有关中国航空自由化政策和法律的思考

摘要：文章通过介绍在国内外航空自由化的历程和现状，明确提出了我国应顺应世界经济全球化趋势，开放航权、实行航空运输自由化的必要性。从政策和法律机制两方面提出自己的观点，保障积极、渐进、有序地实施国际航空运输自由化进程。

关键词：航空自由化；航空政策；法律机制；多边体制

当今世界经济全球化和一体化的步伐愈来愈快。这种共同发展的经济格局，客观上决定了我国必须加强与世界的经济往来，必须进一步加快对外开放的进程。要加速与世界的经济往来和加快对外开放的步伐，必须具备安全、快捷、舒适、方便的交通条件。第五航权的开放，外航飞机的进入，内航飞机“对等”地飞出，架起了更多通向世界各地的空中桥梁，使我国与世界往来的空间更加广阔。
一、激烈的国际竞争环境需要我国航空业自由化发展
在世界经济全球化、自由化的大背景下，国际航空运输的自由化已成为不可逆转的趋势。为积极应对这一挑战，我国对外航权的开放速度正在加快。近年，厦门、南京对新加坡航空公司开放少量第五航权。随后，民航总局同意海南开放第三、四、五航权，成为中国第一个开放部分航权的试点省份。同时，一些地方政府也在积极申请开放航权。（注：航权：最早也称为空中自由或空中权利。1944年的国际航空运输协定规定了五种航权：第一种航权：越过而不降停的权利；第二种航权：非商业性降停的权利；第三种航权：卸下来自航空器国籍国旅客、邮件、货物的权利；第四种航权：装载前往航空器国籍国旅客、邮件、货物的权利；第五种航权：装载前往或来自任何其他第三国旅客、邮件、货物的权利。在后来的芝加哥会议上，航空运输专家又在前五种航权的基础上发展出了另外三种航权：第六种航权：一个国家的定期航班在两个其他国家之间进行的经过其本国领土的运营的权利。它是第三、第四种航权的有效结合。第七种航权：一个国家的定期航班在两个其他国家之间运营，而其始发地点和目的地点都不在本国领土内的权利。第八种航权：一个国家的定期航班在他国领土的两点之间进行运营的权利。这种权利也称为国内运载权。）
自20世纪80年代开始，伴随着我国改革开放的进程，民航总局在我国国际运输管理领域逐步引入和推进自由化：在航空公司商务活动方面允许设立中外合资企业，从事中外航空器的维修业务。20世纪90年代后，我国在指定空运企业数量、通航地点、飞行班次、航空货运、外商对航空公司投资比例等方面，逐步放松管制。这些自由化措施，对于活跃和开发我国国际航空运输市场，推动我国空运企业更多地参与国际竞争起到了十分重要的作用。
然而，面对很多国家实行航空自由化政策，周边国家和地区纷纷建立国际和地区航空枢纽，分流我国的国际客货源，制约了我国民航业的发展以至影响国家经济、贸易、旅游等行业的发展。因此，我国应顺应航空运输自由化趋势，积极、渐进、有序、有保障地实施国际航空运输自由化进程。
国际民航组织统计，各地签订或修改的双边航空运输协定中，70%包含自由化内容。签订市场准入完全自由化为特征的“天空开放”航空运输协定的国家中，60%为发展中国家。在多边关系方面，经济发展水平相似的国家签订地区性多边自由化航空运输协定，在10个国家集团或经济区域内实现了市场开放，涉及100多个国家，分布于欧洲、南美洲、非洲、中东、亚洲。
从人口资源来讲，旅游业的发展会给航空运输提供充足的市场，特别是目前我国经济发展势头良好，政局稳定，人们的生活水平不断提高，将推动民航运输业快速发展。此外，中国的航空运输政策也面临着一个调整和对外开放的问题。加入WTO后，中国应融入世界经济中去，而民航是其中不可或缺的一环。随着航空运输的发展，航班会越来越多，航权也会越来越宽松。美国1978年开始在国内实行航空运输自由化政策，欧洲各国也达成协议，确定将来由欧盟统一代表欧盟成员国与外国谈判航空公司指定标准条款，使欧盟成员国的航空公司可以从欧盟任何一个成员国飞到中国来。在这种情况下，我国航空运输业早已处于航空自由化的环境中。为了适应这一形势，国家在改革和放的政策上，正由原来较多考虑我国航空运输企业实力比较弱小、强调对我国航空运输企业的保护，转向全面综合考虑国家和社会公众利益、行业利益和航空运输企业三者利益来规划和实施国际航空运输市场的开放。
二、航空自由化潮流中的航空政策
航空政策是一个国家航空主管当局自己制定的公共航空运输政策，属于公法范畴。从现实意义上来讲实行正确的航空自由化政策就是从航空法律上保证在适度开放中把我国的国际航空运输纳入健康发展的轨道。航空政策将如同财政政策、货币金融政策一样，成为国家宏观经济的重大政策之一。
航空自由化是一个重大的政策变动，牵一发而动全身，涉及国内管制政策和国民经济的方方面面，在天空开放进程中由大而强，需要有探索新事物的勇气和理论上的新思维。
（一）航空自由化政策的宗旨和原则
国际航空自由化本身不是目的，它是政府实现特定经济和社会目标的方法。随着各国政府逐步放松限制性双边协议，航空政策随着经济形势、国内航空公司的网络实力和各国航空运输业的市场结构而出现了不同形式。然而这些政策都建立在三个旨在使国家的经济利益最大化的基本原则之上，它们是：公平竞争、自由对等和利益平衡。
（二）自由化与放松管制
放松管制是自由化的前提，国际政策和国内政策是不可分割的。国际自由化政策是建立在国内放松管制政策基础上的。美国是第一个对其国内航空市场实行放松管制的国家，从而成为“天空开放”政策的发起者。美国国内航空公司被推上竞争的舞台，市场法则迫使它们提高效率和生产力，结果是美国航空公司在国际市场上的竞争力也提高了，从而使美国政府可以寻求更加自由的国际航空政策。自由化和放松管制从根本上遵循的是同样的自由市场原则，惟一的不同在于市场的范围。自由化的最终目标是合并国内市场和国际市场，最终无论航空公司是哪个国家的，都只面临唯一的市场——全球市场。但是正如人在会跑之前必须先学会走路一样，中国航空当局必须清楚地意识到放松管制和自由化之间的联系，制定出一揽子综合改革方案，实现中国国内航空市场的放松管制。
中国航空公司不应指望仅通过扩大规模就能变得强大，而是采取有效的航空公司运营方式，并接受竞争法则。近年航空公司的联合重组仅仅是中国航空业改革的开始。放松管制可能分阶段进行，但它不可避免，只有在竞争的市场中才可能诞生强大的中国航空公司。中国有一个相对较大的国内市场，而中国与其他国家的经济一体化程度还没有接近欧盟成员国之间的水平。因此，中国应当采取国内放松管制伴随逐步的国际市场自由化的方式，自由化的形式则应以有选择的双边互惠开放为主。目前应着重开放航权的是那些与中国旅游、投资及贸易联系密切而中国航空公司又能得益较大的国家，例如日本和西欧。
（三）放松管制下的所有权改革
1．世界上大多数航空公司都面临所有权限制，即本国航空公司的外国投资所有权份额不能超过25％或49％。在西方，放松管制常常伴随私有化的潮流。尽管一些国有航空公司的自由航空市场也会正常运转，但这些国有航空公司必须基于商业原则运作，并且不受政府的干预。中国航空公司正处于股份化的进程中，下一步应当考虑减少政府在航空公司中的所有权份额。政府的银行或金融机构必须从为中国航空公司购买外国飞机提供贷款支持的业务中退出来，中国的航空公司必须学会通过赢利或私人资本市场的资金来为机队融资。
2．航空业是一个资本密集型行业，它的融资渠道是股权资本市场，但对股权投资者来说，他们需要的不仅是资本的回报，还有控制权。
对于中国航空公司来说，目前是政府控股将航空公司股票限制为单纯的融资手段。在无望对中国航空公司取得有效控制的情况下，许多投资者就会退避三舍。如果中国政府能够减少其所有权份额，或者将航空公司民营化，将大大提升中国航空公司在股权市场筹集资本的机会，加快它们未来的发展。
三、参加适应自由化的国际法律体制
除了采取航空自由化政策外，我国还应积极参与空运国际法律体制，以适应自由化的国际空运市场的发展要求。
从当前国际航空服务贸易法律体制的构架来看，国际航空运输服务主要通过双边航空运输协定来调整。双边体制的优点在于它能够灵活地适应国土面积不一和经济发展规律阶段不同、航空承运人实力和能力千差万别以及处在各种层次的国家的政策需要。到目前为止，我国已与世界上89个国家签订了双边的航空运输协定。
入世后，我国民航业进一步加快了改革开放的步伐。除了已经向世贸组织承诺开放飞机维修和保养、计算机订座系统两个公共服务领域外，我们还采取了其他一系列的措施促进民航业的进一步自由化。近几年，我国在处理特许服务的容量和编排次要城市国际航空服务时间表时采取了更为开放的态度。
四、积极调整我国国际航空运输服务贸易体制
随着我国参与国际经济贸易程度的不断加深，未来我国在航空运输领域里的开放范围会越来越大，开放的程度也会越来越深。因此，在空运服务法律的调整问题上，应该本着积极参与、逐步开放的原则来进行。我们可以考虑将与航空运输服务相关的软性商业权利，如代码共享、机上配餐、机场建设等领域先行开放；也可以考虑将主要的空运服务范围中的部分业务如货物运输和航空快递业务优先开放。
实际上，关于货物运输的开放问题，国外已经取得了成熟的经验。根据美国与亚太经济圈国家和地区（如台湾、菲律宾、文莱以及新加坡）签署的开放天空协定的有关规定，虽然在旅客运输中的第五种权利是受到限制的，但在货物运输领域里缔约国却可以享有第七种权利。根据该协定的有关规定，货物运输已经在美国、新加坡、新西兰、智利、文莱五国实现了充分的自由。也就是说，新加坡的航空公司可以不经过本土而直接经营美国至新西兰的货物运输服务。
因此，在不违反WTO规则的情况下，我们应从实际出发，在积极发展双边航空关系的同时，参与国际航空运输多边体制，有计划有步骤地开放国内航空运输市场，并争取在国际空运市场取得主动地位，从而实现我国在国际空运服务领域内的更大利益。
经济全球化既然已是大势所趋，航空自由化、航权开放也就不可避免。目前，中外航空机构发布的预测都不约而同地显示，未来中国航空运输市场呈高速增长的趋势，中国将成为世界最大的民用航空市场之一，政策和法律的保障显然将成为中国民航成长的巨大推动力，也是实现与狼共舞的天时地利。
　　
【参考文献】
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