论股东的监督作用及其完善
发布日期：2004-05-08 文章来源： 互联网
关键词：股东、监督、搭便车、诚实义务
公司治理结构的核心问题之一是如何完善公司的监督机制，以期实现公司内部各个机构间的权利制衡。合理的公司监督制约机制是公司规范运作的有力保障，这就必须通过各个监督主体在独立的前提下相互协调，共同完成。长期以来，为了制约不断扩大的董事会的权限，人们一直对监事会抱有较大的期望。但是在现实中监事会的监督职权往往流于形式，现行公司法中对监事会监督职权的规定也过于笼统，缺少可操作性。于是，近几年在进一步完善监事会制度的同时，人们又将目光投向了正处在逐步完善过程中的独立董事制度。无疑，以上两种措施都是完善公司内部监督制度的一种强有力的手段，但它们也都有一个共同的特点，即无论监事还是独立董事，都缺乏积极监督公司经营的动力。相反，作为公司的所有者，公司的发展关系着股东自身的利益，进一步强化股东的监督职权，对构筑股东权保护这一伟大系统工程，完善股份公司内部监督制约机制有着重要的意义。
一、股东在公司内部监督体制中的地位
在所有与经营分离的现代公司，随着“股东大会中心主义”向“董事会中心主义”的转变，作为公司最高权力机关的股东大会不再是一个万能的机关。与之相对应的是，在公司内部董事会的权力不断扩张，成为公司实质上的权力中心。股东大会为公司非常设机构，除了担任公司董事、监事职务的股东以外，大多数股东并不直接参与公司经营以及日常管理。但是，由于股东是与股份公司最为密切的利害关系人，因此，经营管理权限的下放，并不意味着股东可以置自身的利益而不顾，股东大会在将公司的经营管理权限移交给董事会的同时，各个股东仍要通过各种方式对公司进行监督。首先，股东可以直接选举产生公司的监督机关。为制约董事会不断扩大的权利，大陆法系国家公司法规定公司内部应设置由股东选举产生的监事会，监事会作为全体股东的代表，对公司的财务、经营决策及业务执行等各方面行使监督职权。英美法系国家虽然不存在监事会制度，但以独立董事为主组成的各种委员会同样可以保证公司内部各种机构间的权力制衡。其次，为确保公司经营的稳定发展和自身的利益不受侵害，防止公司的经营行为偏离公司的目标和利益，各个股东还可以利用法律及相关法规赋予他们的各种股东权直接对公司进行监督。此外，对于中小股东而言，为避免公司资本多数决原则所带来的各种弊端，防止大股东利用手中的表决权优势操纵公司，更应该充分利用这些股东权监督公司经营，通过自己的力量实现对自身利益的保护。可以说，无论以监事会为中心构建公司内部监督体制，还是通过独立董事及各种委员会来实现内部权力制衡，都不能忽视股东在公司内部监督制度中的作用，来自股东的监督是公司内部监督体制中的重要组成部分。
在股份大众化、分散化的现代公司中，与其他监督主体相比，股东的监督有着明显的特点：第一，股东的监督具有广泛性。从公司内部各个监督主体来看，董事会的监督职权主要体现在对公司的日常业务执行，对经理层的业绩评价等方面；监事会更侧重对公司财务、会计以及董事违法行为方面的监督。与前两者相比，股东不仅可以通过选举和更换董事、监事，直接行使质询权、阅览权以及诉讼权等权限对公司董事会、监事会进行监督，还可以通过行使表决权、撤销股东大会决议请求权等方式对股东大会及大股东实施监督；第二，股东的监督具有随意性和松散性。与董事会、监事会的监督不同，股东的监督仅仅作为股东权利的一个方面，而不是一种义务。对于法律及公司章程赋予的监督权，行使与否，或行使多少均由各个股东自己决定，即使股东不参加股东大会，不行使表决权也不需承担任何法律责任。第三，股东的监督具有代表性。股东行使监督权的结果可能会使公司的股价上升，效益提高或利润增加，但这种利益均是属于公司和全体股东的，行使监督权的股东代表了全体股东的利益，而其个人并不会因此而比其他股东多获得任何利益。
二、股东监督权的行使方式
在现代公司制度中，股东对公司的监督主要通过行使法律及公司章程赋予他们的各种共益权来实现。这种由股东对公司的支配权转化而来的权利通常被理解为股东以参与公司经营为目的的权利 ①。股东监督权的行使方式主要包括：
1、通过股东大会行使的监督权
表决权是股东最基本的权利，也是股东行使对公司之监督权的最主要的方式。我国现行《公司法》103条赋予股东大会的11项权利，无不需要通过股东行使表决权来实现。股东通过股东大会行使的监督权主要表现在：第一，股东可以投票选举和更换董事，决定有关董事的报酬事项。由于现代公司中董事会是公司的权力中心，能否建立一个健全的经营管理机构将直接影响公司利益最大化目标的实现。因此，各个股东通过行使董事的选任权，推选出能代表大多数股东利益的董事会成员是确保公司稳定发展的是前提条件。第二，选举和更换监事，决定有关监事的报酬事项。由于在股东公司中监事会代表股东大会，在公司的日常财务、会计监督以及对董事违法行为的监督方面起着重要的作用，这就要求监事会成员不仅要具备相当的专业知识和能力，更重要的是要能代表大多数股东的意志。第三，就公司组织及运营中的基本事项行使决策权。在现代公司中，董事会虽然在公司经营决策，日常管理及选任公司经理等方面享有广泛的权力，但是，在涉及修改公司章程、利润分配、增减资、合并分立、解散等重大事项时，仍然必须由股东大会表决通过。
另外，在股东大会上，出席股东大会的股东为行使其表决权，还可以请求董事会或监事会就会议议程中的事项进行说明。股东通过行使质询权，不仅可以使股东在表决前能够及时获得充分、有效的相关信息，对董事会的决策事项实施必要的监督，同时也避免了股东在不明真相的情况下盲目表决，甚至助纣为孽。
2、对公司财务、会计以及日常经营的监督权
现代公司制度中，为确保股东的权益不受侵犯，各国公司法均明确规定了各个股东享有监督公司经营的权利。这些权利主要包括财务会计报表、账簿的查阅权，质询权、知情权，对公司经营提出建议等。我国《公司法》第110条规定：“股东有权查阅公司章程、股东大会会议记录和财务会计报告，对公司的经营提出建议或者质询”。另外，当公司遇到重大或者特殊事项需要股东大会决议，而通常负责召集临时股东大会的董事会又怠于召集时，符合一定条件的股东可以请求董事会召集股东大会。《公司法》第104条规定：持有公司股份10%以上的股东可以请求公司召开临时股东大会。
3、提起诉讼的权利
赋予股东提起诉讼的权利是适应“所有与经营相分离”而产生的一项重要公司法律制度，它不仅表明了公司与股东的密切联系，表明了作为出资者的股东不可能对由自己出资所构成的公司资本的运营漠不关心，同时以体现出即使在董事会权力中心主义的情形下，也不能漠视股东权利，公司内部主体的权力必须受到制约和制衡的理念。②股东的诉讼一般分为直接诉讼和派生诉讼，前者是股东为自己的个人利益而提起的诉讼；后者又称为衍生诉讼或代表诉讼，是指当公司董事及其他高级职员因违反注意义务或忠实义务给公司带来损失时，由于公司怠于行使追究董事的赔偿责任权利，而由股东代替公司提起的诉讼。
三、股东监督权行使中存在的问题
1、大股东的监督及资本多数决的滥用
股东在公司监督体制中的地位因各个股东对公司的实际控制程度不同而有着较大的差别。从大股东的角度来看，由于在公司中投入的资本数额较大，承担的投资风险也比较高，因此他们往往更希望经营者依照自己的意思管理、经营公司。为此，他们会积极地利用表决权优势或者直接进入公司管理层，或者选出代表自己意思的董事、监事。另外，为确保投资利益的实现，即使他们不直接参与公司经营，也还会随时关注公司的经营状况，考察董事、监事的业务能力，并采取各种方式阻止公司经营中违反法律或公司章程行为的发生。总而言之，法律及公司章程赋予股东的监督权，在大股东身上都可以得到充分的体现。
凡事都有两面，作为股东，大股东积极有效地行使对公司的监督权固然对限制董事会的权力扩张，实现股东大会与董事会的权力制衡，完善公司治理结构有着重要的意义。但从另一个角度来看，如果大股东对公司经营干预过多，不仅会导致经营权独立性的降低，也可能导致公司向大股东利益倾斜，进而损害中小股东的利益。现代公司中，控股股东控制、操纵公司的现象十分普遍，他们不仅对一个公司的经营管理或方针政策具有决定性的影响力，而且该影响力可以决定一个公司的董事会的选任，决定公司的财务和经营管理活动，甚至使该公司成为某种特定目的的工具。③另外，基于自身利益的考虑，为确保公司董事及监事能依照自己的意志运营公司，大股东不仅要控制董事会、监事会，同时还可以通过其所控制的董事会将自己的意志变成事先拟好的股东大会议案，在股东大会上利用其所拥有的多数表决权通过各项议案，客观上剥夺了中小股东的发言权，使股东大会变成了一些大股东姿意横行的“天堂”。④从这个意义上看，大股东行使监督权的目的实际上将其作为自己对公司的经营管理直接或者间接地进行控制的手段。
2、中小股东的监督及其问题
完善公司监督制度的目的一方面为维护公司正常的经营与发展，另一方面是为了确保公司及股东以及其他利害相关人的合法权益不受侵害。依照一股一权、股东平等的原则，中小股东应该同大股东享有同样的权利。但是，在“内部人控制”十分显著的现代公司中，处于弱势地位的中小股东很难像大股东那样利用表决权的优势实现对其自身利益的保护。实践中，中小股东的监督作用并没有得到很好地体现。阻碍中小股东有效地发挥监督作用的原因很多，概括起来主要包括以下几个方面：
第一，中小股东自身的特点决定了他们更希望采用“搭便车”方式参与公司的内部事务。根据股东购买股票的动机，可以将中小股东分为投资股东和投机股东两类⑤。对于投资股东来说，他们所关心的是能否定期从公司分配到固定的红利，只要满足了这个要求，他们便会对出席股东大会、参与、监督公司经营等事项漠不关心；而对于投机股东来说，公司经营的好坏对他们并不重要，重要的是公司股票的涨跌，以使他们可以从中获取投机利益。另外，股东参加股东大会行使表决权，或是行使查阅权、诉讼权，需要支付一定的交通费、伙食费等各种费用，还要花费大量的时间。如果我们将这些支出认作是监督成本的话，它显然与中小股东个人实际获得的利益是不成比例的。因此，中小股东不仅对监督的需要远远低于大股东，而且坐享其成的心态也导致他们越来越忽视或放弃自己的股东权利。
第二，在股份大众化、分散化的现代股份公司中，资本多数决的原则导致了中小股东在公司中始终处于一种弱势地位，很难充分发挥其对公司的经营监督权。在董事、监事的任免方面，股权平等，资本多数决的原则使得小股东只能看着大股东顺理成章地选举出代表他们意志的人选。即使有些国家公司法允许公司采用累积投票制度，但这也只不过是在公司董事会或监事会中安插一两名可以代表中小股东利益的成员，根本不足以对董事会决议的结果产生直接的影响，也无法动摇大股东对公司的控制地位。而对于那些公司的重大决议，由于各个股东所持有的表决权比较分散，因此在股东大会上也无法与大股东相抗衡。这也导致了中小股东的权利无法得到真正的行使，其利益也无法通过股东大会获得真实的保障。
第三，法律对中小股东权益的保护力度不够，也严重打击了中小股东参与、监督公司经营的积极性。如上所述，我国公司法虽然规定了股东享有查阅公司章程、股东大会会议记录和财务会计报告的权利，也规定了股东可以对公司的经营提出建议或者质询。但是，当股东在行使上述权利时受到公司经营者的阻挠，或者合理的建议不被采纳时，公司法缺少相应的救济措施。无疑，对于股东通过行使监督权所发现的公司经营中的问题，提交股东大会讨论表决是一项有力的措施。但是，依照现行公司法的规定，持有公司10％以上股份的股东才可以请求董事会召集临时股东大会，在股份大众化、分散化的现象十分突出的现代公司，10％的持股比例显然过于严格，排斥了大多数中小股东行使此项权利的机会。另外一个不容忽视的问题是，当少数股东已行使召集请求权，董事会仍拒不召集股东会，又该作何处理？股东是否有权自行召集临时股东大会？依照《日本商法》第237条第2款的规定，股东提出召集股东大会的请求后，公司不立即进行召集程序，或者在6周内不通知召开的，提出请求的股东可以在得到法院许可后自行召集；德国《股份公司法》第 122条也规定了在此种情况下，法院可以授权给提出要求的股东们，召集大会或公布议题，而且召集费用由公司承担。⑥反观我国公司立法和司法实践，对股东是否享有股东大会自行召集权并无相应的规定，这不能不说是立法中的一大缺憾，也导致少数股东的召集请求权失去了应有的价值。
第四，对于董事会及大股东的违法行为以及侵害公司利益的行为，公司法缺乏有效的责任追究机制，集中表现在股东诉讼制度的不完善。公司法明确规定董事的义务和责任，其目的是对日益扩大的董事会的权力形成合理的制约。但是，如果没有一套健全的责任追究机制，董事的责任制度只能成为一句空话。对于董事违反注意义务和忠实义务，给公司造成了损失，作为权利主体，公司固然可以直接追究行为者的民事赔偿责任。但是，在所有与经营分离的现代公司，董事会逐渐成为公司的权力中心。加之董事会内部官官相护，监事会自身缺乏独立性。因此，很难期待公司直接提起追究董事责任的诉讼。我国《公司法》第111条虽然规定：“股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼”。但是，这种诉讼只能使股东大会或者董事会停止违法或侵害行为，对已经给公司造成的损失却无法起到补救的作用。
四、完善公司股东监督权的措施
公司作为一种经济组织，以营利作为其终极目标，此种目标的制定和实施以公司股东参与公司职务之决策作为条件，因此它实际上是公司股东利润最大化目标的反应。为确保这一目的的实现，公司股东以公司章程为基础参与公司事务之决策的权利必须得到充分的实现。⑦在所有与经营的分离的现代公司中，董事会成为公司日常业务经营和管理的权力机构，而作为公司所有者的股东，除了对一些重大事项行使表决权外，更多的是以行使监督权的方式参与公司事务。因此，笔者认为，完善公司治理机构，健全公司内部监督机制，应在进一步明确董事的义务，完善董事责任制度，强化监事会职权的同时，还有必要充分发挥股东在公司监督体制中的作用，这也是真正实现股东权保护的重要措置。结合我国的实际情况，完善股东的监督作用，还应采取以下措施：
第一，改善公司股权结构。各国公司法的实践证明，股结构构过于集中或者过于分散都不利于股东有效地行使监督权。当股权过于分散时，各个股东都不愿意花费时间和精力监督或介入公司经营，从而出现“搭便车”的现象。相反，当股权过于集中于某一大股东手中时，它不仅会积极地介入公司，还可能会滥用“监督权”过分干预公司事务。由于我国许多股份有限公司都是原国有企业经公司化改造而来，股权结构中国有股、法人股的持股比例非常大，这种极为不合理的股权结构对公司治理结构所带来的后果是，要么国有股对董事的制约不足，要么干预过多。
第二，完善股东的知情权。知情权是保障股东对公司业务监督纠正权有效行使的必要前提和手段。因此，法律和公司章程一方面应保障股东行使正常的财务、会计报表以及帐簿的查阅权，另一方面，当股东有正当的理由怀疑公司经营管理过程中存在违反法律或公司章程的重大事实时，有权申请法院选任检查人调查公司的业务和财产状况。⑧对董事会以各种形式阻碍符合条件的股东行使查阅权，或者向股东提供虚假信息时，应严格追究责任者的责任。当然，为了防止因成千上万的股东毫无目的地查阅公司各种记录，而给公司记录的妥善保管、以及正常的公司经营带来的负面影响，防止存有不当目的的股东滥用这些权利，有必要对股东的阅览权作出适当的限制。⑨
第三，规范大股东的行为，防止资本多数决原则的滥用。借鉴国外的立法，明确大股东或控制股东的诚实义务（fiduciary duty）。当控制股东违反该义务，滥用表决权优势侵害公司及其他股东的合法权益时，该股东应承担相应的损害赔偿责任。另外，为规范股东大会，公司法应规定出席股东会的法定人数，明确股东大会有瑕疵的补救措施。对于大股东滥用表决权而形成的股东大会决议，应该允许股东提起决议撤销之诉或决议无效确认之诉。
第四，完善少数股东的股东大会召集请求权。由于现行《公司法》对股东行使召集请求权的持股要件过于苛刻。笔者认为应降低召集请求权的持股比例为5%或3%.同时，当股东向董事会提出召集股东大会的请求时，应该对董事会召开股东大会的法定日期作出明确规定。另外，还应将股东大会自行召集权规定为股东大会召集请求权的救济手段，即如果满足条件的股东之请求遭公司拒绝时，股东经过地方主管机关或法院授权可自行召集，召集费用由公司承担。
第五，尽快建立股东代表诉讼制度。法律赋予符合一定条件的股东提起追究董事对公司责任诉讼的权利，其目的不仅是为了赔偿公司损失，确保公司利益不受侵犯，而且股东代表诉讼制度存在本身，也可以有效地制约公司经营者的行为。另外，从公司经营者的角度来看，由于股东代表诉讼这样一种责任追究制度的存在，他们会处在一种随之可能被追究责任的状态之中，从而促使他们更加勤勉、谨慎地履行其作为董事的职责和义务，以确保公司经营目的的实现。
①[日]大隅健一郎：《股东公司变迁论》，有斐阁1987年版，第149页。
②石少侠：论股东诉讼与股权保护，《法制与社会发展》2002年第2期，第61页。
③殷召良：《公司控制权法律问题研究》，法律出版社2001年版，第2页。
④雷涵：《我国公司法人机关权力制衡机制的公司法完善》，《法律科学》1997年第 6期，第42页
⑤[日]大隅健一郎：《股东公司变迁论》，有斐阁1987年版，第155页。
⑥参见卞耀武：《当代外国公司法》，法律出版社1995年版，第164页。
⑦张民安：《公司法上的利益平衡》，北京大学出版社2003年版，第304页。
⑧参见刘俊海：《股份有限公司股东权的保护》，法律出版社1997年版，第175－188页。
⑨张民安：《公司法上的利益平衡》，北京大学出版社2003年版，第204页。
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