完善我国司法救助制度的思考和建议

    内容提要：司法救助制度是司法机关保障确有困难的当事人能够通过诉讼程序维护合法权益，实现司法公正的一项制度，它是司法机关对当事人行使诉讼权利的一种诉讼制度上的保障。针对司法救助的性质和内容，本文中所说的司法机关主要是人民法院。目前，我国司法救助制度的法律规定主要是最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》， 此规定中司法救助的内容仅限于民事、行政案件中经济确有困难的当事人诉讼费用的缓交、减交、免交。实践证明，现有的法律规定已不能完全满足现实中司法的需要。因此，在我国逐渐建立起完善的司法救助制度实属急需。本文试就司法救助制度的现状和进一步完善予以初步探讨。

    一、司法救助制度的现状

    （一）现有的法律规定。

    目前我国有关司法救助的规定比较系统和全面的是2000年7月12日最高人民法院颁布的《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》。

    按照此规定第二条的定义：司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。

    当事人具有下列情形之一的，可以向人民法院申请司法救助：⑴。当事人追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；⑵当事人追索养老金、社会保险金、劳动报酬而生活确实困难的；⑶当事人为交通事故、医疗事故、工伤事故或者其他人身伤害事故的受害人，追索医疗费用和物质赔偿，本人确实生活困难的；⑷当事人为生活困难的孤寡老人、孤儿或者农村“五保户”的；⑸当事人为没有固定生活来源的残疾人的；⑹当事人为国家规定的优抚对象，生活困难的；⑺当事人正在享受城市居民最低生活保障或者领取失业救济金，无其他收入，生活困难的；⑻当事人因自然灾害或者其他不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济或者家庭生产经营难以为继的；⑼当事人起诉行政机关违法要求农民履行义务，生活困难的；⑽当事人正在接受有关部门法律援助的；⑾当事人为福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、精神病院、ＳＯＳ儿童村等社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业的。

    法院在受理申请时，当事人应当提交书面申请和足以证明确有经济困难的证据材料。其中因生活困难或者追索基本生活费用申请司法救助的，应当提供本人及其家庭经济状况符合当地政府有关部门规定的公民经济困难标准的证明。

    笔者认为事实上我国其他一些法律文件中也有关于司法救助性质的规定：

    ⒈刑事诉讼法中人民法院指定委托辩护人的规定。刑诉法第三十四条规定了被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院应当为当事人指定辩护人的三种情况：⑴被告人是盲、聋、哑；⑵被告人是未成年人；⑶被告人可能被判处死刑的。最高院刑诉法司法解释的第三十六条对其进行了补充，第三十七条规定了人民法院可以为其指定辩护人的七种情况：⑴符合当地政府规定的经济困难标准的；⑵本人确无经济来源，其家庭经济状况无法查明的；⑶本人确无经济来源，其家属经多次劝说仍不愿为其承担辩护律师费用的；⑷共同犯罪案件中，其他被告人已委托辩护人的；⑸具有外国国籍的；⑹案件有重大社会影响的；⑺人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的。

    ⒉民事诉讼法中关于先予执行的内容。民事诉讼法第九十七条规定了三种情况，人民法院可以裁定先于执行：⑴追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；⑵追索劳动报酬的；⑶因情况紧急需要先于执行的。但应当符合两个条件：⑴当事人之间权利义务关系明确，不先于执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；⑵被申请人有履行能力。

    ⒊民事诉讼法中关于法院调查收集证据的规定。民事诉讼法第六十四条中规定：当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。

    （二）司法救助制度运行情况

    人民法院在审理案件时具体操作情况如下：立案法官对当事人提交的诉讼材料和证明材料进行审查，申报，经审批后，决定暂时缓交，经法院统一缓交诉讼费用的，缓交期限最长不得超过案件的审理期限。待案件结束后根据案件审理结果决定最终诉讼费用的负担：申请救助人若胜诉，则由被告人负担诉讼费用；若原被告各负担一部分诉讼费用或申请救助人败诉，诉讼费用视具体情况对申请救助人予以减免的决定。诉讼费用的司法救助解决了相当一部分当事人由于经济困难不能提起诉讼的情况，取得了较好的社会效果。

    （三）司法救助制度的不足

    首先，缺乏统一完整的立法。仅限于民事、行政诉讼，应将刑事诉讼中的相关内容囊括到司法救助制度中来，制定统一的司法救助法。笔者认为司法救助制度内容牵涉三大诉讼法，故不可能将其列入哪一部诉讼法的内容；虽为贯彻法律面前人人平等的原则，但非实体法的权利内容规定，而是诉讼程序中的方式方法、操作程序方面的规定，针对目前的情况单独立法较为合适，待我国的社会保障法律制度逐步建立起来后可纳入该体系。

    其次，司法救助的规定救助范围过于狭窄，采取的是列举式，很难穷尽。还有相当一部分确有困难的当事人打不起官司却又无法依法得到救助。

    再次，司法救助的具体方式还仅限于诉讼费用方面，需要予以扩展。

    第四，免交诉讼费用和法院自身利益的冲突协调问题。由于减免诉讼费会直接造成法院收取诉讼费用的减少，因此法院若从自身利益角度出发是不愿普遍的实行诉讼费减免，而关于司法救助的规定又给予了操作中可自由裁量的空间，这就使得司法救助的实行具有了不确定性，即同样情况的当事人有可能获得司法救助，亦有可能得不到司法救助，这是不符合现代司法理念的。

    二、完善我国司法救助制度的必要性

    （一）是贯彻我国宪法规定的“法律面前人人平等”原则和社会主义社会形态的必然要求。

    我国宪法第三十三条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民，无论其人种、性别、社会身份、经济地位有何等差别，都同样具有接受公正，迅速审判的权利。

    民事诉讼法第八条规定：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。”当事人有平等的行使权利手段并有权获取法院的平等保障。在民事诉讼立法平等的前提下，人民法院要为当事人营造充分、平等行使诉讼权利的时空环境 .在民事诉讼中，若当事人一方无经济能力提起诉讼，案件无法进入诉讼程序得到法院的审理，公民的诉讼权利无法得到实现，民诉法与宪法的有关规定便无法得到落实，成为一纸空文。

    另外，我国实行的是社会主义制度，强调人民的利益为第一位，国家机关的宗旨为为人民服务，国家机关工作人员是人民的公仆，因此，对贫苦人民的司法救助也是我国社会主义制度当然的要求。

    （二）为实现公正这一我国司法体制改革终极目标之必然要求

    司法体制改革是司法系统应我国社会经济政治发展需要而推行，之所以对现有司法制度进行改革，是部分原有制度已经落后于时代发展的要求或目前的法律制度针对出现的新问题存在着一些空白，不能够满足司法实践的需要，改革是进一步的修正、完善、创新，以适应社会运行与发展的需要，从而实现司法的最终目标——公正。

    公正有实体意义上的和程序意义上的，现代司法活动中往往是以程序公正作为标准，因为只有程序公正才是“看得见的公正”，它更符合人道主义，更能体现司法文明。进行司法体制改革是从制度上更好的保障当事人的程序公正，从而有利于实现实体公正；实行司法救助制度，就是为了能够从程序上实现当事人诉讼权利的平等，从而保障其实体权利最终实现的可能性。

    正义又分为实质的正义和形式的正义。形式正义从根本上讲与法的普遍性相联系，它要求对所有人平等执行法律和制度，而不管法的实质原则如何，给予人们机会公平；实质正义在于实现社会范围内实质性、社会性的正义和公平，是一种追求最大多数社会成员之间的正义观，强调针对不同情况和不同的人予以不同的调整，给予人们结果公平。现代文明社会已不满足于形式正义的实现，而是以实质正义作为目标追求，司法救助制度正是应这样的要求，将纸上的法律变为可以实现的权利，从而达到实质上的正义。

    现代法制发展到今天，已经要求由形式平等走上实质平等，形式正义走向实质正义，一体保护走向弱者保护，为达到这一目的，就必须建立相应的制度对弱势群体予以保障，而使用司法救助制度来平衡诉讼权的行使就成为必需 .

    （三）是“司法为民”理念的具体落实。

    最高人民法院提出了“司法为民”是人民法院的工作宗旨。《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》的第十四条规定：切实执行诉讼费减、免、缓制度，确保经济确有困难的当事人打得起官司，人民法院对经济确有困难的当事人予以司法救助，可以确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度优越性，维护当事人的合法权益。各级人民法院要按照《关于对确有困难的当事人予以司法救助的规定》，对于符合救助条件的当事人切实给予救助。凡是由司法行政部门已给予法律援助的，人民法院也应给予司法救助。要严格掌握救助标准，严格审批程序，既要保证经济确有困难的当事人得到救助，又要防止随意降低标准，杜绝不属救助对象的当事人得到救助，严禁借司法救助搞不正之风，确保司法救助真正发挥作用。第十五条规定：依法提供法律援助，保障当事人诉讼权利，维护司法公正。在诉讼过程中保障经济困难的公民获得必要的法律援助，能够充分行使诉讼权利，是人民法院必须履行的职责。对于被告人是盲、聋、哑人或者限制行为能力的人，开庭审理时不满18周岁的未成年人，可能被判处死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人。对于被告人符合当地政府规定的经济困难标准或者本人确无经济来源的，被告人家庭经济状况无法查明，且其家属经多次劝说仍不愿为其承担辩护律师费用或者共同犯罪案件中其他被告人已委托辩护人的，被告人具有外国国籍的，案件有重大社会影响的，在没有委托辩护人的情形下，人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的，可以为其指定辩护人。人民法院对于法律援助机构决定提供法律援助的民事案件，经审查认为符合司法救助条件的，可以先行对受援人作出缓收案件受理费及其他诉讼费的司法救助决定，待案件审结后再根据案件的具体情况决定对受法律援助当事人一方诉讼费的减免。

    （四）对于确因经济困难，无力交纳诉讼费用的当事人，许多国家都采取了不同的形式和手段加以救济。例如，日本新民事诉讼法规定了诉讼救助，对于无力支付诉讼费用并且有胜诉可能的案件，当事人可向法院申请，寻求诉讼救助，“因为缺乏支付能力便因此被禁止踏上诉讼之路，这是绝对不允许的” .日本司法制度改革的其中一个要求既是适应国民期望的，“为了使我国的司法制度成为适应国民期望的司法制度，要使司法制度方便利用，容易了解，值得信赖”，在民事司法制度的改革过程中“使国民作为当事人比较容易介入司法，要进行制度改革，适应各种需求进行公正、迅速、有效地救济 .英国的《诉讼费用援助法》则规定了全国性提供诉讼费用的援助制度，申请援助的当事人只要具备了法定的条件，即可申请救助，救助费用由政府出资成立的诉讼费用援助基金提供 .以社会化思想为指导，福利国家进一步以社会为本位。宪法规定，国家最重要的任务就是排除所有的防碍实现公民之间真正平等的障碍。因此，穷人不再被当作被隔离的阶层的成员而得到帮助 .发达国家均规定在有可能判处监禁的案件中提供法律援助为最低限度标准。诉讼救助或援助的目的，都是为了帮助当事人能够克服经济上的困难而平等的利用诉讼程序。

    三、完善我国司法救助制度的几个问题

    （一）应注意与法律援助制度之间的区别。

    法律援助制度在我国的发展已有10年，司法部于1994年初提出建立有中国特色的法律援助制度，此后各地相继颁布了关于法律援助的地方规定，2003年7月21日国务院颁布了统一的《法律援助条例》对我国的法律援助工作进行了统一详细的规定。中国法律援助中心成立于1997年5月26日，其主要作用是：为实施法律援助，保障公民平等的享受法律保护，提供物质支持；募集、管理和使用法律援助基金；宣传国家的法律援助制度、促进司法公正。与司法救助不同，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

    司法救助制度是审判机关行使审判权时对诉讼中处弱势地位的当事人予以适当帮助，有的学者主张应当将司法救助制度纳入法律援助制度中去，实践中一些国家也是这样做的。而针对我国目前的情况，司法机关处于中立裁判者的地位，其对当事人的救助是有限的，不能有偏袒的，而政府部门负责的法律援助则是对具体案件中弱势一方当事人的法律援助，出发的角度不同，实施的内容也有不同。新的《法律援助条例》刚刚颁布，司法救助这个概念不久前在我国提出，针对这些现实的情况，应将两者区分开来。

    （二）司法救助制度所采取的救助方式应遵循司法体制改革的总体要求。

    根据党的十六大关于司法体制改革的要求以及党和国家关于政法工作的理论、方针、政策，司法体制改革应当坚持从国情出发原则，最广大人民利益至上原则，司法独立和司法监督相平衡原则，公正优先兼顾效率原则，吸取外国司法经验又决不照抄照搬的原则，有利于提高政法队伍的整体素质和整体效能的原则以及统筹协调、循序渐进的原则。

    我国司法体制改革就是要从最广大人民群众最为关注的问题入手，端正执法观念，牢固树立执法为民的思想，解决群众打官司难的问题，解决司法不公和司法效率不高的问题，便利群众诉讼，促进司法公正，提高执法水平，从体制上，机制和制度上保障司法和执法为民；切实做到代表和保障最广大人民群众的利益，在全社会实现公平和正义。

    司法救助制度正是应我国农民人口众多、文化素质不高，法律知识欠缺，打不赢官司；还有相当一部分人民群众生活贫困，打不起官司的国情应运而生的，也是最广大人民群众利益至上原则的体现。司法救助制度的完善亦要遵循以上原则，根据实际、吸取经验、学习先进、循序渐进、逐步完善。

    （三）对司法救助制度的充实与发展

    1998年法国对本国的法律救济概念进行了扩展，新的法律救济概念使所有公民都有权享有以下权利：⑴对其权利和义务的知情权，以及了解帮助其实现其权利的机构；⑵在享受其法律权利或履行其法律义务时，获得法律救济，以及在非司法程序中获得帮助；⑶获得法律咨询；⑷在制定和缔结法律文件时获得帮助。

    相比较而言，我国实行的司法救助内容则过于单薄，不能满足现实中的需要，急需扩展和补充。

    首先，关于符合司法救助的条件。如本文第一部分所示，目前我国法律规定司法救助的对象采取的是例举式，因此往往不能穷尽所有需要救助的当事人。笔者认为可否参照国外一些国家的做法，以当事人平均年收入或月收入低于具体数额的人民币为标准。这样使得标准统一，易于操作。

    其次，司法救助的具体方式。司法救助的方式，即司法救助机关实施司法救助时所采取得措施。它应是司法救助这一研讨课题中最重要的部分，可谓研究司法救助，实质上就是对救助方式的研究 .这里举出出诉讼费用的救助之外的两种方式：

    方式之一：民事、行政案件中指定代理人的作法。民事、行政诉讼中除了诉讼费用的缓减免之外，不需要有别的司法救助措施了吗？这显然是不够的。在民事、行政诉讼中，生活极端贫困，没有生活来源的当事人往往同时是法律知识缺乏，仅仅使他们顺利进入诉讼程序，可因法律知识的缺乏明明“有理”可能胜诉而打不赢官司，此时诉讼费的缓免工作已丧失了原本的意义，仅达到了形式正义的层面。而法律援助制度往往不能够深入到现实中的每一个案件，当事人可能不求助于法律援助机构而直接向法院提起诉讼。因此，在民事、行政诉讼中亦可引入指定诉讼代理人的做法，在符合司法救助的条件下，可为当事人提供法律知识的司法救助，使其无论在“物质”抑或“精神”都不再匮乏。这当然意味着有可能使另一方当事人陷于不利的地位。鉴于另一方当事人经济相对宽裕，可以委托律师或具有法律知识的人员为其提供法律服务。另外，本文后面内容有关于咨询制度的建立，在一定程度上对当事人双方都是一种救助。

    方式之二：在决定胜诉与否的重要决定因素——证据的取得方面，在符合条件的前提下法院以职权调取证据也是可以纳入司法救助的方式。在英国的法律制度改革中有这样的趋势，使法律援助进一步社会化，即从单纯的慈善事业向国家责任化的转变，“法律社会主义”，如果法官有权帮助社会地位较弱的当事人，那么就可能消除诉讼当事人的不平等。法院应从原来的消极作用中摆脱出来，积极进行调查和取证，以便更好的了解案情 .

   第三，诉讼费用的减免，一般是在案件审结之后，若判决结果为受救助的当事人败诉，则继在立案时作出的缓交决定后进而对其无力承担诉讼费用的情况作出的最终救助决定，是与立案时的缓交密切衔接起来的。直接取决于判决的结果是胜诉还是败诉。在这其中就会产生这样的问题：如何制止当事人利用此种无诉讼费负担的诉讼进行的滥诉？实践当中采取的是在案件审结时法官针对案件具体情况决定是否给予其减免诉讼费用。为降低实施司法救助门槛，减少不确定性，笔者沁向采用事后救济的方式。案件结束后，法官查清当事人确属利用自身经济困难的“优势”无理滥诉，还可根据严重程度给予妨害诉讼的强制措施处罚。

    最后，法律咨询机构的设置。笔者认为，在人力、物力、财力均有保障的情况下，为方便所有当事人诉讼，司法机关应当建立起一套完备的咨询机构。针对程序与实体的相关问题对当事人予以负责任的答复，一方面是对当事人法律专业知识的免费资助，另一方面使得司法的整个过程更为公开透明，从而具有公信力，获得司法的权威。

    （四）两种可资借鉴的制度：可与司法机关的司法救助制度配合作用（诉讼外调解、诉讼费用社会保险）

    在司法救助的运行过程中，不免会遇到一个很棘手的问题：需要救助对象的众多和法院资金的不足。为降低法院承担过多的司法救助责任而造成的财政危机，我们可否学习一些其他国家的作法，分流一部分救助案件，当事人得到了救助，法院也节省了诉讼成本。

    ⒈协商解决纠纷机制。

    法国的法律制度中没有法律援助制度与司法救助制度之分，统称为法律救济制度。法律救济并不止意味着向法官寻求救济。公共机构必须鼓励所有领域的当事人都寻求协商解决纠纷，这些领域包括民事、刑事、行政的案件，当事人不必须向法院提起诉讼，而又能够保护其合法权益。

    法国民法典（民法典第2044条）规定了协商解决纠纷机制。所谓协商，是指当事人间经协商，在互相让步的基础上，所达成的结束其纠纷的协议。1991年7月10日的法律允许律师通过协商方式解决纠纷，但其前提是必须得到法官的同意。1998年12月18日的法律设置了协商司法制度，将法律援助扩展到法律程序前的协商程序中，赋予律师提起协商程序，而无须得到法官批准的权力。自此，如果通过协商途径解决纠纷，当事人中的一方可以要求获得律师的法律援助。

    法国1993年1月4日的法令规定了刑事调解程序。法国刑事诉讼法第41.6条规定，对于轻罪和违警罪，“共和国检察官在决定提起公诉前，可征得当事人同意进行调解”。刑事调解必须经检察官同意，才能进行。需要注意的是，刑事调解不是由检察官进行，而是由专门的调解员进行调解。当事人不能直接要求调解员进行调解，而且，刑事调解不具有中止诉讼时效的效力。刑事调解对双方当事人是免费的。刑事调解，作为简单不起诉和公诉间的第三条道路，对维护社会稳定起了积极的作用。为了促进刑事调解制度的发展，支付不起律师费的当事人，应当能够得到财政上的支持，以便他们能够在刑事调解程序中获得律师的支持。为此，1991年以来，司法机构和地方各级政府部门，创建了司法与法律处。司法与法律处由大审法庭的负责人领导，其职责是保证司法贴近大众、预防犯罪、处理日常轻微犯罪和诉讼金额较小的民事案件、发展协商解决纠纷制度。司法与法律处同时也是对公众尤其是被害人提供法律救济的地方，接受他们的法律救济请求，为他们提供帮助、资讯和咨询。

    我国也可采用协商的形式解决部分标的额较小，案情简单的需救助的案件。操作者可为司法行政部门成立的专门协调机构和协调员。省去法院的诉讼程序，节省了诉讼成本，笔者认为也可视为配合司法救助的一种方式。

    ⒉诉讼保险制度。

    可借鉴意大利和北欧的瑞典、丹麦、芬兰、挪威等国推行的诉讼保险制度，即公民个人预料到将来可能介入诉讼纠纷，在还没有发生诉讼纠纷前，每月或每年预先支付一定数额的司法保险费用，一旦将来发生诉讼事项，便可通知保险公司，由保险公司代为支付包括聘请律师费在内的一切诉讼费用。在司法保险的法律关系中，保险公司成为法律援助资金的相对承担者，从而减轻国家负担。但该做法只适用于些感到自己很有可能介入法律纠纷的中等收入阶层，而无法满足真正的穷人的法律要求，覆盖面较窄 .

    笔者认为，在我国，公民和法人均可成为诉讼保险的投保人、被保险人和受益人。当经营发生严重问题已濒临破产的境地，此时诉讼费用的支付往往成为问题，而事前诉讼保险则为其分担了诉讼费用的风险。诉讼保险制度可为经常涉及诉讼领域的个人、法人和其他社会组织提供分担诉讼费用的渠道。预防支付诉讼费用的财务危机。

    结   语

    司法救助制度的建立，充分体现了人民司法工作维护最广大人民根本利益的本质要求，既有利于各类案件的及时解决，提高了工作效率；又保障了程序公正，为维护实体公正创造了条件。开展司法救助，是保护弱势群体基本人权的重要措施，实施几年来，对于保障公民的基本人权、维护社会正义发挥了重要作用 .笔者认为，司法救助制度的完备与否，在一定意义上体现着一个国家文明程度的高低。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的司法救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平。

唐芹