谈我国证券监管法律制度的完善（上）

摘要：《证券法》对维护证券市场秩序和投资者合法权益的保护起到了积极的作用，但其中隐含的一些制度缺陷也逐渐显现。因此笔者认为，为了更好地保障数千万投资者的切身利益，我国亟需完善现行的证券监管法律制度。
 
关键词：证券　监管　缺陷　投资者　证券法
 
　　证券监管法律制度是现代金融法律制度的重要组成部分，在市场经济法律体系中占有重要地位。《证券法》为证券市场规范运行和投资者合法权益保护等提供了重要保障。
　　一、我国现行的证券监管法律制度
　　我国现行的证券监管法律制度由《证券法》、《公司法》以及300多个相关的行政法规、部门规章及规范性文件的相关内容所构成，其中以现行《证券法》的12章214条内容为核心。《证券法》由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年12月29 13通过，自1999年7月1日起施行。我国现行的证券监管法律制度主要就是由这部《证券法》的相关条款所规定。
　　证券监管体制《证券法》第7条规定“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，表明了我国现行的证券监管以国务院证券监督管理机构即中国证监会为主体，依法实行集中统一监管体制。
　　证券监管原则《证券法》第8条规定“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理”，表明了我国现行的证券监管既坚持依法集中统一监管原则，又坚持国家监管和自律管理相结合的原则。证券业协会是证券业的自律性组织，对证券公司进行自律监督管理。
　　证券监管机构的职责《证券法》167条规定了国务院证券监督管理机构依法履行8项法定职责：(1)制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法行使核准权或审批权；(2)对证券的发行、交易、登记、托管、结算等进行监管；(3)对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理机构、证券投资咨询机构、资信评估机构，以及从事证券业务的律师事务所、会计师事务所和资产评估机构的证券业务活动进行监管；(4)制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则，并监督实施；(5)监督检查证券发行和交易信息公开情况；(6)对证券业协会的活动进行指导和监督；(7)对违反证券法律法规的行为进行查处；(8)法律、行政法规规定的其他职责。
　　证券监管机构的权限《证券法》168条规定了国务院证券监督管理机构在履行职责时，可采取4项法定措施：(1)进入违法行为发生场所调查取证。(2)询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明。(3)查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移或者隐匿的文件和资料，予以封存。(4)查询当事人和与被调查事件有关单位和个人的资金帐户、证券帐户，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金、证券迹象的，可以申请司法机关予以冻结。
　　证券监管机构与监管人员的义务《证券法》规定证券监管机构有公开依法制定的规章、规则和监督管理制度等义务；规定证券监管人员有主动出示证件，保守商业秘密等义务。
　　证券监管机构与证券监管人员的法律责任《证券法》“法律责任”一章共36条，对证券监管机构与证券监管人员不依法履行职责者将承担罚款、取消从业资格等法律责任甚至追究刑事责任。
　　此外，《证券法》第5章、第9章和第10章分别对证券交易所、证券业协会和国务院证券监督管理机构作出了其它的专门规定，其核心是建立比较完备的我国证券市场的监管法律制度，并以此维护证券市场秩序，保障其合法运行。
　　二、现行证券监管法律制度存在的缺陷
　　以《证券法》为核心的证券监管法律制度的施行，对于规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会主义市场经济的发展，起到了重要的作用，对证券市场长期健康有序的发展有着十分重要的意义。但是我们认为还存在着如下立法上的不足。
　　首先，集中统一的监管体制不利于提高投资者参与监管的主动性。统一监管可以加重监督管理机构的责任，防止“大家管，大家都不管”的现象发生。在这种集中统一的监管体制下，实现《证券法》宗旨的机制是：证券监管机构通过对具体违法者的行政处罚，使其不敢或者无力再进行违法行为，同时对其他市场主体起到警示和教育作用，从而实现证券市场的整体公正和整体秩序。证券监管机构对违法者给予的行政处罚，只是惩罚了违法者，对于具体受侵害的投资者权益，却未能给予救济和保护。因为《证券法》的民事责任制度还存在严重的缺陷，没有可诉性，不能被投资者主动运用，不利于提高投资者参与监管的主动性。这样，证券监管机构便成为证券市场上惟一有效的监管力量，对于证券市场上的违法行为，其很难保证都能够百分之百发现，也难保证监管机构及其人员都像关心自己利益一样积极负责地关心投资者的权益，更难保证监管者能够低成本高效率地对证券市场上的违法行为实施普遍监管。所以这种欠缺投资者主动参与的监管机制，不可能是持续有效的监管机制。
　　其次，证券监管法律制度的部分相关法规之间衔接不够。《证券法》颁布前，证券行业适用的依据是国务院颁布的行政法规《股票发行与交易管理暂行条例》。《证券法》作为国家最高立法机关全国人大常委会制定的法律，与国务院规定的行政法规《股票发行与交易管理暂行条例》不是同一法津效力层次，既非母法与子法的关系，又非普通法和特殊法的关系，二者如何衔接、配套，在《证券法》中没有予以明确。在《证券法》实施后，国务院有关部门应该废除《股票发行与交易管理暂行条例》，因为从立法的体例和技术上看，同是规范股票发行与交易的一部法律和行政法规，在同时具有法律效力的情况下，存在着互相抵触的规定，这种情况在实践中难以操作又如《公司法》第143条规定，股东持有的股份可以依法转让；第14J4条规定，股东转让其股份，必须在依法设立的证券交易所进行。而综观《证券法》，其仅是规定了流通股的交易，而大量的非流通股及其未上市的股份公司的股份转让问题仍未得到解决要实现证券市场的资本优化配置的功能，必须解决公司股份的流通问题。
　　其三，以《证券法》为核心的证券监管法律制度的立法存在局限性。一是《证券法》虽名为“证券法”，但实际只是规定了债券与股票二个证券品种其对证券市场的覆盖面不可避免地显得窄了一些对今后证券市场的发展缺少前瞻性。如未能规范国外证券法和实务中常见的我国外资股发行中已经涉及的概念和行为，如公募和私募、二次发行等。对已有的投资基金、国债回购等未加规定，对今后随着证券市场发展必然会产生的金融衍生工具、股指期权及资产的证券化等新的证券交易品种方面更未任何涉及，使得这部法律呈现出阶段性的局限。二是《证券法》对证券交易市场的理解局限于证券交易所，使证券市场被限于一个很小的证券交易所范围。因而《证券法》不可能对柜台交易、店头市场等作出规定，而一个完善的证券市场应当包括各种交易手段与场所，当出现一些新的证券交易品种时可能
会出现监管的真空，或者投机者会利用法律的漏洞来损坏证券市场。三是《证券法》作为证券市场的基本法，对上市公司收购方面的规定仍然偏于原则和粗略，实际中仍有许多问题诸如股权变更与收购行为的界定、证券管理机关和交易所审核的标准、收购方的身份的限制等均未作出明确规定。同时，与上市公司收购密切相关并频频发生的其他重组模式，诸如国有股划拨、授权经营、上市公司资产置换等也未在《证券法》中作出调整，因此，在实际监管中仍会存在某些无章可循的情况。
　　其四，证券监管法律制度对部分法律责任界定不明。《证券法》民事责任制度还存在不确定性，所以没有可诉性，不能被投资者主动运用。例如《证券法》理论上一般认为，违反信息披露制度的发行人应承担无过错责任，发行人的董事、监事和经理等应承担过错推定责任，但《证券法》对违反信息披露制度行为的归责原则并无明确规定。我国民法以过错责任为原则，承担无过错责任或过错推定责任的情形须由法律特别规定，在《证券法》没有明确规定的情况下，法院在审理证券纠纷案件时，是不能白行适用无过错原则或过错推定原则的。正因为《证券法》的民事责任制度存在严重缺陷，才导致若干严重侵害投资者权益的恶性证券欺诈行为，虽然证券监管机构依法追究了违法者的法律责任，但受损害的投资者却并未能得到充分的法律救济。