完善我国金融监管法律制度刍议

　　一、明确金融监管的目标和原则

　　金融监管是指金融监管机构依法对金融机构的市场准入、业务经营及市场退出等进行全方位监督管理的活动。换言之，就是将金融机构及其一切活动都置于金融监管机构的监督管理之下，以促进其稳健经营。

　　金融监管作为政府宏观经济调控及规制金融活动的一项重要手段，其最基本的含义旨在维护金融机构安全及稳健经营，从而在整体上确保金融体系安全和金融秩序的稳定。但由于各国历史、经济、文化背景和发展的情况不同，因而体现在各国中央银行法或银行法中的监管目标也不尽相同。如《美国联邦储备法》开宗明义第1 条就明确该法目的之一是“建立美国境内更有效的银行监管制度”，其具体目标有四：一是维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；二是为建立一个有效的和竞争的银行系统服务；三是保护消费者；四是允许银行体系适应经济的变化而变化。德国《信用业法（银行法kwg）》第6条授权“联邦银行监督局监管所有的信贷机构，以保证银行资产的安全、银行业务的正常运营和国民经济运转的良好结果。”（注：张忠军著：《金融监管法论-以银行为中心的研究》，法律出版社1998年7月第1期，第27页。）

　　相比较而言，我国《中国人民银行法》关于监管目标的规定则显得比较原则，其侧重点主要是维护金融业的稳健经营。该法第1 条规定：“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。”第30条规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。”诚然，维护金融业的稳健运行是我国中央银行实施金融监管不可或缺的一项重要目标，但这不能概括其他金融监督管理目标。我们认为，我国金融监管的目标应主要包括：

　　1、维护金融体系的安全。金融业是高风险行业， 一家金融机构如因经营管理不善或竞争失败，往往会引起骨牌反应，产生第二次波及效应和一连串银行倒闭的“第三者效应”。（注：潘金生等编著：《比较银行法》，中国金融出版社1991年版，第172页。 ）而一国金融体系的安全受到危险，则会破坏国民经济的发展。因此，金融监管机构应采取行之有效的措施防范和化解金融风险，维护金融体系的安全。

　　2、保护存款者的利益。金融机构作为货币信用的中介机构， 其主要资金来源是吸收存款者的存款。如果存款人的利益得不到保护，则会使广大社会公众丧失对金融体系的信心，金融业无疑将丧失生存和发展的前提。此外，金融业涉及面广，关系千家万户，倘若出现信用危机，有可能影响社会秩序的稳定。因此，加强金融监管，保护存款者利益，是金融业得以稳健发展的重要前提。

　　3、维护并促进金融业的公平竞争。 公平竞争是市场经济条件下保持金融业健康发展和金融秩序稳定的关键。为此，金融监管机构一方面要通过金融监管手段保护金融机构的机会均等和平等地位，制止各种不正当竞争行为；另一方面制止和打破金融垄断，保证金融市场的效率。

　　金融监管并非万能，而有其自身难以克服的缺陷，如监管不当则会导致监管成本的上升、金融机构效率的丧失等。为此，金融监管机构实施金融监管必须在法定的原则框架范围内进行，才能实现金融监管的目标。关于金融监管的原则，《中国人民银行法》并没有明确规定。我们认为，金融监管应遵循以下几项原则：

　　1、依法监管原则。 金融监管机构行使监管权是基于法律的严格规定，金融监管机构必须依照法定的职权和程序实施监管。这样才能保证监管的权威性、严肃性、有效性以及防止监管权力的滥用。

　　2、适度监管原则。强调金融监管， 并非否认和干涉金融机构的经营自主权，而是通过创设某种制度或规则使金融机构得以稳健经营。金融监管机构只是在某些极端的情况下如金融机构出现信用危机等，才对其采取某些强制措施。金融监管必须适度，一方面要保证金融机构经营自主权，并使其始终充满经营活力；另一方面对金融机构的经营活动予以适当约束和规制，真正维系金融体系的安全和金融秩序的稳定。惟此，金融监管才能真正做到管而不死，活而不乱。

　　3、持续和系统监管原则。 虽然一国金融监管机构在不同时期监管的重点有所不同，但要实现监管的目标，就必须进行持续监管。亦即从审查批准金融机构准入市场开始到其退出市场为止，对其整个经营活动进行全方位的持续的监管管理。与此同时，金融监管还必须遵循系统监管原则。亦即把监管对象和内容作为有机整体，依靠中央银行大监管体系，综合配套地运用各种手段，科学建立监管指标体系，对金融机构风险进行识别、计量、监测和控制。

　　4、效率原则。金融监管的效率原则包括两个方面， 一是金融监管的经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，不应压制金融机构间的正当竞争，而应当通过鼓励、引导和规范来提高金融业的整体效率；二是金融监管的行政效率，即即金融监管机构以尽可能少的成本支出达到金融监管的目标。相反，若监管成本超过从安全保障体系中所获取的收益，那么监管行为就成为行业竞争的阻碍，使银行业趋于萎缩。（注：阿兰·s·布兰德：《银行监管的原则》，《广东金融》1996 年第4期。）

　　二、完善金融监管组织体系

　　建立并完善金融监管组织体系，是进行有效金融监管的一个重要前提条件。目前，世界各国金融监管主体模式不尽相同，大致有二类：一是单一监管模式，即只设一个金融监管机构，负责所有的金融监管工作，一些发展中国家对于银行业的监管权集中于中央银行；二是多头监管模式，由财政部、中央银行和其他金融监管机构在不同的权限范围内负责不同对象的监管。（注：陈晓著：《中央银行法律制度研究》，法律出版社1997年版，第402页。）后一模式以美国最为典型。在美国， 除了50个州各有一个银行局作为州银行管理机构外，联邦级还有3 个银行管理机构并存，它们是：财政部货币监理局、联邦储备委员会和联邦存款保险公司。其分工为货币监理局负责对国民银行注册和监督检查，联邦储备委员会和联储银行负责对州注册的会员银行和银行持股公司的监管和检查，联邦存款保险公司则负责对参加存款保险的州立会员银行进行监督。（注：潘金生编著：《比较银行法》，第178页。）

　　尽管各国金融监管主体模式不尽相同，但中央银行在监管体系中皆具有不可替代的优势地位。特别值得关注的是，近几年各国金融体系改革中出现了一个显著的现象即中央银行金融监管权的扩展。在爱尔兰，依据1971年中央银行法，爱尔兰中央银行从财政部手中接过了对注册银行的监管权。1975年，葡萄牙信贷机构的监管权也由财政部转至中央银行。1982年，希腊的金融监管权从通货委员会转交中央银行。新西兰对银行监管体制改革的重要举措施是通过修改后的新西兰储备银行法扩大中央银行的监督权。（注：孟龙：《市场经济国家金融监管比较》，中国金融出版社1995年第1版，第17、19页。）

　　在我国，从1984年起，中国人民银行专门行使中央银行职能，并开始实施金融监管。1995年，《中国人民银行法》明确规定了中国人民银行金融监管职能。此外，有权进行金融监管的机构还包括中国证监会、审计部门等。我们认为，要充分实现金融监管的目标，除进一步完善和强化央行监管外，还必须建立并完善包括社会监管、行业互律监管及自律监管在内的金融监管组织体系。这也是由金融市场运作中金融机构自立性、金融活动多元性和金融业务风险性的特征所决定的。在我国，完备的金融监管组织体系应当包括以下四个方面：

　　1、央行监管。中国人民银行作为我国的中央银行， 根据国家授权依法对金融机构进行全方位的直接的监管。要在实施金融监管过程中免受政府行为的牵制和制约，以一种超然的态度、客观公正的立场行使监管权。可考虑改中国人民银行由国务院领导为直接受全国人大常委会的领导，并向其负责。在这方面，不少国家的成功经验可资借鉴。美国的中央银行（联邦储备银行）直接向国会负责，向国会报告工作，经费独立。联邦储备委员会的七名理事必须经参议院同意后才由总统任命。《瑞典国家银行法》第一条规定：“瑞典国家银行是直属国会的官方组织。”第32条规定：“银行董事只接受来自国会，不接受其他人有关国家银行经营管理的指示”。最近，中国人民银行按经济区划调整分支机构设置，这一重大举措对淡化地方政府干预、提高金融监管的效率，将产生积极影响。

　　2、社会监管。即由合法成立的并经中央银行认可的会计事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等作出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督。由于上述机构具有较强的独立性且具有信誉特点，从而可以弥补中央银行监管疏漏或因力量不足造成监管不力的缺陷。在市场经济发达国家，一般都特别重视对金融业的社会监管，以维护公众利益和金融体系的安全稳定。在我国现阶段，尤其应重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督与央行监管的关系，分工协作并相互配合。

　　3、行业互律监管。为了避免金融机构之间的不正当竞争， 规范和矫正金融行为，以促进其协作运行和共同繁荣，金融业内互律监管不可或缺。这也是系统化有效金融监管的内在要求。在政府监管无能为力的范围，恰可通过自律的行业道德规范，行业者自觉的约束，触及法律和政府不能达到的死角，因而更为有效。可以说，自律是主管机关直接监管的补充与延伸。（注：张忠军著：《金融监管法论-以银行为中心的研究》，第136—137页。）在我国现阶段，金融业之间的不正当竞争行为时有发生，如高息揽储或变相擅自提高利率等，破坏了正常的金融竞争秩序，损害了金融业的根本利益。为此，建议在金融业尽快成为金融同业公会，协调金融机构和中央银行之间的关系，并通过制定同业公约实施行业内部和自行监管。

　　4、金融机构自律监管。即金融机构通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益，其着眼点在于保证金融资产的安全性和流动性，防范经营风险。金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线。特别是在当前金融工具不断创新，金融业务趋于国际化及资金调拔瞬息万变的情况下，来自外部的金融监管有时显得滞后，因而强化并落实金融机构自律监管就显得尤为重要。从近几年一些国家银行破产倒闭事件来看，内部控制失灵是最主要的。

　　三、完善对金融机构的预防性监管

　　对金融机构市场准入及业务经营进行预防性监管，是防止金融风险，维护金融机构稳健经营的第一道防线，具有防患于未然的作用。虽然《中国人民银行法》就对金融机构的预防性监管作了比较明确的规定，并且起到了应有的作用，但在不少方面还不甚完善。主要表现为：

　　1、对金融机构的市场准入把关不严。从金融监管的角度看， 对市场准入的控制是保证金融业安全稳定发展的有效的预防性措施，可以将那些有可能对存款人利益或金融体系健康运转造成危害的金融机构拒之门外，并使金融机构的设立符合国民经济发展的需要。从我国中央银行对金融机构市场准入监管的情况来看，尚存在一些问题：一是金融机构批得过多过滥；二是对经理及员工素质的审核不严，致使一些业务不精、政治素质不高的人员成为新机构的经理；三是注册资本不够充足；四是越权审批和擅自乱设机构的现象时有发生。（注：杨凌云：《对防范和化解我国金融业风险的若干对策分析》，《财经问题研究》 1998年第2期。）

　　2、资本充足率不足。 资本充足率是衡量金融机构业务经营是否稳健的一个重要标志，也是银行审慎监管的核心。巴塞尔《核心原则》对银行进行有效监管制定了一系列监管措施，其首要措施就是对银行规定了必须保持的最低资本充足率，所有银行必须按照其风险资产维持4 ％（一级资本）和8 ％总资本（一级和二级资本之和）的最低资本比率。我国《商业银行法》规定，商业银行资本充足率不得低于8％， 核心资本充足率不得低于4％。但实际上，我国商业银行资本充足率不高。 据1991年资料统计，我国工、农、中、建、交五大商业银行除了交行外，其他银行的资本与风险资产的比例均未达到8％的要求。 并且我国银行中主要是核心资本，附属资本如资产重估储备、未公开储备、呆帐准备几乎没有。（注：杨凌云：《对防范和化解我国金融业风险的若干对策分析》，《财经问题研究》1998年第2期。）

　　3、金融监管缺乏一套规范的科学的定性标准和定量指标体系。 如对金融机构的设立，对违法违规的处罚，对法定代表人的知识、经验、管理能力监督等，人民银行监管部门在实际操作中带有很大主观性和随意性。（注：中国工商银行武汉市分行课题组：《论我国中央银行金融管理体系的建立和完善》，《银行与企业》1997年第11期。）

　　我们认为，完善对金融机构的预防性监管，第一，应加强对金融机构市场准入的监管。对申请设立金融机构特别是商业银行一定要从严控制，审批金融机构除应坚持法定条件外，还应从经济发展和金融市场需要的角度进行审查。对擅自设立金融机构的，应严肃查处。此外，还应对金融机构高级管理人员的任职条件、资格进行严格审查。第二，提高金融机构的资本充足率，增强金融机构抵御金融风险的能力。主要可通过发行金融债券、金融机构股份制改造等多种途径筹集金融机构的资本金。第三，加强对金融机构清偿能力监管。清偿能力监管的核心问题是资本的流动性问题，其关键是对不同负债的对比。如果银行各种负债之间不保持一定的比例，那么就可能因资本流动性不足而发挤兑风潮。在这方面，一些国家的经验可供借鉴。如新加坡金融管理局规定所有银行必须保持其负债基数6％的现金余额， 还要求银行保持相当于其负债基数20％的流动资产。

　　四、尽快建立事后保护性监管制度

　　有效的预防性金融监管，是保证金融机构稳健经营的一个重要方面。但是，无论一国金融监管机构采取何种方式和手段，都难以完成避免金融机构的经营失败。为避免金融机构因经营失败而给社会造成多种负面效应，保护存款人的利益及金融体系的安全，建立对金融机构的事后保护监管制度尤为必要。在我国，除建立了中央银行接管制度外，其他保护监管制度尚属空白。为此，我们建议：

　　1、建立存款保险制度。存款保险制度是保护存款人利益、 稳定金融体系的事后补救措施。它要求吸收存款的金融机构将其吸收的存款按一定保险费率向存款保险机构投保，当投保存款机构经营破产不能支付存款时，由存款保险机构代为支付法定数额的保险金。存款保险制度为美国首创。1929年-1933年世界性的经济危机给美国经济带来了沉重打击。到1933年夏，整个国家有一半的银行倒闭（主要是小银行）。为保护存款人的利益，恢复社会公众对银行的信心，美国1933年《银行法》确立了存款保险制度，并于1934年1月1日正式成立了“存款保险公司”。该法案规定，所有国民银行与参加联邦储备系统的州银行必须参加联邦存款保险公司的存款保险，非会员银行及其他金融机构只有在其偿债能力经州政府有关机构证明并经联邦存款保险公司审批后方可参加。到了本世纪六七十年代，欧美其他一些国家开始认识到存款保险制度的重要性，于是纷纷效法美国建立起自己的存款保险制度。可以说，存款保险制度为西方市场经济发达国家金融业的稳健发展所起的作用是功不可没的。

　　在我国，金融机构尤其是商业银行自有资金占比有率较低，存款是其主要资金来源，我国居民存款已达38000多亿元。而另一方面， 商业银行内部管理制度尚不健全，不良资产大量增加。针对这种情况，在我国建立存款保险制度尤为必要。存款保险制度的建立不仅可以保护广大存款人的利益，增强社会公众对金融体系安全性的信心，防止或限制某一金融机构出现风险后对其他金融机构的消极影响，而且还可以弥补我国中央银行对金融监管的不足。

　　如何构建符合我国国情的存款保险制度，这是近几年来理论界特别是金融学界所探讨的主要课题之一。限于篇幅，仅就存款保险公司设立及存款保险的对象作些剖析。

　　关于存款保险公司的设立，有的学者建议成立中国存款保险公司，其性质为一个独立的隶属于国务院的直属机构；也有的学者认为，从扩大中央银行的金融监督管理权力，限制监督机构多头重叠管理，发挥存款保险制度的事先检查和事后监督的双重稳定作用出发，由中国人民银行举办存款保险机构具有战略性的意义。从国外来看，各国存款保险机构有政府主办并管理（如英、美、加拿大）、政府和银行共同建立并管理（如比利时、日本）和银行同业建立这样三种类型。我们认为，我国存款保险公司由政府举办更为适宜。如果存款保险公司隶属于中央银行，接受中央银行的监督和管理，那么存款保险公司可能会形同虚设，独立性将难以实现。在处理有关保险事故时，又可能造成两者之间不正常的资金关系，迫使中央银行为存款保险牺牲货币政策目标。至于存款保险的对象，在美国，联邦准备制之会员银行均应参加（属强制保险），非会员银行合乎标准者亦可参加（属任意性）且不排除外国银行。在日本，凡因经营而负有存款债务者，包括外国银行皆应参加投保（属强制性）。在加拿大、联邦立案之银行为当然投保银行（属强制性）；省立案银行须申请核准（属任意性）（注：黄得丰著：《金融法规与制度之检讨》，实用税务出版社1989年8月版， 转引自王庆华著：《中国银行业监管制度研究》，第245页。）我们认为， 我国存款保险的对象应为所有吸收存款的银行。因为只有将吸收存款的各种不同性质、不同类型的银行都纳入存款保险的范畴，才能真正维护整个金融体系的安全及金融机构的稳定，才能保护所有存款人的利益。当然，不同承保对象其资产负债情况及风险程序都不相同，因此，如何确定一个比较合理的费率则值得研究。

　　2、建立中央银行最后援助制度。在市场竞争条件下， 金融机构因受各种金融风险的侵袭，因而破产倒闭在所难免。在美国，由于银行业竞争加剧，致使大批银行不得不宣告破产倒闭。其中， 1990 年破产达180家，1991年破产208家，1992年破产100家。 在商业银行大量破产的同时，一些储蓄机构也连连倒闭，致使联邦存款保险公司原有的保险金储备几乎用尽，存款保险制度濒临崩溃的边缘。（注：中国工商银行武汉市分行课题组：《论我国中央银行金融管理体系的建立和完善》，《银行与企业》1997年第11期。）为避免金融机构因破产倒闭而带来的社会震荡，发达国家一般建立了最后紧急援助制度。即中央银行对仍有偿债能力但已无法从贴现窗口和货币市场的正常渠道取得资金的“问题银行”提供紧急财务援助，以协调其解决暂时的财务困难。这不仅是中央银行的职责，而且也是其进行金融监管的“第三道防线”。

　　一般而言，西方中央银行提供紧急救援有如下几种方法：（1 ）由中央银行提供低利贷款；（2 ）通过中央银行和商业银行建立特别机构提供资金；（3）存款保险机构具有双重职能的国家， 除了赔偿银行倒闭破产对存款造成的损失外，还提供清偿能力紧急援助，即对发生清偿困难的银行给予贷款，购买其资产或存款于该行，从而保证股东、存款人及承保人的利益；（4 ）由一个或更多的大银行在中央银行的支持下提供援助；（5）由央银行负责全面接管，通过官方任命行长、经理，限期清查和整顿等措施进行强迫性监管。（注：中国工商银行武汉市分行课题组：《论我国中央银行金融管理体系的建立和完善》，《银行与企业》1997年第11期。）

　　在我国，金融机构破产倒闭事件尚未发生，存款人对金融机构破产还缺乏足够的心理准备，因此借鉴西方国家在这方面的成功经验，建立符合中国国情的最后紧急援助制度实属必要。可供选择的做法有：第一，对出现流动性困难但仍有偿债能力的金融机构，由中国人民银行提供低利率贷款；第二，对金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人利益时，由中国人民银行予以接管；第三，对在金融业中占有较大份额、影响较大的金融机构，可由中国人民银行组织稳健的金融机构对其实施强制兼并。接管或强制性兼并都是中国人民银行在极端情况下对有“问题”的金融机构所采取的行政干预措施，其目的是恢复其偿债能力。当然这并不意味着中国人民银行完全不采取同意其破产的决定。对“不能清偿到期债务”的金融机构，中国人民银行不应违反市场经济的原则和要求而逆向操作，否则将会使金融机构丧失竞争的外在压力。如丹麦银行法明确规，中央银行可以对面临暂时流动性困难的银行进行帮助，但对于那些陷入清算、破产境地的银行则不能给予支持。

　　五、制定并完善金融监管方面的法律

　　金融法律不仅是金融机构行为的准则，而且也是金融监管机构进行金融监管所必须遵循的一项基本原则，其要义是要求制定一整套完备的金融监管法律。近几年来，我国陆续颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《外汇管理法》等法律，为金融监管提供了直接的法律依据。但是，上述法律不能涵盖金融业的全部，且因规定比较原则在金融监管实践中难以具体操作。因此，我国应尽快制定《期货交易法》、《反垄断法》、《金融监管法》、《存款保护法》等法律，为对金融业实施全面、有效的监管提供完整的法律体系。

　　华国庆