论公共利益视野下的权力制约

摘要：文章以公共利益为视角，在明晰公共权力特征的基础上，探究如何在公共管理中，有效地遏制公共利益视野下的权力滥用。

关键词：公共利益；界定；公共权力；滥用；制约
　　
　　公共权力本应为公众利益服务，但权力的扩张性及腐败性使它可能为少数人甚至个人利益服务，正所谓"绝对的权力产生绝对的腐败"。为了尽可能在公共管理中避免腐败的发生，应该对公共利益下的权力行使进行有效规制。
　　
　　一、公共利益视野下的公共权力特征
　　
　　公共利益是公共权力产生的基础。公共权力产生于公共生活和公共利益的需要，公共利益是社会凝聚力之所在。可以说，离开了公共利益，社会将最终解体，公共权力也会因此而失去存在的基础。公共权力的本意就是为了公众的利益服务的，它具有公共性、腐蚀性和扩张性等特征。[1]
　　首先，公共权力的目的是保障公民的权利，这就决定了"公共性"是公共权力的基本特征。所谓公共权力的公共性是指公共权力是一种代表社会公共利益, 以社会公众支持为基础, 按照公共理性来运作, 并以强制力来保障实施的管理社会公共事务的能力。[2]公共性是公共权力区别于私人权力的最明显的属性, 也是公共权力的根本属性。公共权力为公众服务，是理所当然的，而打着"维护公共利益"的幌子"以权谋私"，则是公共权力的异化，即公共权力本应为人民服务的，却拿来满足一己私欲，违背了人民群众授予其公权力之本意。
　　其次，就权力的作用来看，它对掌握权力的人具有一定的腐蚀性。换句话说，权力具有极大的诱惑力；掌握和支配权力者，在行使公共权力过程中可能变公共权力为私有权力，为掌握权力者谋取私利。古往今来的政治家和思想家们始终致力于思考和解决权力的腐蚀性问题，这也是现今中国共产党以人为本、依法执政的过程中十分关注和必须解决的首要问题之一。
　　最后，就权力的运作过程来看，权力具有一定的扩张性，即权力往往被滥用。公共权力一旦产生，便有了相对的独立性，权力一旦与掌握权力的阶级、团体、个人相结合，就容易形成利益集团，而为了自身的利益，就有不断扩张权力的可能性。历史发展的事实证明，权力很少有不被滥用的情况，甚至在大多数情况下，都是被过分地滥用。这里的"滥用"，是指超越自己的管理职权，越权使用权力；或者听不进下级的批评建议，独断专行；或者想逃避监督，使权力为私利服务等等。
　　
　　二、现状："公共利益"的概念模糊化
　　
　　公共利益构成了公共权力行使的道德基础和伦理基础，但是对公共利益概念及范围的界定至今仍没有一个明确的、权威的论断。
　　现实生活中，公共利益概念的模糊和不确定性，往往成为政府滥用权力的一个借口，当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时，政府常以公共利益之名强行推行自己的意志。对私人权利造成极大伤害。
　　在我国，从法律实践看，公共利益概念在法领域中都有体现，如：2004年3月通过的《宪法修正案》第二十条规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"。《宪法》第十三条规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿"；《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定："国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回"。我国《民法通则》第七条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害国家利益或者社会公共利益。
　　上述宪法、法律和法规中最明显的词语就是"公共利益需要"，可是什么才是"公共利益需要"呢？现实生活中，我们没能对公共利益进行界定并对其具体化，导致一些行政机关为谋求自己的私利，打着维护"公共利益"的幌子，伤害公众的利益。如嘉禾事件、广东小谷围艺术村事件以及假借兴办大学城而肆意侵占农民耕地的河北廊坊大学城事件和著名的铁本事件等。这些事件有一个共同点，就是假借公共利益之名对财产权是基本权利之一这一事实肆意践踏。
　　公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象，对公民的财产权等基本权利造成损害。如果任由这种行为发展下去，不仅公众合法利益得不到保护，亵渎了法律的尊严和公正而且还将严重影响政府形象，危及政府的合法性，引起社会更大的不安定，社会危害极大。因此，弄清公共利益的涵义，特性，进而通过建立一定的机制保障、维护真正的公共利益，是当前理论界和实践中迫切需要解决的一个问题。为了避免公共权力的滥用，我们应该界定并具体化公共利益，而不应该只是将公共利益当作一个很抽象的事物看待。
　　
　　三、关于遏制公共利益视野下权力滥用的若干思考
　　
　　权力的腐败、扩张等特性，使我们认识到若不加制约、控制，公共权力将不再维护广大民众的利益，相反民众的"公共利益"还会遭到迫害。公共权力本来应当为公众利益服务，但权力的扩张性及腐败性使它可能为少数人或个人的私利服务。为了解决这一问题，人们就想到了权力的限制或制约问题。权力没有限制，就会导致权力的滥用，导致腐败，造成对权利的侵害。人们提出了许多约束权力的观点。如道德制约论、权力制约论、法律制约论等都是制约权力的不同见解。以上观点，私以为，各有各的长处，但是应该相互融合一下，单纯的德治、法治或权治等很难在实践中避免公共权力的滥用，我们应该做到多方面的协同制约。　（一） 明晰"公共利益"的概念
　　在现代社会，公共利益并不缺少主张者，但是主张者作为共同体中大多数人的代表，其对公共利益的认识是否可能与大多数人的认识偏离，或者说，主张者可能没有尽到代表大多数人的义务。现代社会对这个问题的解决方法是，通过法律将一些普遍性的公共利益确定下来，作为对主张者的"诫条"，从而保证主张者主张义务的履行。因此，在完全信赖主张者的情况下，可以认为主张者所主张的公共利益是对共同体中的大多数人有意义的，甚至这种意义是共同体中的大多数人未必已经认识到的。于是，与主观的利益和客观的利益的分类相仿，也就出现了主观的公共利益和客观的公共利益的划分。如德国学者Neumann将公益分为主观的公益，此种公益是基于文化关系之下，一个不确定之多数(成员)所涉及的利益。另一个是客观的公益，这种公益，是基于国家、社会所需要的重要之目的及目标，因此，这种客观公益率多以信赖国家机关或地方自治团体之方式，藉着彼等机构，以合乎目的性考虑(即本于职权，斟酌事务情况而行为)即可达成公益之需求。沃尔夫也认为，事实性的公共利益是指(国家)主体的事实性利益，有时以决议或者公众意见的形式直接表达出来，但通常由共同体的机构公职人员阐明。客观的公共利益是指经正确认识的共同体利益，例如和平的社会秩序的维护，人类尊严和名誉的保护，占有权、财产权和从事法律行为的权利，教育和文化、经济和环境的条件和促进，建立和维护与各自具体情况相应的实体法律状态等。这种公共利益是作为法律发现和立法行为基础的抽象原则。[3]
　　（二） 建立独立的司法检察体制
　　健全法律监督体制，提高腐败成本，以保护财产所有权和司法独立，对公共权力的滥用进行有效地控制。我们应建立一套真正独立的司法制度，这是建立现代化法治社会的基本条件之一。
　　虽然我们要求党没有自己的特殊利益，党的利益与人民利益的一致性，要求党的活动也必须在法律的范围内进行。党的各级领导不能凌驾于法律之上，不能有超越法律的特权。但是目前，党的地方领导人干预司法的现象比较普遍，其结果必然使法律失去公正性，侵害了公民的权利。在我国目前人民代表大会对行政权监督不力的情况下，强调司法权对行政权的校正和制约更具有现实意义。我国目前的司法腐败也主要是由于司法不能在真正意义上完全独立，司法机关无法摆脱行政权力、金钱和人情关系的困扰和干涉。因此，要清除司法腐败就必须建立独立的司法制度。为此，我们要真正实现司法权的独立，要杜绝行政机关对司法机关审判具体案件的干扰和使司法机关，司法机关要从财政和人事二方面独立于行政机关，建立起真正独立的司法检察体制，这样才能真正对行政机关起到监督的作用。
　　（三） 建立健全人民群众、社会团体、舆论"三位一体"的监督体系
　　首先，人民群众监督是公共权力正常、健康运行的保证。必须建立健全权力运行的稳定而统一的标准化、程序化的规则，并把人民群众对权力监督的全部内容以明确、公开的规范表现出来。我国法律承认并保护公民的权利，例如财产权、人身自由权和隐私权等，政府权力不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域，而当政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时，公民有权通过行使选举权、言论自由权、参与权、结社权、知情权、对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告，并享有在遭受来自公权力的侵害时获得救济的权利，例如申诉、申请行政复议或提起行政诉讼等。做出一些积极的反抗，迫使政府收回它的权力触角，改变其不当行为，这就是用公民的权利来制衡国家权力。而要真正实现这种制衡，必须创造一种民主的政治制度，让人民群众有机会表达自己的意愿，实现自己的权利，同时要不断地加强公民的权利意识。
　　其次，社会团体对国家权力的制约，主要通过工会、妇联、青年团体和行业协会等组织，为维护工人、妇女、青年和某行业的合法权益而对国家权力施加影响，使国家立法机关做出维护他们合法权益的法律规范，如工作时间、最低工资限额和休假等；使国家行政机关实施有利于他们的行政管理，如放松对行业经营的限制、对就业，尤其是妇女就业等的保护；使国家司法机关严格依法办事，切实贯彻罪刑法定原则，维护公民的正当权利。经济组织对国家权力的制约，主要通过其生产经营活动的影响，通过巨大的经济实力对政府和其他国家权力机关施加影响。在西方国家，常常是某一个财团或几个财团联合对政府施加压力，即所谓的"压力集团"，迫使国家权力做出有利于他们的决策。在我国，企业作为我国国民经济的基石，是国家权力进行宏观调控的微观基础。我国能否建立起完善的社会主义市场经济体制，关键在于企业的改革能否成功。因此，企业行为对国家权力的影响是巨大的。企业改革的成败、企业对政府的制约，从某种意义上说，能够决定国家政权的走向。
　　最后，舆论制约主要是通过新闻媒介对滥用权力者和腐败者揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。中央电视台《焦点访谈》节目就曾报道过一些基层权力机关违法违纪的案例，其中有些在社会舆论压力下改正了其违法违纪的做法。这种制约实质上是以媒体暴光的方式制造舆论来制约权力，即通过谴责和教育的方法使政府官员感受到舆论的巨大压力，帮助他们树立"正确"的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，严格要求自己行使好手中的权力。舆论制约具有时效性强、辐射面宽、透明度高和震慑力大等特别优势，在监督制约体系中有着独特的功能。因此，从这个意义上说，还要加强对公共权力行使者人文和道德等各方面素质的培养，以达到从根本上遏制权力滥用的目的。
　　
　　参考文献
　　[1] 夏勇. 朝夕问道[M]. 上海:三联书店, 2004. 85.
　　[2] 张振华. 公共权力: 悖论、异化与制约.云南行政学院学报, 2004.3.
　　[3] 胡锦光, 王锴. 论我国宪法中"公共利益"的界定.中国法学.2005.1.