浅析治理理论与社会基层的治道变革（上）

〔摘要〕治理理论是影响当今世界各国治道变革的主流理论,其主要观点是:自下而上的参与,政府与公民社会的合作与制衡,社会资本是治理的润滑剂和道德基础,强势民主,顾客导向,市场化政府等等。其对我国基层社会治道变革的启示是:建立和发展广泛的社会公共责任机制,建立政府指导支持下的社区自治体制与机制,开展社区教育、培育公共精神,建立公共物品供给的市场化、社会化机制,增强政府的回应性等等。
〔关键词〕治理理论,社会基层,治道变革
一、治理理论的主要观点
在所有的文化和历史背景下,有一个摆在所有人类共同体面前的问题,即人类如何才能更好地组织他们的社会关系来增进个人和集体的安全和物质满足,这是对治理的永恒追问。20世纪90年代,治理理论对此做出了成功回答。何谓治理?治理就是各种公共的和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。(1)其主要观点如下:
(一)自下而上的参与
治理理论提倡公民与公务员广泛参与公共事务,它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。Barber指出,政府的无能表现在三方面,即行政机构的瘫痪、公共事务的私有化及民众对政府的疏离和冷漠。如欲解决政府无能和自由民主主义所产生的危机,宜将“强势民主”建立在公民参与和公民义务上,而非只是建立在个人良好品德和利他主义之上。(2)公民与基层行政组织互动就是在公民自愿组织的原则下通过公民的参与和监督使公共行政的服务和效率达到最佳。Ham指出:“官员在面临行政资源有限的情况下,总是比较习惯采用‘控制’手段来解决问题,而非坚持公共服务理念的落实,也很少采取鼓励公民参与的形式,长期看来,反孕生许多行政问题。因此,应当尽量加强公民个人与行政人员之间的直接接触和互动的机会,使基层行政人员了解公民的意愿倾向,并引导和鼓励公民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。(3)Robert·B·Denhardt在《新公共服务:服务而不是掌舵》一文中指出:“公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同的利益,而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务是建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么,然后使它实现吧’”。(4)彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上,提出了政府治理的四种模式:市场式政府、参与式政府、弹性化政府、管制型政府。其中的参与式政府模式相比其他政府治理模式来说,更注意到国家与社会间的关系以及广大公众参与决策的机会。参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。其倡导者认为层级节制是最直接的罪恶,传统官僚体制这种层级节制的、由上而下的管理形态限制了员工对其所从事工作的参与。政府在制定政策时,必须就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见做出决定。政府要强调发展第三部门,即有别于公共部门的非营利组织,来解决当代社会的许多问题。同时也要指导这些组织使之符合公民社会的价值要求,并且有能力去解决社会问题。参与模式的出现强化了公民的作用,并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。(5)
(二)政府与公民社会的合作与制衡
“治理理论是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统”。(6)由于国家的失效和市民社会的“不自主性”同时存在,一些社会、经济问题不能简单地借助自上而下的国家干预或凭借社会的自发调节方式得到解决,而国家与市民社会之间的合作却能够行之有效。正如著名政治学家Hans,Keman所指出的:“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决,但是由遥远的国家调节或间接的政治民主程序也不容易解决。相反,社群的自我调节,结合民主国家及其机构的权威,倒可以使问题得到解决,自组织治理网络作为一种合作性的共同体能够使得理性的个人超越集体行动的悖论”。(7)
首先,公民社会与政府的合作有助于克服政府中心所带来的国家失效。治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖指的是:致力集体行动的组织必须依靠其他组织,因为无论哪个组织,都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题;为达到目的,各个组织必须通过与其他组织交换知识和资源,并且依据占有资源的多少确定自己的谈判地位。所以在治理过程中,有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位,但不易轻易发号施令,因为任何组织都不会乐于一味地仰仗和屈从于他人,也会用拥有知识和资源的筹码对此加以抵制,因此治理也就总是一个合作的过程。Jan,Koolman指出:“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。(8)所以在自组织治理的网络系统中,各子系统之间不存在简单的相互替代关系,只存在基于资源交换基础上的依赖共生关系。政府组织虽然在自组织网络系统中充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权利、实现公平价值等方面,仍将发挥着其他组织不可替代的作用,但是,由于资源和能力所限,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心,非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构凭借各自的优势将与政府组织一道共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任。
其次,政府与公民社会合作有助于克服社会中心带来的第三部门的失灵。“任何地方的公民社会都是由良莠不齐、甚至完全怪诞的成份组成的令人眼花缭乱的纵队。一味强调社会中心都可能助长一些邪恶势力的增长,从而使得公民社会的‘不自主性’发挥至极致”。(9)在治理网络中,国家虽不再是最高权威,但它同时又按常规承担着保证该社会的机构制度完整和社会的凝聚力的责任,在与发展相关的行动网络中以调停者身份行事:组织政策主张不同的人士进行对话,保证各个子系统实现某种程度的团结;制定规章制度并促使有关各方贯彻执行以实现各自目的,以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后的补救措施。政府作为“兄弟中的长者”保证了社会的协调运行。
(三)社会资本是治理的润滑剂
治理的基础是公民社会的形成,而充裕的社会资本储备是公民社会的结构性支撑。社会资本就是团结合作、互惠信任。社会资本的功能就是降低交易成本、防止现代民主制度引发的过度的个人主义和提高人们结社的艺术并以集体的力量抗衡专制主义的国家政权。民主社会必然保留个人自主活动的空间,如果这种政体不想退化到无政府状态,存在于受保护空间里的社会必须有能力进行自组织。自组织的纽带就是社会资本。著名社会学家鲍勃·索杰普根据需要协调的行为系统的类型将自组织分为三类:一是人际关系的自组织——在人际关系网络中,个人只代表其本人或其职能系统,但不要求特定的机构或组织承担义务;二是组织间关系的自组织——以有明确任务的战略联盟成员之间的谈判和正面协调为基础,而这种战略联盟又是以成员间有利益共同点,都掌握着为达到互利结果所必需的、同时又是分散控制的独立资源为基础;三是系统关系的自组织——以降低噪声干扰和进行负面协调为基础。(10)这三种自组织形式常在错综复杂的等级体制中相互联系。组织内部成员之间的互惠与信任可以促进人际关系的和谐;联盟成员之间的互惠与信任可以使组织间的谈判顺利进行;组织之间的互惠与信任可以促进系统间的沟通交流。