我国反垄断执行机构设置研究

摘要：2007年8月30日《反垄断法》正式出台。《反垄断法》的出台对预防和制止垄断行为、保护市场公平竞争等都将发挥积极的作用。但《反垄断法》并没有具体规定反垄断执行机构设置，且反垄断委员会的性质定位于协调性的机构，这对于我国反垄断的贯彻执行是不利的。在借鉴西方国家反垄断执行机构的设置的基础上，对我国反垄断执行机构设置进行了研究。

关键词：反垄断法；执行机构；反垄断委员会
　　
　　1引言
　　
　　反垄断法在西方市场经济国家被称为“经济宪法”或者“经济基本法”，目前世界上已有近90个国家制定了反垄断法。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《反垄断法》，该法案将自2008年8月1日起施行。
　　《反垄断法》第一章第一条即表明了该法的立法目的：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”作为保护市场竞争、维护市场竞争秩序、充分发挥市场配置资源基础性作用的重要法律制度，《反垄断法》的出台对中国经济将产生重要影响。
　　
　　2中国反垄断执行机构的设置及存在的问题
　　
　　《反垄断法》第九条和第十条规定了中国反垄断法执行机构的设置。国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行下列职责：（1）研究拟订有关竞争政策；（2）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；（3）制定、发布反垄断指南；（4）协调反垄断行政执法工作。
　　设立反垄断委员会，带来的好处是潜在的，而其弊端则是现实的。
　　（1）尽管国内外理论界对于反垄断机构是否属于监管机构一直存在一些争论，但毫无疑问的是，反垄断机构所从事的是一种执法活动。对于监管机构和执法机构而言，最为基本的要求是独立、公正，严格依法行政，不受其他因素的影响。在这一点上，执法机构不同于宏观政策机构（如国务院证券委）或者政策咨询机构（如央行货币政策委员会），对于后者的基本要求是多元、协商、妥协与利益平衡，并在此基础上做出决策或提出建议。反垄断法制定以后，剩下的就是严格执法，不存在再进行反复妥协、协调的必要，也不应该在严格执法的过程中掺入太多的政策考量，影响法律的统一实施。
　　（2）按照惯例，国务院议事协调机构应该有具体的工作承担部门，并且，通常都只有一家工作承担部门（国家国防动员委员会的工作承担部门最多，分别是发改委、总参谋部、总后勤部）。在反垄断法维持分散执法的格局下，国务院主要的反垄断执法机构至少有三家（发改委、商务部、工商总局）或者四家（前述三家加上国资委），另外还有一批行业监管机构也承担反垄断法的执法职能。因此，未来的反垄断执法将会是一种3+x或者4+x局面，在这种格局下，如何确定反垄断委员会的工作承担部门，本身就是一个很大的挑战，会引起许多争议与争执。
　　（3）根据反垄断法的规定，反垄断委员会缺少实质性的权力，尤其是规则制定权，只能起协调作用。同时，由于权责划分不清，反垄断执法机构与行业监管机构对于各自管辖权边缘地带的新问题，也难有制定规则的积极性。因此，可以预见，对于反垄断领域的新问题，整个执法体制必然陷入被动的应急反应模式，很难预先通过规则提供明确的指引，其结果是全社会需要为这种不确定性支付额外的成本。
　　
　　3西方国家反垄断执行机构的设置及其比较
　　
　　目前,关于反垄断的执行机构有三种模式:二元主管机关与法院协调运作型;主管机构、顾问机构与法院协调运作型;单一专门机构与法院协调运作型。
　　所谓二元主管机关与法院协调运作型是指在一国内部设置有两种主管反垄断法执行德行政机关或准司法机关，这两种机关与法院在执行反垄断法上既分工又合作，推动反垄断工作的协调进行。这种设置实际上存在一个三角关系，即：两种主管机关之间的相互关系;第一种主管机关与法院的相互关系；第二种主管机关与法院的相互关系。这一类型可以在分为两种具体情形，即以美国为典型的平行式二元主管机关与法院协调运作型和以法国为典型的非平行式二元主管机关与法院协调运作型。
　世界上采纳由主管机构、顾问机构和法院构成反垄断法执行机构组合模式的典型国家是德国和英国。德国的顾问咨询机构垄断委员会是一种纯粹的顾问咨询机构，而英国的竞争委员会承担了双重职能，即在承担顾问咨询职能的同时还承担了其他职能。
　　单一专门机构与法院协调运作型又可以分为两种具体情形，即单一的准司法机关与法院协调运作型和单一的纯行政机关与法院协调运作型，前者以日本最为典型，而后者则韩国较为典型。日本的反垄断法执行机构有两个：一个是反垄断法的主管机构——公正交易委员会，另一个是法院。韩国的反垄断法主管机关是公平交易委员会，在此基础上，如同其他国家那样，韩国法院也承担了执行反垄断法的职能，他们共同构成韩国的反垄断法执行机构体系。
　　三种模式的反垄断法执行机构体系的核心组成基础有二：一是反垄断主管机关的设置；二是主管机关与法院的良性互动。三种模式都具有专业性、独立性和权威性的特点。专业性要求组成人员具有法律、经济或贸易的知识背景;独立性要求组成人员在执行职务时不受其它机关或首长的干涉,也不受任何利益集团的干扰;权威性要求机构规格高,所做出的决定具有很高的效力。从世界各国立法的总体趋势来看,反垄断法执法机构体系表现为设立单一的专门主管机构的趋势。反垄断法实施机构具有明显的国别性。
　　
　　4结论
　　
　　我国的反垄断法执法机构的设置,既要借鉴国际经验,又要考虑我国的国情。栗田诚曾经说过:“从程序法的角度来讲,反垄断法的具体规定则是深深扎根于各自国家的法律文化中的土壤中,每个国家都必须结合本国的社会和历史的具体情况设计出最适合自己、最有效的程序。”反垄断法的实施机制本身构成一个复杂的程序。我们不能孤立的分析某种制度的好坏,也不能简单地将某种制度从一种法律秩序移植到另一种法律秩序。美国著名的反托拉斯法学者格伯指出,在机构设置的出发点方面,中国的情况与欧洲相似,而与美国的情况有所不同。他认为中国在建立反垄断法执行机构体系方面,可以借鉴欧洲的行政控制模式。我国应设专门的主管机关,可借鉴德国设立垄断委员会的作法,在主管机关之外另由经济学家、法学家等专家组成负责咨询和对企业垄断状况进行鉴定的机构,可以考虑赋予新设的主管机关以适当的准司法权。另外，执行机关要能与行政垄断所倚重的国家公权力相抗衡。因此,我国应建立一个有权威性的和有着高度独立性的反垄断主管机构,它是一个独立(人事和经费)的、有权威的准司法机关。它应相当于美国的联邦贸易委员会或德国的卡特尔局,该机构在审理反垄断法案件中有极大的权威性和高度独立裁判的权力。否则,中国的反垄断法就会陷入一种以一个行政机关去制裁另一个行政机关的怪圈。
　　
　　参考文献
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