民事再审制度改革及前景展望

新民事诉讼法对民事再审制度作出了重大调整，目的是充分保障当事人的申请再审权，有效解决社会反映突出的“申请再审难”问题。这一调整也将改变人民法院民商事审判格局，促使我国现代民事诉讼制度加快建立。
　再审层级提高——民事再审制度修改的核心精神。修正后的民事诉讼法去除了当事人“向原审人民法院”申请再审的规定，仅规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审”。法律以这种方式表述，显然带有一定的诉讼引导性和立法倾向性，即引导当事人向上一级法院申请再审，同时未禁止向原审法院申请再审。而现实情况是，在可以选择向上级法院申请再审、法律又予以提倡的情形下，当事人自然不会选择向原审法院申请再审。不仅如此，修正后的民事诉讼法还规定：“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。”这便意味着实践中可能出现两种情况：一是基层法院不受理当事人的申请再审，告知其向中级法院提出申请；二是基层法院受理当事人的申请再审并裁定案件再审，但须将案件移送中级法院审理。总之，民事诉讼法修正的核心精神与追求目标是：当事人申请再审向上一级法院提出，由此引起的再审案件由上级法院审理。


　再审审查程序化——民事再审制度改革的重点内容。在民事诉讼理论中，再审程序通常分为两个程序阶段。从程序角度划分，可分为再审启动程序与再审审理程序；从阶段角度划分，可分为再审事由审查阶段与再审改判阶段。两个阶段程序的审理任务与诉讼标的是明显不同的。长期以来，我国民事诉讼法典中并无完整的民事再审程序，仅以审判监督程序规定了再审程序的改判阶段，似乎当事人提出了再审理由，法院立即可以使案件进入改判。为从制度上解决此问题，民事诉讼法修正将重点集中于再审事由审查的程序化、诉讼化改造，这为法院的司法审查和再审审理提供了法律依据和制度保障。具体表现为：一是再审事由法定化。新法对旧法的再审事由作了细化，由旧法的5种情形扩大为16种，除保留旧法中有关适用法律错误等实体再审事由外，还增加了证据伪造、证据未经质证、法院未依法收集当事人不能自行收集的证据、管辖错误、审判组织不合法、遗漏或超出诉讼请求等事由。二是保障当事人的知情权与参与权，增强审查程序的公开性。新法规定人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人；对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见。这使得再审审查程序由封闭式程序转变为开放式程序，由法院内部程序转变为公开的诉讼程序。三是审查期限法定化。新法规定人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，特殊情况需要延长的，由本院院长批准。四是结案方式的法定化。新法规定符合再审条件的，应裁定再审；不符合再审条件的，应裁定驳回。这使以往口头通知、书面驳回、案件搁置备查、发函转交下级法院处理等不规范结案方式成为非法。民事诉讼法的上述修正，使得公开、规范、完整的再审审查程序初步建立起来，填补了原有法律的缺失，民事再审程序得到进一步完善。


　上级法院民事再审任务加重——再审制度改革的必然结果。当事人向上级人民法院申请再审以及基层人民法院不审理申请再审案件的规定，使得上级人民法院受理审查再审申请和再审改判的任务必然加重。由于判决生效的案件大多为中级法院终审的案件，当事人申请再审必然集中于高级法院；高级法院终审以及由其再审后对方不服的案件，当事人又将向最高法院提出再审申请。因此，再审制度改革之后，高级法院将面临繁重的再审任务，最高法院的再审任务在新法实施的过渡期也将突显出来。目前，民事再审案件在改革之后将增加多少虽不得而知，但仍可参考现有数据进行初步预估。2006年最高法院受理的民事申请再审案件为3100余件。据司法统计，2006年高级法院终审的民商事案件为2.1万件左右，各地申请再审比率不等。若级别管辖制度不做调整，向最高法院申请再审的案件将超过目前的数量。2006年由中级法院二审终审的民商事案件约为38.5万件左右，当事人对这些案件不服，将向高级法院申请再审。另外，2006年全国基层法院一审生效的各类民商事案件（限于判决、裁定结案）共244.1万件，对这些案件不服，当事人将向中级法院申请再审，而中级法院再审改判后，对方当事人可能会向高级法院申请再审。可见，再审改革之后，中级法院以上审查处理申请再审案件的任务将不同程度地加重。


　审判思路调整与相关制度配套——改革后民商事审判的理性选择。民事再审制度改革直接导致再审任务在上级法院与基层法院间的重新分配，同时也牵动民商事审判整体格局，必须正确应对。


　对策之一：加强申请再审事由审查工作。涉诉信访由司法裁判派生，与案件审理直接相关。现存制度下，解决涉诉信访问题，必须主要依靠诉讼手段、辅之以行政手段进行综合施治；必须依靠原审法官释明、再审审查和裁判法官做深入细致的息访工作。目前，再审制度改革引起一种讨论，即是否可以取消立案阶段再审事由的司法审查，符合形式要件的申请一律进入再审审理。笔者以为，从审判全局看，这种设想弊多利少。如此将导致多种不利后果：其一，立审分立是法院“一五改革”重要成果，再审立审分立是其重要组成部分，体现了审判机关内部的相互制约。再审立案标准是裁定再审，最高法院历来强调，各地法院坚持多年。取消立案阶段再审事由的司法审查，意味着再审立审不分，再审启动权与再审改判权混同，重新回到“一五改革”前的状况，改革成果将毁于一旦，必然带来思想和工作的混乱。其二，民事诉讼法修改重点在于完善再审事由的审查程序，将再审区分为事由审查与再审审理两阶段，若将两者混同，将有违法律修改的本意。其三，长期的司法实践已证明：绝大部分的申请再审在法律上不能成立，如果明知大多数的申请再审属于缠访缠诉，而不加分辨地进入精细复杂的审理程序，大多数的再审审理会成为无效劳动。作此设想，除非司法资源过剩。其四，即便所有符合形式要件的申请再审经过了再审审判，大多数申请再审被裁定驳回后，案件也未必终结，部分当事人仍将继续缠访，若再审法官不再接谈处理，涉诉信访难题依然无法解决；若再审法官继续负责处理，又将造成司法资源的进一步浪费。鉴于此，在申请再审案件数量增加的形势下，可行的方法只能是：符合形式要件的申请再审一律进入司法审查，加大司法审查力量的投入，在此阶段依法予以大量裁定驳回，少部分进入再审审理，并由再审事由审查法官与再审法官协助做好当事人的缠访工作。考察国外立法与司法现状，此属通行做法。


　对策之二：调整民商事案件级别管辖。在上级法院再审任务加重的情形下，实现力量与任务的平衡，惟有调整级别管辖标准。为此，必须重新确定民商事案件初审权，高级法院原则上不应受理普通民商事案件，以减轻最高法院的案件负荷。然而，二审监督是审级监督的重要途径，从有利于监督指导、避免地方保护主义、保障司法公正的角度考虑，高级法院必要时仍可受理少量一审民商事案件，如标的额巨大且当事人跨区域的案件；新型、疑难、敏感案件；最高法院认为应由高级法院一审的案件等。此外，高级法院还应就本辖区的案件级别管辖作出调整，大幅度减少高级法院的二审案件，从而减少最高法院申请再审案件的数量。


　对策之三：加快审前准备程序的建立。由英美法系国家创设的审前准备程序制度以及“审前准备＋集中开庭审理”的民商事案件审判模式，目前已被世界多数国家借鉴和应用。实践证明，这一程序制度对于阻断大量纠纷进入庭审，以调解、和解、简易裁判等方式结案，使得大部分案件具有良好的社会效果；对于提高庭审效率，提高裁判案件的公正性，都具有十分重要的作用。解决群众反映的“申请再审难”问题，根本还是应避免或减少申请再审。审前准备程序在我国已有深入广泛的理论和实践基础，必须加快民事诉讼法全面修订工作，建立适合中国国情的民事审前准备程序，规定适用简易速裁程序裁判的小额或小请求案件，当事人不得上诉或申请再审，并加大庭审前和解、调解案件的力度。


　对策之四：完善多元化纠纷解决机制。民商事案件级别管辖标准的调整，意味着中级法院、基层法院面临更加繁重的审判任务。在一些发达地区或城区的基层法院，案件数量将超过万件，甚至数万件，有限的司法资源犹如杯水车薪。因此，必须着眼于完善多元化纠纷解决机制，实现诉讼内外纠纷解决机制的功能相济、有机衔接。在这方面，北京市朝阳区人民法院的经验值得学习借鉴。一是应通过诉讼引导，强化当事人诉讼风险意识，传递通过诉外机制公正解决纠纷信息，实现案件合理分流；二是应加强对人民调解、律师调解工作的指导与支持，鼓励当事人自行和解案件，实现诉讼调解与人民调解的协调配合；三是应充分尊重仲裁人员和仲裁机构的劳动成果，依法实施审判对仲裁的监督，更好地发挥仲裁机构解决纠纷的作用；四是应充分依靠行政调解、行业自律自治等机制解决系统和行业内部纠纷，通过完善社会多元化纠纷解决机制，缓解审判机关人力不足的问题。


　对策之五：转变民商事审判监督指导思路。在民事案件级别管辖标准调整后，许多由上级法院审理的标的重大案件将下移至基层法院和中级法院，为保证这部分案件的审理质量和效果，避免产生更多的申请再审，必须加强审判监督指导工作力度。由于案件再审任务主要由高级法院承担，其应充分发挥再审监督职能，保障辖区内案件的审判公正。在级别管辖制度调整到位后，申诉到最高法院的案件，将主要是法律程序之外的申请再审，最高法院可挑选其中少数典型的、具有代表性的案件进行再审，以统一法律适用。在审理少量二审和再审案件的情况下，最高法院应加强司法解释工作，搞好审判业务指导。此外，还必须更新观念，通过诉讼规则的调整，完善诉讼机制内部监督，科学配置法官、律师和当事人等诉讼角色的权利义务，实现当事人及其代理人对法官及案件审理过程的有效制约与监督。继续完善法院审判流程管理机制，实现立案、庭审、执行、归档的全程监督，缩短审理周期，促进公正审判，减少程序瑕疵。

最高人民法院立案庭副庭长 姜启波