对我国房地产市场调控的法理分析（上）

摘 要：以新一轮出台的房地产业法律政策为视角，对我国政府干预房地产市场的必要性、合理性与效应进行肯定，对房地产市场中存在的干预异化现象进行评析并提出相应的对策，将对社会主义市场经济的稳健发展，实现社会正义具有重要意义。

关键词：国家干预；房地产；宏观调控
　　
　　一 引 言
　　
　　19世纪末以前，西方主要资本主义国家尚处于传统的自由放任市场经济阶段，崇尚的是亚当，斯密的古典市场经济理论，在这个理论指导下，西方国家推行的是理性主义国家经济职能政策，认为政府只是被动，消极地作为竞争规则的制定者和解释者并执行这些规则，奉行“对私人经济干预越少就越是好的政府。”市场竞争给整个社会带来了进步的动力，但市场竞争本身却并非完美无缺，19世纪末20世纪初，情况根本改变，垄断普遍出现，价值规律扭曲，市场机制阻滞，经济滞胀，失业激增，社会矛盾激化，出现“市场失灵”。“完全自由竞争”在近代资本主义的历史发展中遭到证伪后，以“凯恩斯主义”为代表的“政府干预主义”伴随着大量的近代经济法律规范开始盛行。由于“(1)政府行为目标与社会公共利益之间的差异；(2)政府机构效率问题；(3)不完全信息与经济政策(与立法)的局限；(4)政府行为派生的外在性问题”，“政府失灵”如同“市场失灵”一样客观存在，市场的失灵并不是把问题转交给政府处理的充分条件，市场解决不好的，政府不一定能解决，甚至更糟。在这种“市场失灵”和“政府失灵”的双重缺陷中，体现“双重弥补”的现代经济法脱颖而出，以维护、促进、救济社会竞争利益为自身使命。以新一轮出台的房地产业法律政策为视角，对中国独特语境下国家对经济干预的必要性、合理性与效应进行肯定，对房地产市场中权力运行的异化予以剖析并提出完善对策，将对社会主义市场经济的稳健发展，实现社会正义具有重要意义。
　　
　　二 中国政府干预房地产市场的合理性分析
　　
　　古典经济学的基本信条是在一个发育良好的市场环境下，市场价格是反映一切交易的有效显示器。但是，什么算是发育良好的市场却不好断定。现实表明，因交易信息不对称、垄断及市场交易规则的不完善，实际存在的各类市场基本上都达不到市场发育良好的标准，即市场失灵状况普遍存在。具体到房地产市场，如果土地完全市场化、各类配套设施能通过市场手段获得、银行贷款是完全透明的，则房地产交易价格是竞争性的，而这些条件的满足需要以整个经济系统的市场运行为前提，至少目前中国房地产市场还没达到这种水平。从这个意义上讲，在我国目前的社会经济环境下，让房地产市场自由发展既无条件又失公平，面对这样的市场，政府有充分的理由进行干预。
　　
　　1　干预的必要性
　　房地产交易的特殊性决定了政府干预的必要性。因房地产本身的不可移动性，决定了房地产只能以产权户籍证书的流转作为交易方式。同时，土地本身又具有稀缺性和可永续利用的特点，随着社会经济发展和人们对土地需求的不断增加，土地具有潜在的升值功能。这些特点决定了房地产市场的价格成分中高估和偏差房地产实际价值的情形将普遍存在。另外，房地产业的发展除了需要大量的资金投入外，还直接或间接地影响约50个相关产业发展。资料显示，英国19世纪经济起飞时房地产与其相关投资占全国投资的42％，德国19世纪40年代经济起飞时非农业房屋投资占总投资的31.1％，日本战后经济恢复的几十年住宅投资占固定资产形成价值总额的20.7％～26.7％。住宅和房地产将成为我国未来发展速度快、影响面广的一组产业。日本和东南亚的经验也证明，我们目前所处的阶段在很多方面类似于日本的70年代末和东南亚的90年代初，是经济发展速度快、产业扩展迅速、对土地需求大的时期，也是地价快速上升的时期，最容易形成土地投机、产生地产泡沫的阶段。所以，在制定产业政策、金融政策及国民经济发展计划时应给予足够的重视。同时，又要注意住宅业、房地产业的发展保持在一定速度范围内，适度健康发展。这就必须通过政府的干预与合理引导，防范和抑制房地产业泡沫对经济的冲击。对此，我国90年代初房地产过热的教训相当惨痛!
　　我国1992～1993年在全国出现了房地产热，在房地产市场发展的初期有其必然性，但海南、北海、惠州等地出现的房地产投机现象，产生的房地产虚热(实际上就是地产泡沫)，对当地经济也产生了长期、严重的影响。不但给向房地产开发商直接贷款的金融机构(尤其以银行、信托公司居多)造成了大量的不良资产，而且还造成了大量宝贵土地资源的浪费和闲置，妨碍了国民经济的健康发展。
　　
　　2　干预的正当性
　　政府在房地产市场中担任的双重角色决定了政府干预的正当性。一方面，政府以土地直接供应者的身份进入市场。我国实行土地所有权与土地使用权两权分离的运作模式。国家是国有土地的所有人，采取土地使用权的有偿限期转让制度，能够进入房地产市场交易的只是土地使用权。所以，政府可以根据土地资源稀缺性和独占性的特点，利用其配置土地资源的垄断权，影响房地产市场的供求状况。另一方面，政府的财政收入中相当部分来源于房地产业。例如，香港特区政府财政收入的30％主要源自房地产业。在我国，政府可以利用土地使用权有偿出让获取城市建设资金；另外，还可以通过对房地产业征收税费的方式，增加财政收入。同时，中国房地产市场存在价格与需求的结构不平衡。国家统计局数据显示，2004年的商品住宅价格增长率是9.5％，2005年则超过7％。国家发改委宏观研究院经济研究所宏观室主任王小广认为：“房地产价格不是每年增长8％，而是20％。上海、浙江的房价每年至少涨了30％，北京今年一季度二手房价格上涨了30％，一手房价格也上涨了20％。”当然，全国各地房地产价格的上涨的幅度和速度是有很大差异的。比如，青海、甘肃等西部地区的城市房价涨幅就远低于东部沿海城市的房价，北京、上海和深圳等中心和省会城市的房价涨幅就远大于周边城市的房价涨幅。身处北京、上海和深圳等重要城市的居民可以随时感受到购房的火爆场面，而且搭起帐篷数十日排队甚至雇农民工排队的报道也屡见不鲜。而同期建设部发言人则称各地不存在房源不足，截止2006年4月底，40个重要城市可售商品住房面积总量达到12000万平方米、100万套，而且不同套型面积段可售住房都有供应。这说明中国房地产市场存在价格与需求的结构性不平衡，这为政府干预提供了合理的前提。
　　
　　3　干预的现实性
　　从住房的需求方来看，我国居民的消费结构已从吃穿为主转为住行为主，住房成为广大居民的生活必需品，尽管房价不断上涨，他们仍希望住上一套自己满意的房子，住房需求表现出很强的上升刚性。从住房供给方来看，房地产商同任何企业家一样，都追求利润的最大化，利用哄抬房价来增加利润是他们的利益所在。前者决定了住房需求在相当长的一段时间内极为旺盛，供不应求是常态，从而为房价上涨提供了需求方面的条件，后者决定了房地产商具有抬高房价的强烈愿望。在这种情况下要指望房地产商发善心，约束自己的欲望，稳定房价是强人所难。而鼓励企业家追求利润最大化又是市场经济的内在要求。显然靠它的自发调节是难以遏止房价上涨的。因此政府干预就不可避免。事实上，中国地方政府介入房地产，是一种“体制冲动”，是双重压力下的冲动。第一重压力，来自分税制。据有关研究，与世界的大多数国家相比，中国把更多的支出责任下放给了省以下的地方政府，中国财政总支出的大约65％集中在省以下的地方政府(上世纪90年代甚至高达80％)，然而在收入方面，地方政府却没有取得相应的权利，因此地方收入与支出严重不成比例。因此无论是迫于发展经济、地方就业、地方财政压力，还是由于地方间竞争，地方政府都不能不将发展经济进而解决地方就业、地方财政问题放到至高无上的地步。因而，在第一重压力之下，政府会在自身效用函数的作用下，利用一定的机制深度介入城市房地产市场，使其价格持续稳定上升，从而动员社会各种资源的投入，充分利用房地产的高产业关联度推动地方经济增长，可以缓解地方就业压力，可以形成“第二财政”收益缓解财政压力，可以为“经营城市”、提供城市公共物品得到资金来源等等。第二重压力，是源于地方政府作为中央政府或上级政府的代理机构的第二重身份。地方政府必须全力协调配合中央或者上级政府的宏观社会、经济、政治目标，比如经济增长、社会稳定，而这种配合是通过政绩考核等机制得以贯彻执行。中央政府发展的目标就是地方政府必须努力的目标。正如前文提及的在二战以后独立起来的发展中国家，大都面临着政治稳定、经济发展等重大问题，更强化政府对经济的干预。在中国曾通过计划经济手段，把这种干预发挥到极致，在“路径依赖”之下，至今政府仍对经济进行高度参与，一直扮演着经济直接推动者的角色，因而地方政府必须全力协助，推动经济发展。从而地方政府最高当局旨在利用房地产加速城市建设、解决财政压力、推动GDP增长的决策，容易被一些具体主管部门甚至主管人员形成对房地产市场控制的强化，进而进行制度“设租”，满足自身利益。如何改变地方政府对城市房地产的深度介入也为国家宏观调控提出了现实要求。