司法考试专题辅导：实施行政职能的非政府组织

　　非政府组织在法律上并不具有行政职能，但在某些情况下可以具有行政职能。根据非政府组织获得行政权力的来源，可以分为法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织。由于行政权力来源不同，它们在法律上也就具有不同的地位。

　　一、法律、法规授权的组织

　　法律、法规授权的组织是指根据法律、法规、规章的规定，可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织。“法律、法规授权的组织”是一个习惯上的称谓。根据最高法院的司法解释，授权包括法律授权、法规授权和规章授权。

　　（一）法律、法规授权组织的特征

　　1.法律、法规授权的组织是非国家机关的组织。该组织是国家机关以外的社会组织，当然也就不是行政机关。目前，我国法律对法律、法规、规章能够授权的该类组织的性质没有作出限制，也就是说，这类组织可以是任何组织，包括企业组织、事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等。

　　2.法律、法规、规章授权。某组织按其本来的性质并不具有行政职权，其之所以可以进行行政管理，在于其获得了授权，而能够对这些组织进行授权的，仅限于法律、行政法规、地方性法规和规章。除此以外的其他规范性文件都不得进行授权，如果进行授权，也是无效的，只能视为委托。例如，某市人民政府制定的文件授权某高校对学生进行行政处罚，某高校依据这一授权对学生实施了行政处罚，虽然在字面上使用了“授权”，但由于市人民政府的文件无权进行授权，因而只能视为市人民政府委托高校实施行政处罚，无论在实施这一行政处罚时，是以某高校的名义，还是以市人民政府的名义，承担这一行政处罚行为法律责任的主体都是市人民政府。

　　3.法律、法规授权组织行使的是特定行政职权，而不是一般行政职权。一般行政职权是指行政机关根据宪法、各种组织法而获得的行政职权；特定行政职权是指单行法律、法规基于处理特定行政事务的需要而规定的行政职权。

　　法律对哪些组织可以接受法律、法规、规章的授权而行使特定的行政职权没有作出明确的规定，因此，任何性质的组织都可以接受法律、法规、规章的授权而行使特定行政职权。但是，行政职权属于社会公共权力，而社会公共权力的存在是基于处理社会公共事务的必要。在这一意义上，只有那些有处理社会公共事务必要的组织，法律、法规、规章才可以将特定行政职权授予它们。如果该组织没有处理社会公共事务的必要，法律、法规、规章就不能或者不需要把特定行政职权授予该组织。我们在判断哪些组织可以得到法律、法规、规章授权时，其首要条件是该组织具有公共管理职能。

　　（二）常见的法律、法规授权组织

　　1.企业组织。企业组织主要是行政管理的对象，但在特定情况下，法律、法规也可以授权其行使一定的行政职能。在我国体制转轨过程中，由一些原政府主管部门转变或改建而成的行政性公司大量出现，例如，物资主管部门改为物资公司，煤炭主管部门改为煤炭统配公司，以及烟草公司、自来水公司、煤气公司等。法律、法规往往授权其行使原行政机关行使的某些行政管理职能，而使其成为行政主体。

　　2.事业组织。事业组织是指不以营利为目的的单位。事业单位本来不具有行政主体地位，但接受法律、法规的授权，实施某项行政活动时即等同于行政机关行使行政权和具有行政主体地位。例如，原《食品卫生法（试行）》授予县级以上卫生防疫站和食品卫生监督检验所从事食品卫生监督的行政职权。1980年全国人大常委会的《学位条例》授予高等院校以学位授予权，这种权力也属于行政性权力。

　　3.社会团体、基层群众性自治组织等。在行政管理活动中，经法律、法规授权，社会团体（如工会、共青团、妇联等）、基层群众性自治组织（如城市居民委员会、农村村民委员会等），都可以进行一定的行政职能活动，成为行政主体。

　　二、行政机关委托的组织

　　行政机关委托的组织，是指经行政机关委托，而以委托行政机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的非政府组织。这类组织不能以自己的名义实施行政管理活动和对外承担法律后果。行政机关委托的组织的特点是：

　　1.受行政机关委托的组织与法律、法规授权组织相同，也是非国家机关的社会组织。

　　2.受委托组织所行使的行政职权来源于行政机关的委托，而非直接来源于法律、法规、规章的授予。

　　3.受委托组织只能根据行政机关的委托行使特定的行政职权，而不能行使一般的行政职权。

　　三、法律、法规授权组织和行政机关委托组织的关系

　　综合上面的分析，我们再把法律法规授权的组织与行政机关委托的组织两者之间的关系，列明如下：

　　1.两类组织的共同点：

　　(1)都是非政府组织。它们在法律上的本来性质并不是国家机关，是国家机关以外的社会组织。

　　(2)都具有管理公共事务的职能。如果这个组织不具有这个职能，就没有必要授权或者委托它行使行政权。比如国家图书馆。国家图书馆与国家图书馆的工作人员之间属于内部关系，国家图书馆可以根据它们之间存在的内部法律关系，对其工作人员实施管理。而国家图书馆与在图书馆阅读的读者之间并不存在内部法律关系。因此，国家图书馆的管理具有公共性，读者在国家图书馆实施行政违法行为，国家图书馆如果没有一定的行政管理权，就无法维持图书馆的秩序，法律就应当授予国家图书馆一定的行政权对读者进行管理，例如，对扰乱图书馆秩序的读者或者偷窃、毁损图书馆图书的读者进行警告、罚款。如果学生在学校图书馆里面有这些行为，学校可以根据校纪、校规进行处理，没有必要得到行政权。

　　2.两类组织的不同点：

　　(1)权力来源不同。法律、法规授权的组织的行政权力直接来源于法律、法规、规章的授权；行政机关委托的组织的行政权力来源于行政机关的委托。

　　(2)行使权力的名义不同。法律、法规授权的组织的行政权力因为直接来自于法律、法规和规章的授权，它可以以自己的名义行使权力；行政机关委托的组织的行政权力因为来自于行政机关的委托，与行政机关之间存在着委托与被委托的关系，因此，只能以委托行政机关的名义行使权力。

　　(3)承担责任的主体不同。法律、法规授权的组织因为是以自己的名义行使行政权力，当然也以自己的名义承担法律责任；行政机关委托的组织是以委托的行政机关的名义行使行政权力，也应当由行使行政权力的名义机关承担法律责任，而不由受委托的组织承担责任。

　　(4)组织的性质不同。法律、法规授权组织既可以是企业组织，也可以是事业组织。根据《行政处罚法》的规定，行政机关委托的组织只能是事业组织，而不能是企业组织。行政的公共性与企业组织的营利性是水火不容的，所以被委托的组织不能是企业组织。但是，企业组织可以被法律、法规、规章授权。

　　（5）法律文件规定方式不同。法律、法规授权的组织是获得了法律、法规、规章中的直接授权，即直接规定某个社会组织具有何种行政权力；行政机关委托的组织是在法律、法规、规章规定行政机关可以将某项行政权力进行委托的前提下，基于行政机关的授权委托，而可以代行政机关行使该项行政权力，即如果法律、法规、规章没有明确规定允许行政机关进行委托，行政机关的委托是无效的。

　　总之，法律、法规授权的组织是行政主体，而行政机关委托的组织不是行政主体。

　　2—1 下列选项所列的哪些组织不享有行政主体资格？

　　A.接受乡政府委托从事计划生育管理工作的村委会

　　B.税务局稽查大队

　　C.国家工商行政管理局商标评审委员会

　　D.市政府行政复议办公室

　　——答案：ABD。村委会是接受乡政府委托行使计划生育管理职能的组织，它必须以乡政府的名义行使职权，而不能以自己的名义行使职权，因此，不是行政主体；稽查大队是税务局的一个内部机构，它无论是以税务局的名义还是以自己的名义行使职权，都由税务局承担法律责任，因此，稽查大队不是行政主体；商标评审委员会虽然设在国家工商管理局，但根据商标法的规定，它有独立的职权，因此，它是行政主体；行政复议办公室是具体办理行政复议事宜的机构，在作出行政复议决定时，仍然需要以行政机关的名义，因此，行政复议办公室不是行政主体。