试论人民调解协议司法确认的积极意义

内容提要：人民调解协议司法确认的积极意义主要有克服人民调解协议的效力局限，保障人民调解制度的应有功能，节约司法资源，提高司法效率，最终从制度上建立健全我国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，推动司法改革。

调解是世界各国解决民事纠纷的三大制度之一，我国的人民调解制度被誉为“东方经验”，其在处理居民之间的民事纠纷中占有重要地位，这与我国传统法律文化中讲究和谐精神与协调是相一致的[参考文献 赵震江主编：《法律社会学》，北京大学出版1998年版。]。然而，由于民众诉讼意识逐渐增强以及人民调解协议的效力局限等多方面的原因，在基层法院经受“诉讼爆诈”的同时，人民调解在新形势下遭遇了发展的瓶颈。随着最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》）的出台，人民调解协议的司法确认有了明确的政策参考，其对促进人民调解制度在新时期的发展以及建立健全多元化的矛盾纠纷解决机制具有突破性的和开创性的指导意义。人民调解协议的司法确认是指在人民调解组织的主持下，当事人达成了调解协议，并向法院申请司法确认，经人民审查，认为协议合法有效的出具法律文书确认其效力，并赋予于其强制执行的效力。[ 窦颖蓉：《人民调解协议诉前司法确认机制之探究—以定西法院为例》，《法律适用》，2008第1期。]本文拟从克服人民调解协议效力局限、节约司法资源提高司法效率，以及建立健全多元化矛盾纠纷解决机制等三个方面来分析人民调解司法确认的积极意义。


一、克服人民调解协议效力局限 实现人民调解的应有功能


人民调解协议是指在人民调解组织的主持下，民间纠纷当事人自愿达成的解决纠纷的协议。关于人民调解协议的性质效力，我国民事诉讼法和其他相关法律虽未有立法上的直接规定，但已有相关司法解释作出了明确的规定。2002年9月最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，该规定第一条就规定，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，其有民事合同性质。该规定明确了人民调解协议的民事合同性质，也就确认了其具有民事合同的效力。因此，当一方当事人不履行调解协议或达成协议后反悔时，另一方当事人不能以调解协议为依据申请人民法院启动强制执行程序执行协议内容，而只能通过民事诉讼，向法院诉请对方当事人履行调解协议的内容。很显然，人民调解协议不具有强制执行力。


实践中，大量的民事纠纷经过人民调解组织调解达成调解协议后，因为当事人的反悔，最终又起诉到了法院，法院判决后，在执行过程中有出现种种问题，形成了所谓的“调解-反悔-诉讼-执行难-上访”现象，当事人在此过程中饱受讼累，而问题却没有得到真正的解决。部分当事人在此过程中甚至走上了上访的道路。这也在一定程度上导致诸如邻里社区纠纷等一些标的较小的一些本可通过且适合通过人民调解等非诉讼方式解决的民间纠纷的当事人绕过人民调解，直接诉至法院。纠纷解决是人民调解制度最为基本和重要的功能。[ 范愉：《社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点》，中国民商法律网。]在上述情况中不仅造成了法院的司法资源的浪费，一些基层法院承受了不必要的审批工作压力，同时人民调解组织也没有发挥其就有的功能，最终导致了人民调解组织的威信不断下降，人民调解制度的功能萎缩。究其在原因，一方面是由于随着我国法制建设的深入引起民众法律意识和诉讼意识的逐渐增强，另一方面，也是更为重要的原因在于人民调解协议在效力上缺乏权威性、确定性和强制性。人民调解协议的司法确认则能很好地克服人民调解协议的效力局限。纠纷当事人在人民调解组织的调解下达成了调解协议后，又向人民法院申请对调解协议进行司法确认，经过司法确认的人民调解协议有了强制执行力，堵住了当事人反悔的路，也就终结了上文提到的“调解-反悔-诉讼-执行难-上访”现象。


二、节约司法资源 提高司法效率


司法效益原则要求，合理的纠纷解决机制必须处理好成本与收益的关系。如上文所述，一些矛盾纠纷可能在“调解-反悔-诉讼-执行难-上访”的进程中得到了解决，但也可能走完所有进程后依旧没有解决，这显然与司法效益原则相悖。而通过人民调解协议司法确认则能使许多矛盾纠纷的解决走出上述怪圈，很好地实现司法效益。首先，对于法院来说，能有效地缓解法院的案件压力。有了人民调解协议司法确认，人民调解更能发挥其“过滤”的作用，使得许多可通过且适合通过人民调解解决的民间纠纷在人民调解司法确后得以最终解决，这大大减轻了法院的工作压力，从而使法院能够有足够的人员和经理处理那些疑难案件。其次，对于当事人来说，通过人民调节协议司法确认，当事人可以不必再困于“调解-反悔-诉讼-执行难-上访”过程中，免受不必要的讼累。最后，就整个司法制度乃至整个社会而言，人民调解协议司法确认也有其积极的作用。与诉讼程序相比，人民调解协议司法确认在程序更为简易，消耗的人力、物力和财力也相对较少，有助于以有限的司法资源解决更多的纠纷，实现整体正义的最大化。


三、建立健全多元化矛盾纠纷解决机制


我国现阶段正处于社会转型期，社会矛盾纠纷呈现多元化复杂化的趋势，解决多元化的矛盾纠纷自然需要多元化的矛盾纠纷解决机制，多元化的矛盾纠纷解决机制包含着多元化的纠纷解决方式。从整个民事领域来看，民事冲突是社会矛盾的一种，民事冲突是指民事主体基于各种原因对民事权益状态或民事权利归属的认识不一致时多产生的矛盾。形成各种民事冲突的原因是相当复杂的，有政治的原因，也有经济的原因，有社会环境的原因，也有人文个性的原因。[ 韩德培，马克昌：《民事诉讼法学》，中国人民公安大学出版社、人民法院出版社2003版。]科学的冲突处理程序首先必须是能够为不同原因的冲突都提供一个最适当的处理程序，为民事主体提供最能满足自己诉求的方式和方法。[ 杨太平：《民事诉讼前置程序问题研究》，见康为民主编：《科学发展观视野中的审判理论与实物问题研究》，哈尔滨工程大学出版社2009年2月第1版。]一个和谐有序的社会纠纷解决体系，应当是一个官方与民间、正式与非正式、专业与非专业等多种解纷途径并存、竞争、各具个性、优势互补、可自主选择的多元体系。[ 傅郁林：《“诉前调解”与法院的角色》，法律适用 2008 年第 4 期。]因此，应对复杂的民事冲突、纠纷和矛盾也应有相应的多元的民事冲突阶段方式，单单依靠一种或者一类纠纷解决方式都是不能满足现实需要的。民事纠纷的解决方式有诉讼的也有非诉讼的。诉讼以其权威性、程序严格和法律效力强等特点有着不可替代的地位，但也有周期长、成本高等不足；以人民调解、行业调解等民间调解为代表的非诉讼纠纷解决方式在我国现阶段者重要的实践意义，其成本低廉、操作简便也更贴近群众，但相对的也有程序不严格及效力欠缺等弊端。二者功能相辅，利弊互补。因此，用诉讼与非诉讼的衔接的必要性上看，人民调解司法确认有积极的意义。此外，从诉讼与非诉讼程序的衔接模式上说，在人民调解协议司法确认制度出现之前，人民调解和民事诉讼的衔接模式一般有两种情况，调解成功则不必进入诉讼程序，调解不成则另行起诉。在这样的情形下，实质上生硬地将人民调解和民事诉讼划清了“界限”，这与人民法院的人民性以及法院的能动性是相悖的，也是也我国司法改革的趋势是相悖的。人民调解协议的司法确认一端是非诉讼纠纷解决方式的代表—人民调解另一端则是民事诉讼，其连接了非诉讼和诉讼，有利于非诉讼和诉讼的衔接，建立及健全我国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决方式。


综上，人民调解协议的司法确认有利于克服人民调解协议的效力局限，保障人民调解制度的应有功能，也能因此节约司法资源，提高司法效率，最终从制度上建立健全我国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。当然，人民调解协议司法确认的积极并不止于上述三个方面，从司法能动性的角度上看，这也是司法机关以审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进，承担社会责任的能动主义[ 范愉：《诉前调解与法院的社会责任——从司法社会化到司法能动主义》，《法律适用》2007年第6期。]。这对克服司法消极被动倾向，切实摆正司法的被动性与司法的能动性的关系有积极意义。对从司法改革的大局上来看，司法纷争解决方式多元化是当今国际社会司法改革潮流趋势之一。司法为社会正义的最后一道防线,故其改革目标,除在于促成新的排解纠纷机构的形成和发展外,国家司法机关亦应与其保持某种程度之联系或牵制,共同达成当事人纷争解决之多元化和法律化。[ 郑正忠：《两岸司法制度之比较及其未来完善之思考》，《法学家》1999年第4期。.]因此，人民调解协议的司法确认，对目前我国正在进行的司法改革有着重要的意义，开创了诉讼和非诉讼矛盾纠纷解决方式相衔接的新模式，从司法传统上讲也是对“马锡五审判方式”的继承和发展，不仅是中国特色社会主义司法制度的重大创新，而且填补了世界司法制度的空白。 

欧阳毅