关于执行机构科学设置的设想（上）

摘要：近年来，全国部分法院为解决“执行难”，按照改革执行工作管理机制的要求，就执行机构的设置和运作模式进行了大胆的改革，一定程度上在局部范围内缓解了执行压力。但由于种种原因，改革未能从根本上得到突破，“执行难”问题依然存在。因此，明确执行机构的地位和性质，构建一套布局合理、运转顺畅、抗干扰能力强的执行机构，确保执行权有效运用，是彻底解决“执行难”问题的重要组织保障。

关键词： 执行 机构 设置 设想

　　近年来，人民法院的执行工作进入了一个崭新的发展阶段，各项执行改革正处在推进和酝酿之中，其中执行机关及其机构的改革是根本性的全局性的问题，关系重大，任务艰巨，不管从理论到实践都还需要加强科学论证。鉴于此，笔者通过近几年来对执行工作的感受反思到执行理论中，立足以执行公正与效率为核心，在现行法律规定框架内，以公开、高效、廉洁为目标，就如何在执行机构的设置方面提出一点自己的看法及设想。
　　一、执行机构设置的现状
　　现行法院系统执行机构设置模式在形式上表现为：最高人民法院执行局——高级人民法院执行局——中级人民法院执行局——基层人民法院执行局，现行执行机构的设置与人民法院的设置完全一样，是按行政区划设置的，且属于人民法院的内设机构。这种模式对人民法院充分运用国家强制力，保证生效法律文书的执行，进而维护法律尊严、保障法律有效实施起了很大作用。
　　与传统的执行机构相比，新的执行机构（执行局）无疑是个历史的进步和飞跃，对推进法院的执行工作起到了一定积极的作用，通过执行机构的改革，提高了执行机构的法律地位和社会地位，鼓舞了全国各级法院直接参与的广大干警的士气。各级法院不同程度的充实了一些优秀人员到执行局，淘汰了原来的一些执行人员，许多执行局的人员不仅在数量上有了很大增加，而且质量上也有了明显的提高，执行队伍产生了结构性变化，极大推动了执行工作的纵深开展，取得了一定的成效，执行难得到了较大缓解。
　　二、现行执行机构设置的弊端
　　以执行局成立为标志的执行机构改革对执行工作的开展起到了一定的推进，无疑是历史的进步和飞跃，但也不能盲目乐观，经过笔者近几年的亲身经历和反思，下面侧重从现实的角度，笔者认为其存在一系列自身无法解决的弊端和问题。
　　（一）执行机构设置不统一
　　有的法院执行局成立后，在工作的管理和开展上，换汤不换药。从思维观念、指导思想、管理体制、权力运行和工作方法上依然故我，没有改变。这些法院主要是执行庭局混合型，即执行局和执行庭的人员，实际上是“两块牌子一套人马”。 即执行庭和执行局同时存在，庭局长由一人担任，庭、局之间没有清晰的划分。
　　执行局的内部设置更是千姿百态：有的在局下设处，还有的在局下庭处并设；有的设两个庭（处、室），也有的法院局、庭合一，下设执行组。如此杂乱无章的设置，使执行庭的内部管理难以针对执行工作的规律和特点有序进行，无法建立和实施科学的分权制约的内部制度。这若在改革之初尚能理解和接受，但如果继续各行其是，势必会对各地人民法院之间的横向交流产生困难，对执行机构的全国整体合力产生影响。
　　（二）缺乏必要的监督制约机制及有效的执行救济途径。
　　“由于执行员（执行机构）垄断了关于执行的全部权力，对于执行中可能发生的失误只能由其自行解决，这就为救济途径的有效性留下了阴影——我们不能指望一个人能有效地否定自己，能够客观公正地处理当事人对其提出的异议。” 执行程序中，当事人或利害关系人的权利受到分割或无法行使时，国家为其提供的一种补救措施，称为执行救济。执行救济制度的建立，是解决执行瑕疵的客观需要，也是对执行权行使监督制约的有效途径。由于执行分权在执行机构内部进行，为了执行机构整体的形象，往往会出现共同遮掩问题的现象，使执行制约机制只停留在表面，很难进行深入的渗透。当事人又对案件缺乏必要的了解，致使“人为控制”、“暗箱操作”事件屡屡发生，监督制约的制度、纪律成为摆设。
　　（三）未能从根本上形成所谓的“上下联动、统一管理”的执行管理体制。虽然最高院于2000年下发通知确定由高级法院统一管理本辖区的执行工作，以形成联动局面，但要落到实处是不敢想象的，统一管理的核心内容不过两项：第一是对人的管理，按照法院现行干部管理制度，执行局的人员及其职位职级主要取决于当地法院党组。第二是管物，目前的实际是执行局的经费、装备没有独立，都是所属法院管理。
　　（四）不能形成力量和权威。既然执行局的人、财物的管理均在当地法院，那么执行局仍然是当地法院的一个组成部门，与其它庭室和本法院的关系没有实质性的区别。怎么能逃脱和避免传统执行机构在实践中的许多实际问题呢，诸如人员不够、装备落后、靠吃“政策饭”、缺乏相对独立性等。
　　（五）不能从根本上解决执行难。“从最高人民法院党组的《报告》可以看出，造成人民法院'执行难'的重要原因是地方和部门保护主义”。在现行财政人事管理体制下，地方各级法院的人、财、物都隶属于地方，机构产生于地方，院长也由地方人大选举，经费由同级政府拨付。在这种情况下，某些地方党政领导就有可能为了他们的政绩，要求同级法院服从其意志，保护区域经济的发展。实践表明，不少基层人民法院的执行机构在执行案件时常常会遇到乡镇党政部门，甚至区县党政部门的干扰，而基层法院抵御这种干扰的底气不足，能力不强，甚至不自觉地成为地方部门保护主义的工具。加上现在执行局多重领导体制（实质上主要是当地法院的领导），执行员在执行案件时要受到多方面的管理层次，有上级法院及执行局，本院及执行局，有时还要受到来自当地党委政府的巨大压力。因此，目前的执行机构体制，想从根本上攻克地方保护主义和部门保护主义是无能为力的。
　　（六）执行机构体制不顺。长期以来，我们把执行权简单地等同于司法裁判权，忽视执行权的特殊性和规律性，一味照搬审判的管理模式来设置执行机构。上下级法院执行局之间同其他审判业务庭一样，仅是审判监督及业务指导关系，并无管理关系，由此导致执行力量分散，难以形成“合力”。尤其是跨辖区执行困难较大，委托执行形同虚设，各法院执行工作区域一体化效能在司法体制中不够顺畅，违反司法统一性的现象时有发生。
　　（七）基层执行机构级别配置低。目前全国大部分的高级法院和中级法院都较好地解决了执行机构级别的问题，但基层执行机构因受制于地方政府的人事编制，基本停留于原地。而全国法院80%的执行案件在基层，基层执行机构困难大，任务重。级别配置上不去，管理权限和范围小，难以建立行政模式所应具备的快速、有力的执行机制。往往出现案件几经汇报后，错失了执行的良机。当事人不满意，基层执行机构也很无奈。
　　综上所述，不管是传统的执行机构，还是近年改革设置的执行机构都存在一系列自身无法解决的弊端和问题，都一定程度上制约着执行工作的有效开展，已不适应日益复杂的执行工作需要，更与法治国家的要求格格不如，因此建立一个相对独立，科学合理又能尽量避免上述弊端和问题的执行机关已刻不容缓。
　　三、执行机构科学设置的设想
　　新世纪人民法院工作的主题是公正与效率，实现司法公正与效率的内容之一就是要深入推进司法体制改革与创新，其中，以建立民事审判新格局和执行工作新体制为重要标志。 执行机关的科学设置是建立执行工作新体制的根本问题。