对我国养老保险关系转移接续问题的探讨

摘要：本文在“分段计算”思想指导下，对统筹基金能否转移进行分析，并提出相关完善意见，以对解决我国养老保险关系转移接续问题有所借鉴。

关键词：养老保险关系 统筹基金 转移接续
　　
　　随着我国市场经济的深入发展，人力资本流动日趋频繁。然而，现阶段大多数流动人员的养老保险关系转移接续比较困难，其主要原因在于按照相关规定“职工调动时，只转移个人账户基金”，“参保人达到退休年龄时，由最后参保地劳动保障部门办理退休审批，并承担养老责任”。这在我国社会保险统筹层次低、各地经济发展水平差别大的情况下，一是易使参保人出现“趋富效应”行为；二是使转入地与转出地之间出现资金转移与养老责任的失衡。
　　为破解此难题，有关学者提出 “分段计算”思想。即：参保人在哪里工作，就在哪里按哪种制度履行缴费义务，同时社保机构做好缴费工资指数等权益记录，其在不同统筹区的缴费年数可累计相加，只要累计缴费达到15年，就可按月领取基本养老金。其基础养老金按在各参保地的累计缴费情况和当地相应职工平均工资进行计算，然后由最后参保地发放。这样，参保者跨地区、跨制度流动，既不会增加也不会减少其养老保险权益。
　　
　　“分段计算”思想下转移统筹基金存在的问题
　　
　　很多专家学者提出在转移个人账户基金基础上，应加大资金转移量，转移统筹基金，以平衡各参保地的利益与责任。本文认为，在“分段计算”思想下，若转移统筹基金，会产生以下问题。
　　（一）基础养老金支付责任实质性转移
　　在个人账户基金转移外，若统筹基金全部转移，从权利和义务对等的法理角度看，意味着转出地对参保人养老责任全部实质性转移。这也意味着转入地要对参保人承担全部的最终养老资金责任。而转入地要承担的养老资金要包括基础养老金、过渡性养老金（针对“中人”，即在国家养老保险制度改革之前参加工作，在国家养老保险制度改革之后退休的人员）、养老金待遇调整以及可能的与最低养老金的差额补差等项目，这些项目的现值一般会大于所转移的资金量。这就使得转入地处于较大可能的养老金支付风险中。若统筹基金部分转移，则转入地和转出地对参保人的养老责任更不好厘清。
　　（二）转移量的科学确定很难
　　关于转移多少的问题，戴由武认为应按“月养老金权益现值×120”来确定；尹庆双等认为应转移与参保人缴费年限相对应的全部统筹基金；郦先春等认为应转移企业实际缴纳的统筹基金和“中人”的视同缴费年限权益现值。本文认为，若要转移统筹基金，并使转入地不额外承担养老责任，按“分段计算”思想，应将参保人退休时在各转出地应享受的所有基础养老金（对于“中人”，还包括过渡性养老金）以及所有的待遇调整数额之和，按一定的贴现率折算到保险关系转移时点来精算确定。这就会涉及到转出地在参保人退休上年度在岗职工月平均工资、养老保险待遇调整率、贴现率等一系列精算变量的预测问题，而对于不同地区或同一地区的不同时期，对其精确预测具有一定的难度。
　　（三）提高社保经办机构的操作管理成本
　　首先，对于每个参保人的每一次跨统筹区域流动，社保经办机构都要进行统筹基金的确定、核算以及实账操作，这在人员流动频繁的今天，工作量非常大。其次，对于非最后参保地，对于同一参保人，要进行统筹基金的转入和转出两次实账操作，成本高，但必要性不强。
　　（四）转出地收支失衡导致难转出
　　统筹基金的转移，意味着转出地缴费收入的大幅度减少，这可能会改变其养老保险基金收支平衡状态；而对于转入地，相对于最终承担的养老金支付量而言，又可能是“杯水车薪”。当然，若转移量足够大，就可能使问题走向另一端：参保人的养老保险关系，在转入地接续容易，但从转出地转出变成基本不可能。
　　（五）与我国社保制度的发展相悖
　　我国社保制度的发展完善，应是逐步提高统筹层次，在实现省级统筹的基础上，在各地经济进一步大力发展、差距逐步缩小的基础上，向全国统筹的方向努力。而统筹基金不断在不同统筹区域间转移，则是在适应甚至是巩固我国现有的统筹层次格局。
　　（六）对统筹基金的性质认识容易产生偏离
　　我国实行的是“统账结合”的部分积累制基本养老保险制度。其中，社会统筹基金由企业根据职工工资总额的一定比例提取，主要用于当期养老金支付，实行现收现付制；个人账户养老基金全部由个人缴费形成，实行完全积累制。即统筹基金主要用于各统筹地区代际分配，以解决历史债务和实现代内收入的再分配。而让统筹基金随参保人不断转移，就易使人觉得它是参保人的另一个人账户基金，这样容易混淆其与个人账户的性质差别。 “分段计算”思想的完善
　　
　　在上述“分段计算”思想中，其实质是对参保人的养老金待遇确定提供了一种较科学的计算思路。但对计算出的“各段”养老金，仍然由最后转入地提供实际资金支付，从而使转入地和转出地的利益矛盾没有得到实质解决。
　　本文认为，在我国统筹层次不高的情况下，要化解养老保险关系转续难题，就要同时做到以下几点：既要保护参保人的养老权益，又使其不产生逆向选择动机。其关键在于实现利益与责任的均衡或各自责任的厘清；转移接续操作简便，降低经办管理成本。既要实现转续工作量的最小化，同时要使参保人养老金领取尽量简便、人本化。
　　基于上述要求，可依据“谁受益，谁担责”的原则来确定各参保地的养老责任，即应由各参保地承担参保人在本统筹区进行缴费时段的基础养老金及其以后的调待资金支付责任。然后按人本化原则，由最后参保地负责与各参保地沟通，办理退休手续，进行养老资金的汇总统一发放。
　　
　　解决我国养老保险关系转移接续问题的建议
　　
　　各地社保经办机构应大力推进标准化、信息化建设。如果各地社保经办机构关于参保人的基本信息和缴费信息记录方式不一致，就会使得转续困难，甚至会影响到参保人退休的审批和养老金的计发。所以，应倡导各地尽快实现各种社保表、单或卡的格式统一、口径统一、标准统一，以“金保工程”为依托，大力完善信息化建设，尽快实现各参保地的联网，为参保人以身份证为依据建立“一卡通”。这样，参保人的关系转续、养老金的往来核算和流转，就会逐步顺畅、高效起来。
　　改革当前农民工退保制度。目前，我国养老保险关系转续难的问题突出体现在农民工身上。由于转续困难等原因，农民工纷纷退保。而退保则会严重损害其自身将来的养老权益。故国家应出台相关政策，降低农民工缴费基数或缴费比例，使其上得起、续得了养老保险。
　　增设全国养老金划转结算监督机构或职能。由于最后参保地要汇总统一发放养老金，这会牵涉到最后参保地与参保人以前工作过的多个参保地之间的沟通，为防止各参保地推卸责任，拖欠资金，可以在现有机构设置上，增设全国养老金结算划转监督机构或职能，专门受理、解决资金拖欠、截留问题，制定相应具体措施，完善各参保地与参保人之间、参保地与参保地之间的对账机制，以起到中枢督促的作用。
　　推进机关事业单位养老保险制度改革。我国目前机关事业单位养老保险改革参差不齐，为改善我国养老保险制度条块分割、部门分割的现状，应在机关事业单位和城镇企业中建立统一的基本养老保险制度，它们的差别可以体现于各自的职业年金和企业年金上，这样才有利于流动人员的养老保险关系转续。
　　此外，为解决养老保险转续难题，我国还应在不断提高社会保险统筹层次、解决养老金历史债务、加大中央财政社保金投入等方面作出不懈努力。
　　
　　参考文献：
　　1.唐钧.让农民工社保异地转移接续[J].瞭望，2007.36
　　2.戴由武.分段计算：破解养老保险转移难[J].中国社会保障，2008.5
　　3.尹庆双，杨英强.农民工养老保险关系转移接续机制问题探讨[J].农村经济，2007.12