宪法对质询监督规定的疏漏及其完善

发布日期：2004-10-19 文章来源：互联网

　　质询监督是立法机关依法就有关事务向有关国家机关提出质问，要求他们在法定期间内予以答复及追究相应的法律责任的制度。它是立法机关的一种重要监督方式。我国宪法对此作了原则性的规定。宪法第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询机关必须负责答复”。这是有关质询立法的重要的宪法依据。笔者认为该条规定有以下三点疏漏：

　　一、从质询的对象来看，质询对象狭窄，与宪法的有关规定相抵触

　　众所周知，我国中央国家机关体系由全国人民代表大会及其常委会、中华人民共和国主席、中央军事委员会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院组成。根据宪法的有关规定，最高国家行政机关、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院都由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督。宪法第67条明确规定全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。既然质询是全国人大及其常委会行使监督权的重要方式，那么对上述国家机关行使质询监督权，自然是题中应有之义。但是宪法第73条却把全国人大及其常委会的质询对象仅局限于国务院及其各部委，而遗漏了中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院。这样就有可能使全国人大及其常委会对中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的监督成为一句空谈。

　　有人认为，全国人大及其常委会对中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的监督是对人事的监督，其具体体现就是宪法第63 条和第67条所规定的全国人大及其常委会的人事罢免权。这种观点是站不住脚的。监督既包括人事上的监督，也包括工作上的监督。况且，宪法第67条第7款已明确规定全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。这里的监督即指对上述机关的工作是否符合宪法和法律，以及其组成人员是否尽职尽责的情况所进行的监督。监督的方式是全方位的，没有理由把质询排除其外。

　　也有人对“人大”质询法院的做法提出质疑，认为“人大”是立法机关，法院是审判机关，各自有明确的职能和分工范围，“人大”质询法院势必侵犯法院的审判权[1].对此观点，我们实不敢苟同。在西方，国家机构体制是按三权分立的原则建立起来的。国家权力分为立法权、行政权和司法权并分别由三个不同机关行使且相互制约，没有一个最高的权力机关。在三权分立的体制中，司法是独立于议会和政府的，司法审判机关既不由议会产生，也不对议会负责；法官终身制，除非违法，不受议会免职。因此，立法机关不对之适用质询程序。我国则不然，我国的国家机构是按民主集中制的组织原则建立起来的。人民法院和人民检察院虽独立于政府，依照法律的规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但他们从属于其同级“人大”及其常委会。它们与其同级“人大”及其常委会的关系是决定与执行、产生与负责、监督与被监督的关系。其中监督与被监督的关系是其最根本的关系，而“质询”正是这种最根本关系的集中体现。否则，“监督”岂不成了一句空话？况且，全国人大及其常委会对“两高”的质询，主要是对违背宪法和法律规定的行为的监督，并不干涉其对具体案件的审理。总之，民主集中制的组织原则要求必须对法院和检察院进行质询监督。

　　在质询监督中，争议最大的是能否将中央军事委员会列为质询对象？笔者认为，加强对国家军事机关的监督是依法治国的必然要求。首先，从军队的性质来看，我国的军队是人民的军队，接受全国人大的监督就是接受人民的监督，从而保证军队的人民性质；其次，从国家体制来看，有些国家的最高军事指挥权归属于国家元首或政府首脑，议会对总统的监督也就包括了对军事指挥权的控制[2].而在我国，军事机关是独立的机关，必须接受全国人大及其常委会的监督。尽管我国宪法第94条规定，中央军委主席对全国人大及其常委会负责，宪法第62条、63条还规定，全国人大有权选举和罢免中央军委主席和中央军委其他组成人员，但这些都是非常原则的，且监督手段单一，难以适应加强全国人大及其常委会监督权的需要。要加强对军事机关的监督，就必须扩大全国人大及其常委会的监督范围，将军事机关纳入质询监督的对象。

　　有人认为，根据宪法第94条的规定，中央军事委员会主席对全国人大及其常委会负责，并不报告工作，因此中央军事委员会不应接受质询并负责答复。如果将其列为质询监督的对象，将有可能泄露国家军事机密。笔者认为这种观点也是站不住脚的。固然，从立法的原意来看，由于“军事行动具有国家机密性”，所以中央军委“不能象其他国家机关一样，每年报告一次工作”[3]. 但“不报告工作”并不等于其不受质询监督。前已叙及，既然宪法规定中央军事委员会由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责并受其监督，那么全国人大及其常委会对其违反宪法和法律的行为或失职行为进行质询自然应是题中应有之义。况且，国家军事机关的一切行动也并非都具有国家机密性。如果以“泄露国家军事秘密”为由将中央军委排除于质询监督的范围，那么我们也可以以同样的理由将国务院及其各部委排除在外，因为作为国家最高行政机关的国务院也会掌握国家机密的。可见，以上述理由为据认为中央军委不应接受质询监督的观点是站不住脚的。同时，这种质询监督并非一定会导致国家军事机密的泄露。退一步讲，即使有这种可能，也不是不能避免的。在质询立法时可以考虑对质询权作一定的限制，即对涉及国家军事机密的事务不得提出质询。

　　根据1987年11月制定的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》的规定，全国人大常委会组成人员可以提出对最高人民法院和最高人民检察院的质询案。1992年4 月通过实施的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（以下简称《代表法》）第14条规定，在全国人民代表大会期间，全国人大代表有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会、最高人民法院、最高人民检察院的质询案。很明显，这两部法律弥补了宪法第73条的缺陷，对健全和完善我国的质询监督制度具有重要意义，但由此产生的问题也显而易见。首先，它们都未把中央军事委员会列为质询的对象，这显然不符合宪法第67 条第6款的规定；其次，把最高人民法院、最高人民检察院列为质询监督的对象，这虽是一大进步，但却明显与宪法第73条相抵触。笔者认为，在一个法治国家，宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是制定一般法律的依据。所谓依法治国，其核心是依宪治国。这是现代法治国家的一项通例。如果宪法对质询对象仅作原则性的规定，普通法律加以具体化，这在法理上是说得通的。但在宪法已明确具体地确定了质询范围的前提下，其它法律是不能突破这个范围的，否则即有违宪之嫌。

　　上述分析表明，由于宪法规定的质询对象过于狭窄，从而导致了宪法规范之间、宪法与法律之间不能协调一致，既有损宪法的最高法律地位，也影响了一般法律的效力。

　　二、从质询的时间来看，质询案的提出仅限于“开会期间”，因而使全国人大及其常委会难以及时有效地行使监督权

　　根据我国宪法和有关组织法的规定，全国人民代表大会全体会议每年举行一次，时间约15天左右；全国人大常务委员会每两个月举行一次会议，每次4～5天，一年大约24～30天。可见全国人大及其常委会每年集会的时间较短，如宪法仅允许其在会议期间提出质询案，那么在全国人大及其常委会闭会期间，如果国家发生某些突发性事件而有关国家机关对其处理不当，则最高国家权力机关无法及时有效地行使监督权，由此可能会给国家和社会带来某些不利的甚至是严重的后果。固然，质询是监督的形式之一，国家权力机关可以采取其它监督方式，但质询是除罢免以外的较严厉的监督方式，若运用得当，能发挥监督权的真正效能。

　　在全国人大闭会期间质询的主体应包括哪些？笔者认为，如考虑全国人大代表分散于全国各地，由全国人大代表提出对有关国家机关的质询案会存在许多操作上的困难的话，那么，在全国人大常委会闭会期间，由全国人大常委会组成人员依法提出质询案则不会存在类似的问题。根据宪法和有关组织法的规定，在全国人大常委会闭会期间，由委员长会议处理常委会重要的日常工作。全国人大常委会组成人员通过委员长会议提出对有关国家机关的质询案，应是可行的。

　　总之，宪法第73条不应对质询案的提出规定时间上的限制。宪法是根本大法，它只规定最根本的原则问题。对质询来说，它只要规定质询的主体或对象即可。至于提出质询的法定时间及人数等可由相应的具体法律根据客观需要加以规定。宪法如规定得过于具体，反倒会为今后进一步完善我国质询监督制度设置障碍。

　　三、从质询的法律后果来看，质询的后果仅限于“答复”，难以发挥质询监督的真正效能

　　宪法第73条最后部分规定：“受质询的机关必须负责答复”。由此带来以下问题：

　　首先，语义重复。如仔细考究，则不难发现，这句话与前面的“质询”一词语义重复，似无必要。因为按照学理上的解释，质询本身就具有质问、追究及受质询的机关必须予以答复的作用。

　　其次，混淆了质询与询问的区别。质询和询问都是全国人大及其常委会行使监督权的基本方式，但二者是有重大区别的。询问是向有关国家机关询问事情、了解情况的行为，其目的是了解情况，以便于对报告或决议进行审议和表决。根据《代表法》第13条的规定，对人大代表的询问，有关国家机关应当派负责人或者负责人员予以回答；而质询则是一种较严厉的法律监督方式，一般对比较重大而又带有疑问的问题提起，具有质问、追究的作用，往往会导致相应的法律责任。因此与询问相比，质询需要遵循一套严格的法律程序。该程序不仅包括质询案的提出要符合法定条件，还应包括追究相应责任或采取相应措施等处理程序。但从宪法第73条的规定来看，质询的法律程序仅局限于质询案的提出及答复程序，不包括其它相应的处理程序，而有关法律正是以此为根据来设计质询监督程序及其法律后果的。根据有关法律的规定，提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。若再次答复不满意怎么办？由于受宪法第73条的限制，有关法律则未能作出进一步的规定，诸如表决程序、罢免程序等。由此可见，尽管询问与质询在程序上有别，但由于宪法把质询的后果局限于答复并把质询的法律程序设定为如何提出质询案及怎样予以答复，质询与询问并没有实质性的不同。也就是说，质询仍是一般性的了解行为，其主要目的是了解情况，要求作出满意的解释。此种意义上的质询并不能发挥其真正的监督效能。

　　综上所述，为了完善我国质询监督制度，为今后的有关质询立法提供宪法依据，在时机成熟时，应进一步完善宪法第73条的规定。其条文可具体表述如下：“全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会组成人员有权提出对国务院或者国务院各部、各委员会，中央军事委员会，最高人民法院和最高人民检察院的质询案，具体程序由法律规定。”

　　「参考文献」

　　[1] 李晓斌。对“人大”质询法院的质疑［J］。法学，1996，（4）：2。

　　[2] 蔡定剑。中国人民代表大会制度［M］。北京：法律出版社，1998.388－389。

　　[3] 萧蔚云。我国现行宪法的诞生［M］。北京：北京大学出版社，1986.177。

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