”[4]。
第三，国家干预必须符合法律规定的方式。国家干预经济往往要综合运用多种手段，需要在运用法律、货币、财税、金融等通用手段的同时，兼用经济计划、产业外贸政策及必要的行政手段。但是为尊重市场的基础性调节作用，确保政府干预的经常化和有效化，正当干预要求国家采取经济法所规定的法律手段，主要通过间接的宏观调控影响市场主体的经济行为以使市场机制顺利运行。
（二）谨慎干预
谨慎干预是对国家干预更高层次的要求。它要求国家或经济自治团体在行使自由裁量权进行干预时应当谨慎从事，符合市场机制自身的运作规律，不可因干预而压制市场主体的经济自主性与创造性和阻碍经济的高速、稳定的发展。具体讲，这主要是指：
第一，国家干预不可取代市场的自发调节成为资源配置的主导型力量。市场经济是一种以市场为导向以及作为资源配置主要手段的经济体制，它十分强调市场的主体性。而国家干预作为一种强制性的外部力量，只是在市场失灵的时候才充当“替补队员”介入市场，具有辅助性。因而，凡是市场机制本身能够有效调节的领域，国家就不应介入，只有在市场机制调节不好或调节不了的领域，国家才应对市场调节的结果进行干预、纠正或者直接调节。国家切不可擅自扩大干预之界域并取代市场成为资源配置之基础性手段。
第二，国家干预不可成本大于收益。国家干预活动是一系列预测、决策、执行、检查、监督行为的综合，是信息的收集、储存、加工、输出、反馈过程，它需要支付一定的成本。另一方面，国家干预可以改善经济运行状态，增加社会总产出，它可以取得一定的收益。一般来说，只有在国家干预收益大于成本时，国家干预才是必要的。否则，就是多余的甚至是有害的。因此，国家在干预市场之前，必须进行成本—收益分析，切不可使干预成本大于收益。
第三，国家干预不可违背经济法所追求的经济自由、经济公平、经济效率、经济安全等价值目标。“法律原则即是规则和价值观念的汇合点”[5]，经济法的适度干预原则是经济法规则的基础，也是经济法维护社会整体市场自由竞争秩序、保障市场公平、高效运行的价值目标的生动体现。因此，谨慎干预决不能违背经济法的价值目标，它必然要求国家干预以维护社会自由竞争秩序为出发点和归宿，为了市场主体的经济自由而干预、限制；要求国家在公平兼顾市场主体各方利益和社会整体利益的基础上高效地干预经济；要求通过国家干预能保障国民经济稳定、健康、持续发展，控制经济风险和社会风险，防止经济疲软、过热和动荡以及通货膨胀、经济危机等消极经济状态。
二、国家应通过经济法进行适度干预
经济法是国家干预经济的有效手段通过经济法，国家可以体现为市场经济活动的直接参与者，也可以体现为市场经济秩序的有力维护者和经济发展计划的制定者。
（一）国家是市场经济的直接参与者
国家作为市场经济的直接参与者，主要体现在国家投资经营法中。国家投资经营法是规范国家投资行为，调整国家投资经营过程中有关各方主体间社会关系的法律规范的总称。国家投资的方式，国家投资形成的企业在市场经济活动中的地位很好地说明了国家的角色。国家作为市场经济的直接参与者，还体现在对国有企业的经济活动的参与中。国有企业虽是国家投资形成，但是同其他法人、自然人一样是平等的市场经济主体，不享有与众不同的特权。国家在市场经济管理活动中享有的一些权力，不能用于平等主体间的商业活动。在国家与国有企业的关系上，按照现代公司治理结构，国家只享有股权，而财产的所有权是属于企业的，企业是自负盈亏的独立法人实体，国家凭借自身的股东地位实现了参与市场经济活动的目的。
（二）国家是经济秩序的有力维护者
作为市场经济强有力的维护者的国家，通过对原有的民商法保护范围的扩大促进市场经济效率的实现。例如，通过《反不正当竞争法》，国家扩大了原有的《知识产权法》对商标的保护，把知名商品特有的名称、包装、装潢，企业的名称和姓名也纳入了保护的范围，促进了正常的市场竞争活动的开展。
同时，通过规定需要禁止、限制的垄断和限制竞争行为的种类及确定标准，国家主管机关及其职权，法律的实施程序，国家采取的制裁方式，强制性的公权力介入了经济生活。在相当程度上，国家取代意思自治当事人的双方成为了市场经济秩序的强有力维护者，维护了市场经济的效率。
（三）国家是经济发展计划的制定者
由于市场自身调节的滞后性与被动性，企业的盲目生产常常导致经济的忽冷忽热，造成经济的周期性波动。为了维护社会经济的正常发展，国家需要利用自己所掌握的经济信息对社会经济实行总体规划，提供各种相关服务，以促导的方式维护市场经济的效率与秩序，以统筹兼顾、综合平衡为原则调控引导社会经济的健康发展。这体现在经济法中的国家宏观调控法的相关规定中。
四、小结
市场经济的健康发展是建立在公平有效的竞争上的，国家的行政手段只能在宏观经济的高度对经济进行调整，当行政力量介入具体的经济活动则自然会造成垄断和不正当竞争。所以我们需要依靠经济法来对国家力量进行限制和规制，以建立行之有效的管理政策，保证市场经济的正常运行。
【作者简介】
汪晞，云南民族大学法学院研究生。
【参考文献】
[1] 沈皓锋：《国家适度干预经济的法律分析》[J]，管理科学：科学论坛，2008
[2]［前苏联］米舒宁等：《完善经济立法》［A］，苏联经济法论文选［C］，法律出版社，1982
[3] 胡鞍钢、王绍光：《政府与市场》[M]，中国计划出版社，2000
[4] [美]克鲁格：《发展过程中的政府过失》[J]，《经济社会体制比较》，1991.
[5] [英]麦考密克，魏因贝格尔：《制度法论》[M]，中国政法大学出版社，1994.
[6] 刘晓峰：《国家适度干预经济的法律分析》[J]，《中国海洋大学学报》（社会科学版），2007年第五期
[7] 唐宏川：《经济法的基本原则：国家适度干预》[J]，自贡师专学报，1997年第三期
[8] 王宏军：《经济法国家适度干预原则的经济学分析》[J]，法学杂志
[9] 杨紫煊：《经济法》[M]，北京大学出版社,1999
[10] 刘文华：《经济法》[M]，中国人民大学出版社,1999
[11] (美)保罗·萨缪尔森：《经济学》[M]，华夏出版社, 1999
0发布咨询
相关文章
相关法律知识