浅论公民公法上金钱给付义务（上）

摘要:“财政为庶政之母”，国家一切事务的推进均仰赖于财政。现代法治国家在财政上表现为“租税国家”，国家本身不从事生产经营，其所支出的一切费用，主要以课予公民金钱给付义务的方式取之于民众。在现代法治社会，财产权作为基本人权受到国际人权公约及各国宪法的明文保障。国家对公民课以金钱给付义务，本质上是对公民财产权的一种侵犯，必须进行正当性论证并遵守相应的课征原则。在我国，政府对公民课以金钱给付义务尚未实现法治化，应当从“正义国家”公民宪法财产权保护的角度予以规范。


关键词:金钱给付义务；税收；公课；罚款

　　“财政为庶政之母”，财政对任何一个国家的重要意义均不言而喻。现代法治国家在财政上表现为“租税国家”，国家本身不从事私经济活动，而留由社会自由发展，其所支出的一切费用均通过公权力参与社会财富分配的方式取之于民众（其中主要通过税收的方式）。[1]政府从国民经济中筹措公共活动所需资金的方式主要有：①要求公民直接给付物或劳务。在当代的实践中几乎不使用这种方式，这一原则仅存在于金钱给付不能满足，尤其是兵役方面。②通过国有企业、国有土地的盈余等“财产收益”扶持国家。但这种方式在自由经济国家问题颇大。③以公课形式取得收入。所谓公课是以财政收入为主要或次要目的的强制性公法金钱给付义务。具体而言公课又包括税收和非税公课，非税公课则包括规费、受益费（由于两者均以对待给付为要件，故合称为受益负担）以及作为新兴的财政工具的特别公课三种类型。除以上三种方式之外，政府还有大量其他的收入来源，如罚款，以及从没收、捐赠获得的收入等。[2]在现代社会，由于通过课以公民公法上金钱给付义务的方式对宪法保障的行为自由的限制最少，在财政收入方面，市场经济国家无不选择该方式进行。
一、公法上金钱给付义务的主要种类
　　公民公法上金钱给付义务主要包括税收、非税公课（包括规费、受益费、特别公课三种，在我国通常被统称为“行政事业性收费”）、行政罚的罚款、刑事罚的罚金、滞纳金等。在我国，税收、行政事业性收费是财政收入的主要来源，而罚款虽非财政收入来源的主要形式，但由于其规范性差，乱罚款现象极为严重而备受公众诟病，故罚款事实上已成为一种常见的公民公法上金钱给付义务，因此亦有于此一并探讨之必要。
1、税收。税收是公共当局为法定强制性的金钱给付，公共当局毋须对此为对待给付，符合征税要件时即产生公法上债的关系。税收具有以下特征：（1）非营利性。税收是以满足国家的一般需要为目的，而非营利性。纳税义务人仅将其受宪法保障的财产权中收益的一部分，归国家所有，以作为其财产自由保障的对价，除此之外，不负对国家财政分担的义务。[3]（2）共同报偿性。税收的课征，不采取个别报偿的原则，而是根据共同报偿的原则予以决定。也就是说，税收与个人自国家所接受的个别特殊的公益服务或利益，并无直接对应的关系。（3）强制性。税收的课征，是运用国家政治权力，强制实行，亦即课税权属于国家主权，课税权的行使具有强制性。
2、非税公课。（1）规费。作为对本着申请人利益而做出的具体职务行为或其他行政服务的对待给付而交纳。其管辖部门不是财税机关，而是按照其提供对待给付事务的性质，相应的定其管辖机关。规费具体又分为对职务行为的行政规费和为使用公共设施而交付的使用规费。规费主要特征在于有给付与相对给付之对待关系存在。由于规费是用以补偿国家对人民所为行政给付的成本，故而不问人民受领该项给付，是出于其主动的请求还是被动的强制接受。[4]（2）受益费。为设置或经营公共设施，要求那些可能从中受益者提供。受益费的法律性质，系基于统治权，为满足财政需求，对建造、改良或增建营造物或公共设施，所征收的全部或一部费用的金钱给付。与规费不同的是，在于给付与对待给付间，无需有直接关联性，即受益费的征收与实际使用无关，无需义务人现实取得利益，只要有潜在的受益可能性即可。另外，亦不问该项工程，是否因受益人的请求或呼吁而进行。因此，立法者在规费或受益费之间作决择时，受益的个别受领人事实上已明确时，征收规费；如群体受益个人只有受益可能时，征收受益费。在管辖方面，同规费管辖的原则一样，其管辖部门不是财税机关，而是按照其提供对待给付事务的性质，相应的定其管辖机关。（3）特别公课。作为一种新兴的财政工具，特别公课是国家为一定政策目标的需要，对于有特定关系的国民所课征的，并限定其课征所得的用途的公法上负担。实践中，根据设立的目的不同，特别公课具体又可以分为以取得财源为目的的特别公课以及管制诱导性特别公课。特别公课与税收不同之处在于：特别公课是为了支应特别国家任务而向特定群体而不是向一般纳税义务人所征收，不实行统筹统支，不支应国家的一般财政需求，不透过预算而流入特别基金中。特别公课具有的该特点决定了规范特别公课的法律并非税法，而是根据不同的特定国家任务（例如经济事务、环保事务等）定其管辖权归属，由经济法、社会法或环保法所管辖。[5]
3、罚款。罚款是行政法中对行政上的义务懈怠进行制裁，以确保行政上义务得以履行的一种秩序罚。具有以下特征：（1）以维持行政秩序为目的；（2）以违反行政义务者为处罚的对象；（3）是施加于违反行政义务而有碍行政秩序维持的行为者的一种制裁，非仅为原有义务的履行，因此，具有制裁的性质；（4）与以强制相对人履行未来的行政义务的行政强制执行不同，罚款针对的是过去的行为；（5）原则上以行政机关为处罚主体。[6]
二、公法上金钱给付义务的正当性基础及课征原则
　　自近代资产阶级革命以来，启蒙思想家揭橥天赋人权、财产权神圣大旗，财产权作为基本人权已深入人心，资产阶级革命胜利后一系列宪法性法律文件确立了财产权的宪法地位。在现代社会，财产权作为基本人权，更是受到国际人权公约及各国宪法的普遍保护。因此，国家从公众手中强制性的取得财产，就本质而言是对公民财产权的一种侵犯。国家之所以可以对公众财产权进行这样的侵犯，社会契约论对之进行了伦理的证成，“人们联合成为国家和置身于政府下的最大和主要目的，是保护他们的财产。”[7] “国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保它所余财产的安全和快乐地享用这些财产”。[8]事实上，社会契约论仅仅为国家从公民手中强制性取得财产提供了终极意义上的伦理证成，至于国家对公民课以公法上金钱给付义务如何才是正当的以及必须遵循什么原则，须从“正义国家”公民宪法财产权保障的高度进行论证。
（一）国家课以公民各种金钱给付义务时在形式上应共同遵守的原则
　　法治国家对公民课以公法上金钱给付义务，属于干预行政，由于涉及对公民宪法财产权的侵犯，必须遵守法治国法律优位、法律保留原则，即必须通过法律的形式予以设定，行政机关无权通过自行设定规范性文件的方式对公民课以金钱给付义务，法律在设定公民金钱给付义务时规定必须明确。行政机关在对公民财产进行征收时，必须根据相关实体法及程序法的明确规定而依法行政。例如，对于税收征收而言，“税收法定”即为首要的原则。“政府没有巨大的经费就不能维持，
凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭借自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。如果另一个人可以有权随意取走我的东西，那么我还享有什么财产权呢？因而未经人民自己或其代表同意，绝不应该对人民的财产课税。”[9] “如果行政者有权决定国家税收的权力，而不只限于仅仅表示同意的话，自由就不存在了，因为这样的行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质权力了。”[10]“税收法定”作为税法的基本原则，同时也为当代世界除朝鲜等极少数国家外的绝大多数国家宪法所确立。例如，日本宪法规定：“新课租税或变更现行规定，必须有法律或法律规定之条件作依据。”埃及宪法规定：“只有通过法律才能设置、修改或取消公共税捐；除法律规定的情况以外，任何人均不得免交税捐；只有在法律规定的范围内，才可责成人们交纳其他形式的赋税。”卢森堡宪法第99条规定：“非根据法律，不得规定任何由国家征收的税收。”等等。税收法定原则具体又包括课税要素法定主义、课税要素明确主义、合法性原则、程序保障原则四项内容。[11]
课以公民金钱给付义务必须通过法律的方式确定，并不表明事无巨细均由法律所包揽无余。现代社会结构复杂，事务繁多，限于立法机关立法任务繁重而没有时间、能力或不想就细节事项做出规定，或者有时制定的法律事项具有技术性，立法机关不宜对这种过于技术化的事项制定法律等原因，将部分事项授权给行政机关通过法规、命令等形式予以规范的授权立法（又称委任立法）往往在所难免。授权立法与立法机关的立法相比所具有的迅速、灵活、专业性技术性强等优点，使其挤身成为现代立法制度的重要组成部分，在当今世界各国普遍存在。[12]但是，毕竟授权立法对传统的政治体制和宪政理论提出了严重挑战，同时也对公民的基本权利构成了很大威胁，因此，授权立法必须遵循以下原则：（1）授权明确性原则。即授权的内容必须明确，一般的、空白的授权（即无限制的授权）是绝不允许的，因为“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任立法，行政机关等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制造法律。”[13]（2）转授权禁止原则。被授权的行政机关应当在授权的范围内自行立法，禁止其将被授与的立法权再转授与其他部门。