国家在矿业制度中的民事主体地位（下）

4　制订《矿产资源法》与《矿业法》是界定国家主体双重性的制度安排
　　取得探矿权、采矿权时以行政许可证取代物之归属的产权登记证，需要单独而严格审查批准的矿山企业特许又被招标、投标的程序替换。如此的权力设置是一团乱麻。有学者认为这是资源产权与企业产权未能分开设立的原因，依法确认的市场准入资格和经营范围，同是否有权占用非自己所有的物质资源，完全是两回事。例如，在西方市场经济国家，核准矿业公司登记注册和授予指定矿区采矿权，理所当然地是2个程序；在中国，核准房地产公司登记注册和授予指定范围国有土地使用权，人们也并没有混为一谈，唯独在中国的矿业领域，在典型的计划经济体制下，长期把这两者混为一谈。其实，资源产权与经特许的企业行为产权混为一谈，还不是实质，其根本原因是矿产资源产权的主体被行政特许主体“收购”，多元主体的功能由单一主体承担。这样，行为交织的紊乱局面是必然的。
　　资源产权归属与流转的民事主体缺失，是我国改革中真正的深水区。改革中的行政机关并不愿意成为平等的民事主体。而且，矿业制度的改革又不同于政府主导的自上而下的其它改革，它属一定程度的自下而上的改革。正如学者所指出的：“如果说中国自然资源管理制度长期处于中国经济向市场经济渐进的死角，那么矿业是这个死角最顽固的堡垒”。
　　攻破顽固堡垒的首要问题是科学界定国家主体的双重性，认可国家在财产权上的民事主体地位。“主体地位和资格的开放应是整个民法典成为开放型的基础。从德国民法典至今的100年左右的发展，充分说明了将民事主体资格仅限于自然人和法人的不足。《民法通则》起草时就有第三主体的争议，《民法通则》通过17年的历史证明了主体资格开放是必要的”。体制的改革和法律的开放是国家民事主体认可的动力。
　　矿业制度改革开放的法律安排要从立法资源上着手，将产权归属和产权流转的私法性《矿产资源法》制定成一部单一的财产法，不再承担社会管理的立法功能。界定、保护、限制矿产产权行使的公权力社会管理法独立出来，制定一部主要是管制矿业行业行为和规范行政权力的《矿业法》。在《矿产资源法》中以“矿”与“产”为基本对象，在《矿业法》中以“业”为主要内容，并完成以资源管理为主向以产业管理为主的转变。分别立法是认可和界定国家主体双重性的长效机制。
　　矿业法独立出来是各国的通行做法，无论是矿产资源随土地私有的国家还是始终公有的国家，大都对矿产的勘探、开采制定了专门的矿业法，《波兰地质和采矿法》第13条规定：“民法中与权利使用有关之规定亦适用于采矿使用权”，矿业法中规定财产权由民法调整。《日本矿业法》第4条规定，“本法律所谓之‘矿业’系指矿物的钻探、采掘及以此相关的选矿、冶炼和其它事业”，法律规定了矿业法不调整产权归属和流转。只有前苏联国家是财产法和管理法诸法合体，但在解体后的许多国家着手矿业管理单独立法。如吉尔吉斯斯坦1997年6月24日批准了新的《矿业法》，取代了1992年颁布的《矿产资源法》。因此，中国仅仅修改现行《矿产资源法》，是不能从根本上矫正公权力主体在矿业管理中错位、缺位以及官矿勾结的法治偏向的，必须打碎现行《矿产资源法》，以分治为目标，重新构筑法律框架，才有希望实现矿业制度的法治。