浅论ＧＡＴＴ／ＷＴＯ协定之私人执行（下）

　　(一)进口贸易救济制度——以美国对中国享有的“特保措施”和“二反一保”救济权利为视角
　　美国“进口贸易救济制度”主要包括反倾销法、反补贴税法、保障措施法(在美国称之为“逃避条款”或“201条款”)与“337条款”四种，前三种都是为国内需要贸易保护的“进口竞争性产业”服务的。在1934年美国开始推行贸易自由化的进程中，国会授权总统进行自由贸易协定谈判的部分前提条件就是要求总统为国会两院代表的利益主体提供贸易救济，从而降低或消除贸易自由化所带来的不利影响与后果，因此以美国“二反一保”为代表的进口贸易救济在制度上是为国内要求保护的特殊利益集团设计的。自GATT1947临时适用至1994年WTO成立以来，美国除了利用GATT/WTO争端解决机制之外，转化执行由GATT/WTO协定为美国创设的“二反一保”救济权利，供国内需要保护的“进口竞争性产业”行使，从而获取主张贸易保护主义议员对GATT/WTO体制下贸易自由化的信心与支持，在这个近60年的过程中，国会与以总统为首的贸易行政机构之间的博弈与合作是非常重要的。
　　《中国入世议定书》第15条与第16条下美国对中国享有15年的“反倾销与反补贴救济权利”与12年的“特别保障措施救济权利”，《工作组报告书》第242段下对中国享有8年的“纺织品特别保障措施救济权利”。这些贸易救济权利之所以是“特别”的，是因为它们是美国基于中国在美国国内法中的“非市场经济”(Nonmarket Economy)国家地位之法律事实而为中国“量身定做”并且具有歧视性的。自上述四项“特别”贸易救济权利对美国生效以来，在国内主张贸易保护的“进口竞争性产业”的诉求下，国会与以总统为首的贸易行政机构之间积极配合，陆续通过“转换立法”并切实执行，(注： 有关美国国会通过“转换立法”，为国内贸易保护主义利益集团行使三个“特别”的贸易救济权利(反补贴救济权利除外)提供国内法依据的具体论述(参见：陈卫东.评美国ITC对中国产品“市场扰乱”的认定标准[J].法学评论，2004(4)；高永富.美国对中国特别保障措施立法与案例研究[J].世界贸易组织动态与研究，2004(11)；黄东黎.WTO规则运用中的法治-中国纺织品特别保障措施研究[M]. 北京：人民出版社，2005))从而实现了美国国家贸易救济权利的私人执行。当前美国商务部在国会没有通过转换立法的前提下，应国内钢铁等保护主义利益集团的要求，通过对中国出口产品提起一系列“二反合并”(反倾销、反补贴)调查方式，直接行使《入世议定书》第15条下“界定模糊”的反补贴救济权利的行为不仅违背了美国转化适用GATT/WTO协定的一贯做法(注： 国内已故WTO专家赵维田认为，成员方在第15条下的反补贴救济权利的界定是十分模糊的，并且可能要从具体条文中推断出来。(参见：赵维田.中国入世议定书条款解读[M]. 长沙：湖南科学技术出版社，2006：96.))，而且也不符合由“1934年体制”开创的国会与行政之间的权力配置模式，因而可能是违宪的。据此中国政府已经将美国对中国铜版纸反补贴初裁案诉诸DSM，以纠正美国商务部对中国适用反补贴税法中的“不当行为”。
　(二)出口贸易救济制度——以“301贸易壁垒调查制度”为核心
　　上世纪70年代以后美国出口贸易中的NTBs直接影响国内“出口导向性产业”产品对《GATT1947》成员方的市场准入与美国在《GATT1947》下贸易权利的实现，因而在《1974年贸易法》中，国会应国内要求公平贸易的出口导向利益集团之要求，确立了具有“攻击性单边主义”(Aggressive Unilateralism)之称的“301条款”或“301贸易壁垒调查制度”[17]。该制度授权国内私人对其他成员方违反美国自由贸易协定、与自由贸易协定不一致，或者不公正的立法、政策或做法要求美国贸易代表(USTR)采取行动，以实现美国依自由贸易协定所享有的贸易权利[18]。尽管“301条款”在GATT/WTO多边贸易体制内的合法性曾受到欧盟等成员方的挑战[19]，但它作为国内行政程序性贸易壁垒调查制度对消除成员方设置的管制性贸易壁垒(regulatory barriers)，实现GATT/WTO协定下美国的实体性市场准入权利发挥了很大的作用。基于国内私人的申请，美国与维持市场准入壁垒的国家或地区进行双边磋商，对侵犯美国贸易协定下权利之措施，USTR可以采取包括报复在内的任何行动，但《1994年乌拉圭回合协定法》通过之后，该制度成为美国政府启动WTO争端解决程序的前置程序[20]。但无论如何，作为美国私人执行GATT/WTO协定下市场准入权利与“DSU下的贸易救济权利”的行政程序性制度创造，(注： 严格的讲，“301条款”是由国内私人依据特定行政调查程序而引发的国家执行或公力执行，特别在《乌拉圭回合协定法》之后，这种由私人提起申请后由美国通过WTO之DSM执行的性质更加明确了，故本文在此姑且将其称之为“私人引发的国家或公力执行”(privately triggered state or public enforcement)，但从私人主动行使GATT/WTO协定下美国国家贸易权利之角度，将其定为在“私人执行”范畴内并无不妥。)“301条款”是对传统外交保护理论在贸易领域中的创新，是商务外交私有化(privatization of commercial diplomacy)的产物[21]。
　　综上所述，美国在国内“进口竞争性产业”之推动下，以“二反一保”为主的进口贸易救济制度在与GATT/WTO协定之一致与背离中不断发展并完善，而国会立法转化《入世议定书》与《工作组报告书》下四项“特别”贸易救济权利之实践充分证明，由私人执行美国基于自由贸易协定而产生的“二反一保”救济权利才符合美国宪政之本质；同时应“出口导向性产业”之宪法诉求而生成并不断发展的“301贸易壁垒调查制度”是私人执行GATT/WTO协定下的市场准入权利与“DSU下的贸易救济权利”的最佳行政程序性制度安排，《1994年乌拉圭回合协定法》生效之后，该调查制度正式并合法地成为美国私人要求政府通过DSM行使外交保护的制度桥梁。
　　
　　四、结论
　　
　　囿于传统国际法的影响，私人在国际法上的主体地位并没有得到完全承认[22]，
　　因此GATT/WTO协定是为美国创设贸易权利，但这些贸易权利在国内法上主要由私人执行。在对国内私人为什么及如何通过行政程序性制度安排执行GATT/WTO下的美国贸易权利进行系统论证之后，我们得出如下结论：
　　第一，美国国内代表“进口竞争性产业”与“出口导向性产业”利益集团之间通过国会代议制与总统制开展的制度博弈是RTAA1934确立的互惠自由贸易协定机制之发展与变迁的元动力，而美国能否继续推行以自由贸易为主导的贸易政策关键取决于两种利益集团在由RTAA1934确立并发展而来的国会与总统权力配置模式下的博弈结果[23]。
　　第二，美国1934年创立的自由贸易协定缔结与执行机制是国会与总统权力再分配的结果，在让渡与强化国家经济主权，缔结GATT/WTO协定过程中，为自身创设了市场准入权利与贸易救济权利，而私人执行这两大类贸易权利，则需要创新相应的国内贸易救济制度。
　　第三，私人要执行《入世议定书》与《工作组报告书》下美国对中国享有的“特别”贸易救济权利，则需要国会“转换立法”并革新进口贸易救济制度，同时作为出口贸易救济制度的“301条款”在《1994年乌拉圭回合协定法》通过之后，已经正式成为国内私人要求与美国政府“共同行使”WTO协定下的贸易权利的制度中介。
　　2002年布什政府获得国会“贸易促进授权”(TPA)，继续推行全球、地区与双边三个层次自由贸易协定谈判的“多轨贸易政策”，但在面临“出口保护主义”的背景之下，劳工标准、环保标准与农业问题将成为国会给USTR施加的三重压力[24]，这表明由“1934年体制”确立的“国会行政协定”缔结机制在历经1974年“快车道”程序与2002年“贸易促进授权”程序之变迁后将面临由于经济全球化背景之下国内利益集团的分化而产生的新挑战。私人能否利用“301贸易壁垒调查制度”，执行政府缔结的“新型”自由贸易协定，其前景尚未明朗。然而面临日益棘手的“中国问题”，商务部对华适用反补贴税法之实践已经证明国内特定的私人将继续推动国会贸易立法，将《入世议定书》第15条下美国对中国享有的“特别”反补贴救济权利转化成国内法上的权利，为维护自身利益服务。
　　
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