中国法律援助制度述评与展望

    摘  要： 法律援助制度是现代社会的一种法律保障制度。中国法律援助制度经过十年的酝酿和准备，终于以《法律援助条例》的颁布实施为标志正式确立。目前，学术界对中国法律援助制度的理论、立法和实践进行系统性、专门性研究较少，且创新不足、前沿问题研究不多。本文试图对中国法律援助制度理论提出一些不成熟的创新见解，着眼于构建成熟、健康、文明的中国法律援助制度立法体系，并对改革中国法律援助制度实践作一些探讨和研究。

    关键词： 中国；法律援助制度；理论；立法；实践；述评；展望

    “我们不应该忘记这种天职和神圣的召唤。它使人确信这个国家的法律制度得以继续保障社会秩序和个人自由。” 这是在实然层面上的反思，更是在应然层面上的追求。作为中国法治建设进程中的一朵“奇葩”，法律援助制度在某种程度上扮演着时代宣示者的角色，应该与时俱进，为全面建设小康社会注入活力，为广大民众的全面发展铺就一条法治绿色通道。本文着重在宏观层面上把握中国法律援助制度，力求对其理论、立法和实践作客观、鞭辟的述评，并在此基础上大胆展望中国法律援助制度未来的发展趋向。

    一、中国法律援助制度理论述评与创新（一）理论述评理论源自于实践，实践离不开理论的指导。中国法律援助制度作为一种经实践凝炼和升华的制度，也必然离不开相关理论的支撑。这里，笔者从以下四个方面对中国法律援助制度理论进行评析。

    1.价值源泉：人权保障人权保障是法律援助制度的价值渊源，这在理论界业已形成共识。“从一般意义上说，人权是人的价值的社会承认，是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准。” 最早提出“人权”口号的是14世纪文艺复兴时期的人文主义者。他们开始了对人性的崇拜和对人自身利益的关注，表达了“人人生而平等”的愿望。但是，由于当时特定的经济、政治、社会等历史条件所制约，他们所推崇的“平等”是理想化、绝对化的平等，他们所憧憬的“人权”是抽象的人权，缺乏实质内容，实际上不可能完全实现，因而只能成为倡导性宣言。

    随着资本主义的发展，“人权”越来越被西方国家所重视。“国家的进步过程，其实也是人权内容不断丰富、发展的过程。” 大多数国家在宪法中规定了“人权”的内容，并且在一般法律中将其具体化和明确化。人权在宪法中表现为公民的基本权利，在一般法律中表现为各种具体的权利。从此，具有实质内容的人权便找到了依归，人们对人权的追求真正成为可能。但是由于资本主义国家固有的局限性，其所宣扬的“人权”不可避免地带有欺骗性，只能是资产阶级的人权，往往成为少数政治人物把玩的“工具”，广大人民不可能享有真正的人权。

    十届全国人大二次会议正式将“国家尊重和保障人权”写进宪法，以国家根本大法的形式确立了人权保障的宗旨。这是新中国人权发展史上的一座里程碑，也是中国法治现代化的必然选择。然而法治国家不仅仅“通过法律的途径直接地保障人权”，而且“还通过依法制约国家或政府的强权来保障人权” .中国法律援助制度正是通过限制政府及其相关部门的权力，附加其行政义务，以确保弱势群体 的合法权益能够得到公平、公正的实现。它侧重于司法救济和保障，是人权保障价值的具体实现形式之一。但这种人权保障制度是片面的、不完全的、不平衡的，它只强调对某些特殊人群某方面的人权保障，其他许多本应为法律援助制度所“牵挂”的权利，如学习权、经济权、政治权、技能权、自我权、社会权等 由司法权衍生的，本属于人权范畴的一系列权利都被排除。人权保障是一个系统工程，仅从司法角度救济弱势群体，只实现他们部分人权的做法不能从根本上解决问题。司法人权即使能够得以实现，也会因为其他人权缺失的制约而前功尽弃。因此，可以说目前中国法律援助制度所追求的人权保障价值，只是在某一历史阶段的静态的特殊要求，没能在人类历史的长河和人类发展的动态过程中审视和设计。于是笔者认为，中国法律援助制度应以人权保障价值作为具体目标，以实现人的全面发展、社会的全面进步与文明作为终极目标。

    2.经济基石：资源配置实现社会公平是人类最古老的理想之一。中国自古就有“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养” 的大同社会构想。法律援助是在经济发展和社会进步的关键时期应运而生的，是适应社会发展需要的新生事物。它是资源分配不公的必然结果，也是资源合理配置的有力措施。

    社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。人是生产力中最活跃、最具有决定性的力量。人力资源是最为重要的资源。法律援助的对象是处于社会最底层的弱势群体，对这部分人的援助是对生产力决定性因素的极大重视。发展是解决所有问题的关键。法律援助实际上为弱势群体自身的发展提供了一个法律平台，是对这部分生产力的一种解放，是对人力资源的充分发掘。这无疑是科学发展观的重要体现。

    市场经济的竞争机制使成千上万的人民群众在市场经济的大潮中摸爬滚打，其中有些人却难免于被社会所淘汰，沦为弱者。同时，改革开放、发展社会主义市场经济的过程，也是一个利益调整的过程。法律援助制度的产生在一个层面上迎合了这种需要。贫穷不是社会主义，两极分化更不是社会主义。中国作为拥有13亿人口的泱泱大国，贫富分化逐步扩大为最棘手、最头痛的难题。 在“先富”与“共富”政策的指引下，经过20多年的发展，中国绝大多数人民群众的生活已达到小康水平，但仍有相当数量的弱势人群于温饱线甚至贫困线的边缘， 他们是社会发展的滞后者。法律援助为这部分人提供帮助，可以认为是法律资源的“先富”帮“后富”，从而实现全社会法律资源的“共同富裕”。实际上，法律援助在某种程度上是物质上的帮助，只不过是以提供法律资源的形式表现出来而已。它是社会资源分配的有效途径之一，符合中国国情。

    归结为一点，社会主义物质文明建设有赖于法律援助提供一定量的法律资源作保障，同时，法律援助制度的健康运行也需要相当多的物质资源作基础。客观地讲，虽然我国已经进入全面建设小康社会的新时期，综合国力也有所增强，但由于我国已达到的小康是“低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”，人们在未能全面满足自身需求的时候，很难拿出更多的物质资源、人力资源、财力资源、法律资源及其他资源去发展法律援助事业。这是中国法律援助制度发展所面临的困境与尴尬。笔者认为，中国法律援助制度应转换视角，拓宽思路，寻求资源配置的最佳方式，在物质文明发展的基础上努力实现法律援助事业的飞跃进步。

    3.政治之本：人民利益中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国最广大人民的根本利益，其一切工作的出发点和落脚点在于实现、维护和发展人民的根本利益。“最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素。” 为了中国最大多数人的利益，中国共产党充分发挥其强大的社会组织优势和社会动员能力，实行依法治国方略，全面推进中国特色社会主义法治化进程。中国法律援助制度的建立与发展，正是这一进程的重要组成部分，充分体现了我们党“立党为公、执政为民”的公仆情怀和执政理念，给中国的民主法制建设送来一股清风。

    我国是社会主义国家，社会主义民主的本质是人民当家作主。这就要求国家通过各种途径和形式为人民行使当家作主的权利提供条件和保障。中国法律援助制度的建立与完善，正是国家对弱势人群的特别关照，有助于他们更好地维护自己的合法权益，进而更充分地行使当家作主的各种权利。这突出表明社会主义民主是真正的民主，在一定程度上可以缓解人民内部矛盾，使绝大多数人民群众从心底里感受到社会主义大家庭的温暖，体味到社会主义制度的优越性。

    依法治国是中国的基本治国方略。在实现“法治”这一目标的过程中，必须充分保障每一个公民享有基本权利和相关权利。而“公民权利保障的最后一道屏障是司法救济，如果司法救济不公，公民的权利则将无所诉求了。” 法律援助制度是国家司法制度的重要组成部分，是国家保障司法人权和司法公正不可缺少的重要手段。“穷人也能打官司”，无疑是对一个国家司法人权和司法公正最深刻而又最通俗的表达。中国法律援助制度关注的焦点集中于中国最底层、最贫困、最需要法律帮助的人们的合法权益。它直接向世人昭示：中国法治的本质不是“治民”，而是“民治”，人民利益是“法治”的最终归宿。中国法律援助制度的涉及面之宽，影响面之广，在最大多数人中间推行，依赖于全社会法治环境的形成；但同时也有利于法治方略的最终实现，有利于社会进步与文明。

    人民权利与政府权力历来是一对矛盾统一体。行政权力来源于人民权利，人民权利的实现有赖于行政权力的保障。法律援助是实现人民权利的有效途径，是政府行使行政权力保障人民权利的重要形式。中国法律援助制度正是在各级政府的大力推动下建立和发展起来的，它“一头牵着百姓疾苦，一头系着政府关爱”，直接面向社区、面向农村、面向群众，成为政府关心群众、联系群众的桥梁和纽带。这样可以协调、维持人民权利与政府权力之间良性、互动、文明关系，有助于彼此间的相互支持和相互促进。

    总之，中国法律援助制度是在党的领导下、政府的主导下发育和成熟起来的，它是党和政府“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”之民本思想的具体体现，是政治文明建设的题中应有之义。但是必须认识到，由于党的领导方式、执政方式还不十分科学，人民当家作主权利的实现渠道还不十分畅通，依法治国方略的推进阻力重重、问题多多，政府行政水平、行政艺术还有待提高和改进，以及与此相关的种种政治因素的制约，人民群众的利益尤其是司法权益受到非法侵害、无法实现的现象屡见不鲜。中国法律援助制度虽有所发展，但困难较多，压力较大，可谓任重而道远。

    4.人文理念：民生关怀中华民族具有优秀的传统文化，孕育着扶弱济困、匡扶正义等传统美德和“仁爱”思想。这是儒家文化中的精华部分，我们应该加以继承、发扬和创新。中国法律援助制度最早正是脱胎于此，它是全社会基于道义、慈善之心自发的个人行为，是中华民族特有的内在精神的呈露。但是现代法治国家的法律援助是政府的责任，是政府对人民的义务，应将其上升为国家行为。政府只有给予社会弱势群体人性化的关怀和民生救助，在社会弘扬正义、培育人文理念，才是对弱者最根本、最彻底的关注和扶持。当然，对于新时代的社会捐助、义务帮助等社会公益行为，国家也要大力倡导、全力支持和有序引导，使之成为为弱势群体撑起正义蓝天的另一只巨手。这也有助于社会不同阶层之间的交流与了解，实现全民族心灵上的共通共融。

    以德治国与依法治国都是中国的治国方略。二者的主体都是广大人民群众。无论是依法治国，还是以德治国，最终目的都在于保障公民的权利，实现其根本利益，维护社会秩序，推动社会进步。德治是法治的基础，法治是德治的保障。中国法律援助制度作为“法治”的一个重要方面，其有赖于“德治”提供社会道德基础，同时又有助于正确引导全社会都来关注弱者、救助弱者、发展弱者，进而推动以德治国方略的更好实现。

    “法治现代化是人的现代化，人的价值观念、思维方式的现代化”。 法治的实现要观念先行，法治的观念是实现法治的精神动力。法治意识就是这一观念的体现。法治意识作为法律文化的要素之一，它是法治现代化的真正内在动因。“民众是社会最基本的构成元素和最深厚的普遍基础。” 民众的法治意识对于法治的实施及法治国家的形成起着至关重要的作用。中国法律援助制度的推行，无可厚非应建立在全民法治意识觉醒和普及的基础上，因为只有如此，弱者才会知道在自己的合法权益遭到侵害时设法求助于法律；社会各界才不会任意损害弱者的利益。与此同时，中国法律援助制度的实施，有助于全社会法治意识的推广和强化，进而为法律文化及其他文化的形成与发展提供最为直接的载体。

    总之，中国法律援助制度植根于特有的人文理念之中，是精神文明之花的必然结晶。但有一点值得注意，人们在给予弱者关注与关怀时，其心态更多的是同情和施舍，这在某种程度上会拉大援助人与受援人之间心灵上的鸿沟、造成无形中的不平等，而这恰恰背离了人文精神和民生关怀的初衷和实质。

    （二）理论创新理论创新是制度创新的前提和基础，制度创新是理论创新的动力和保障。目前，学术界对中国法律援助制度理论研究的范围较窄，思路不宽，前沿问题研究不多，缺乏创新，没能充分发挥理论的先导作用。因而，笔者试图提出一些不成熟的见解，以引起更多学者对中国法律援助制度理论给予更多关注和进行大胆创新。

    1.树立以人为本理念，促进人的全面发展人是目的，不是手段。法律援助不是目的，而是手段。人的自由而全面的发展，是我国社会主义法治的最终目标，因此自然成为中国法律援助制度的终极目标。法律援助所进行的一切活动都是以人为中心的，都与人有密切联系。笔者认为，法律援助应该突破只提供直接的法律帮助的束缚，通过提供与法律援助相联系的更为广泛的间接的法律服务，全面改善困难群众的生活环境和发展条件。因为“一个社会的贫弱者，法律问题仅仅是他所遇到的广泛的社会、情感、健康和其他问题中的一个方面而已，如果法律援助为他提供了一个案件的帮助，在个案结束后，他的经济状况并未改变，还会面临其他问题，也就是说，就个案进行的法律援助并未从根本上解决问题。” 同时，中国法律援助制度的发展不应该只停留于对单个人的法律帮助，而要在单个受援人的生活、权利等发生明显改变后，使其全面提升自己、发展自己，尽可能多地帮助周围的人，带动社会法治正气和爱心的养成，从而实现全体人民的全面发展和社会的全面进步。只有符合这样的理念，中国法律援助制度才可以称得上是成功的、好的制度。

    2.摆正法律“援助”观念，重新分配社会资源中国自古而来的“扶危济困”，本质上存在“瑕疵”。这种传统的扶贫带有同情色彩，扶助人在心态上存在偏差，常常以一种高姿态俯视贫弱群体。笔者认为，中国法律援助制度并没能从根本上改变这种状况，“援助”中饱含“恩赐”和“不平等”。因此，中国法律援助制度从一开始就应该树立一种服务理念，“援助”的实质应定位于“服务”，援助人必须以平等的身份、态度、思想提供法律服务，而且应当认为这是自己对社会应尽的“义务”。

    法律援助不仅仅是为了社会的公正，更重要的是要消除贫困，彻底改变贫困者的生存状况和社会地位，最终保障他们作为人的所有权利。笔者认为，问题的关键在于，要对社会资源进行重新分配。从经济学角度分析，中国法律援助制度的本质是将社会原本属于弱势群体而被其他大众所享有的经济资源、政治资源、文化资源、法律资源等相关资源以法律的形式归还给他们。我们姑且将这样的分配方式称为“资源回归”。基于此，必须做好“三次分配”理论 的研究：第一次分配，主要是透过市场作用实现的收入分配——注重效率，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来；第二次分配，主要是透过政府调控而进行的收入分配——注重公平，加强政府的宏观调控，优化分配关系、分配结构、分配格局，提供平等的教育和就业机会，增加对贫困人口的健康投资，提高贫困人口在市场经济竞争中的起跑点，提高弱势群体的长期生产力，以提高其发展能力；第三次分配，主要是透过个人自愿进行的收入分配——注重道德，强调个人在习惯与道德的影响下将可支配收入的部分或大部分捐赠出去。在社会主义初级阶段的市场经济条件下，大力发展慈善事业有助于加强全社会公平观念教育，培育社会成员互帮互助的社会责任心、爱心和公平竞争的规则意识，有助于缩小两极分化。由于第三次分配是人们自觉自愿的捐赠，因此影响更为广泛，所发挥的作用也是市场调节与政府调控所无法比拟的。中国法律援助制度应在第一次分配和第二次分配中找到自己的最佳归属，并努力在第三次分配中谋求发展。

    3.坚持协调发展战略，实现民族伟大复兴“协调发展”是对区域经济非均衡发展战略在发展方向和倾斜力度上的重大调整。 建立在经济基础之上的中国法律援助制度，作为法律层面上的一种制度，也应当坚持协调发展战略。由于历史和地缘因素所致，我国东部、中部和西部，南部和北部，大陆、香港、澳门和台湾地区之间，无论在经济、政治，还是在文化、习俗等方面，都存在较大区别和差距。中国法律援助制度应惠及全中国所有地区，但也须正视上述差别，在差别中找寻法律援助实施的有效形式，努力使之既有全国的共性，又有各地的个性；同时，各地之间应互通有无，互相借鉴，架构法律援助资源共享之桥梁，在个性发展中实现全国的协调发展。

    中华民族的伟大复兴是全体华夏儿女梦寐以求的理想。因此，“我们应超越个人利益、阶层利益的局限，站在时代的、历史的、发展的、民族振兴的高度” 来看待中国法律援助制度。中国法律援助制度可以唤起中华民族的主体意识 ，使人们认识到中华民族的伟大复兴不只是一部分人的复兴，而是整个民族的复兴，对弱势群体的帮助，实际上是为了加快民族复兴的进程。从这样的高度来看，中国法律援助制度完全可以成为点燃弱势群体生存与发展希望之火炬，成为提高全民综合素质的有力杠杆，成为中华民族伟大复兴的助推器。理论界对此应继续深入研究，并挖掘出新的理论素材。

    二、中国法律援助制度立法述评与完善（一）立法述评建立和实施符合中国国情的法律援助制度，是建设中国法治社会的必然要求。而法律援助制度必须具备相应的法律作支撑，于是“立法”被放至相当重要的地位。所谓“立法”，是指“由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动” .立法有广义和狭义之分。在广义层面理解，中国法律援助制度立法主要体现在以下几个方面：第一，宪法中有关法律援助的价值依据。作为国家的根本大法，宪法对法律援助制度的有关精神实质作了原则性规定，但缺乏关于法律援助的直接条文；第二，一般性法律、行政法规、法规性文件、部门规章、司法解释中有关法律援助的规定。它们构成法律援助制度的基本法律体系，在实践中发挥了很大的作用，但彼此之间的内容有些不协调；第三，国家五年制定一次的计划纲要和每年的政府工作报告中有关法律援助的内容。虽然它们不是以法律形式表现出来，但究其实质而言，仍是具有全局性、根本性、战略性和权威性的法律文件，在这些法律文件中规定法律援助，总体上符合中国的客观实际；第四，地方性法规、规章及规范性文件中有关法律援助的内容。它们对某些问题进行专门性规定，但适用范围较窄；第五，国际法中有关法律援助的内容。它们便于实现国际法律援助合作，但目前适用频率较低。

    本文仅在最狭义的层面讨论中国法律援助制度立法，即对国务院颁布施行的行政法规《法律援助条例》进行概括性述评。

    《法律援助条例》（以下简称《条例》）是我国第一部关于法律援助的全国性专门立法，是在总结我国法律援助工作的成功经验、借鉴国（境）外法律援助制度的有益做法的基础上制定的。它既体现了法律援助制度自身的规律，又显示出鲜明的中国特色，初步构筑了中国特色法律援助制度的基本框架，标志着中国法律援助制度的正式确立，是我国政治文明和法制文明的重要体现。

    1.公民权利，政府责任我国宪法虽已明确了公民享有的各种基本权利，但是现实生活中由于各种因素的影响，特别是有些公民因为经济困难，在合法权益遭到侵害时，无法靠自身力量求得法律帮助，因而无法得到法律的平等保护。中国法律援助制度的产生与发展，尤其是《条例》的颁布施行，使公民不管经济条件好坏、社会地位高低，都能平等地获得法律帮助，平等地进入诉讼程序，实现法律赋予的权利。因此可以说，法律援助是公民应当享有的一项基本权利。

    法律援助责任归属，是法律援助制度建立与实施中带有根本性、全局性的重大问题。《条例》明确规定，法律援助是政府的责任，这是《条例》的灵魂和亮点所在。它表明政府既是权力政府，更主要的是责任政府，其享有管理国家行政事务的一切权力，同时也负有保护公民合法权益的责任和义务，体现了服务型政府的形象，标志着中国法律援助工作逐步摆脱过去单纯的道义色彩，从传统的社会个人慈善行为发展成为国家对公民的司法救济和保障。笔者认为，这里所指的“政府责任”主要包括六个方面的内容：第一，制定相关法律和政策，完善相应的体制和制度；第二，提供必要的机构和队伍保障；第三，提供必要的经费保障；第四，充分调动律师、社会组织等多方面的积极性；第五，广泛开辟资金渠道，鼓励各方面对法律援助提供支持；第六，对法律援助进行监督和管理。必须指出，《条例》关于“政府责任”的规定十分抽象和模糊，但在涉及律师作用时又非常具体和明确，其重心显然放在律师义务方面。《条例》这种“政府责任宽松、律师义务严格”的立法思想值得斟酌。因为按照国际惯例，法律援助制度的义务是国家义务，履行这个义务的责任应当是政府的责任。即使政府决定要让律师来承担部分义务，也应当是要求政府设立“公职律师” 来承担这个义务，而不能要求所有的律师都来承担义务，否则，“法律援助是政府的责任”只能是一句空话而已。

    2.律师义务，社会参与基于中国国情的特殊性，中国法律援助制度暂时无法采用福利型模式 ，《条例》采取由专职人员、社会职业律师和社会组织人员等多种援助提供主体并存的立法模式。这有利于广泛动员社会各方面的人力资源，增强法律援助制度运行的灵活性和便民性。但《条例》特别强调法律援助诉讼服务的主导力量是律师，对律师从业人员而言，法律援助是义务，属于“必须行为”的范畴，并且责任较为严格。这是国家在目前人力、物力、财力等稀缺的情况下采取的一种无奈之举，充分考虑到律师可以利用法律专业知识和技能等相对优势，为弱势群体提供法律服务。应当明白，虽然法律援助主要是律师的义务，但并非强制律师“白干活”，相关法律援助机构应依法给予其一定量的办案补贴，这种补贴不是劳动报酬，而是办案成本支出。对于现实中出现“有些律师不愿或不擅长办理诉讼案件，而由其出资折抵法律援助义务”的情况，《条例》没有明确规定。笔者认为，这种做法不可行。因为这样做无论是从律师业的社会性和公益性特点看，还是从社会影响和社会接受的程度讲，都是弊大于利。所以，探索律师履行法律援助义务的新方式和新途径，科学合理地调配律师资源，让所有的律师都能公平地承担义务显得很有必要。

    在当前我国法律援助资源严重不足，特别是全国县级地方和西部贫困地区经费严重短缺，导致法律援助工作明显滞后的情况下，《条例》大力倡导和鼓励社会各界，包括有能力的社会组织、公民个人热心奉献、积极捐助，使法律援助专项基金能够发挥吸纳社会捐助的功能，广泛募集社会资金和其他资源支持法律援助，特别是在支持贫困地区法律援助工作中发挥特殊作用。但也应当注意，社会组织建立从事法律援助的机构，必须经司法行政部门审批，并受其指导和监督，不使用政府资金，不得收取当事人的任何费用，更不得假借法律援助的名义从事有偿服务。其他单位和个人提供经费支持的，应该按照有关程序公开进行，不能给某些单位和个人提供腐败的便利和“温床”。

    3.界定法律援助范围法律援助范围解决的是哪些人可以或应当享受法律援助的问题，是法律援助制度中一个十分重要的问题。《条例》基本上沿袭了10年来法律援助实践中的做法，对原来零散分布于《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《律师法》等法律中关于法律援助的范围进行了集中阐述，但也有所突破。

    《条例》规定公民在6种行政、民事诉讼方面因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助。这个规定比以前略有缩小，只规定了一个最基本的法律援助范围，即生活困难的公民主张与基本生存有关的事项。如依法请求国家赔偿；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇；请求发放抚恤金、救济金；请求给付赡养费、抚养费、扶养费；请求支付劳动报酬。此外，增加了一项“主张因见义勇为行为产生的民事权益”的内容。考虑到经济较发达地区的实际情况，规定了省、自治区、直辖市人民政府可以对《条例》规定以外的法律援助事项作出补充规定。目前这种做法切实可行，但也留下许多隐患。笔者将在后面进行具体分析。

    《条例》规定对公民在刑事诉讼中的5种事项进行法律援助，与以前的相关法律比较，被援助对象的范围作了较大调整。这一点体现在《条例》第十二条第二款的规定：“被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。”可以看出，中国的立法正逐步倾向于人性化的关怀。这是中国法治进程中的一个号角，值得称颂。

    但是，《条例》在法律援助范围方面的规定不是完美无缺的，有些问题悬而未决，给法律援助实践带来困惑。第一，法人和非法人团体可否成为法律援助的对象？笔者认为，基于中国目前的国情考虑，法人暂不纳入法律援助范围的做法是可取的。因为中国法律援助制度最初就是为了保障人权而建立的一项司法救济制度，目的是通过对那些经济困难和某些特殊案件的当事人提供依法减免其诉讼费用或律师费用的法律帮助，使其能够平等、公正地实现法律赋予的公民权利。法律援助的宗旨并不在于调整经济关系，不在于通过挽救某些濒临破产或倒闭的企业而达到稳定社会经济秩序的目的。当然，随着中国经济体制的全面成熟定型，随着法律援助事业的发展壮大，在若干年后，可以借鉴某些国家的做法，将某些法人纳入法律援助范围，并在相关立法中得以体现。非法人团体与法人在此问题上的做法基本相似。第二，外国人和无国籍人可否成为法律援助的对象？对于刑事案件被告人中经济困难的外国人可以考虑给予法律援助，因为这涉及我国刑法的公正实施问题；对于民事诉讼和行政诉讼中的外国当事人，如确因经济困难的，则应由其所属国籍的国家提供法律援助费用，或由两国间签订法律援助司法协助协议相互减免有关费用。 对于无国籍人，笔者认为，从人道主义出发，只要其居住在我国，符合我国法律援助条件的，应将其作为我国法律援助的对象。《条例》对此没有规定，有待于今后立法的逐步补充和完善。

    4.“经济困难”没有全国统一标准《条例》规定，公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。申请人住所地的经济困难标准与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致，按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。各地在制定经济困难标准时，既要考虑贫困群众的实际需求，又要兼顾地方经济的发展水平，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。但是，各地经济困难标准至少要保证最低生活保障线以下的公民能得到法律援助；有条件的地方，应当尽量降低门槛，使更多的人受益于法律援助制度。这样规定，充分考虑到中国各地区经济社会发展不平衡的实际，有利于各地“量力而行，尽力而为”。然而笔者认为，这种做法使弱势群体在享有法律援助资源方面存在差别，实际上造成弱势群体之间新的相对不平等，从长远看，不利于中国社会各阶层的和平相处，势必给未来中国社会新的矛盾和歧视埋下伏笔。

    纵观《条例》所有条文，其内容十分丰富。之所以选择以上几个方面进行述评，是因为笔者认为它们相对比较重要，但不是说其他问题不重要，只是限于篇幅，这里不一一述及。

    （二）立法完善在现代社会，法律援助的状况如何和法律援助制度的完善程度，是检验一国司法制度乃至整个法律制度健全与否、先进与否的重要标准，也是衡量一国社会文明、法律文明进步程度的重要准绳。完善的立法是法律援助制度得以顺利发展的前提和基础。由于《条例》刚刚颁布，且其施行的效度较高、社会反响较好，笔者论及的重点不再局限于《条例》本身，而是着眼于构建成熟、健康、文明的中国法律援助制度立法体系，希冀其能真正成为中国弱势群体“遮风挡雨”的屏障。

    1.提升法律援助立法层次中国法律援助制度的最高法律依据是宪法中“公民在法律面前一律平等”、“国家尊重和保障人权”的规定，最直接法律依据是国务院颁布的《条例》。中国法律援助制度作为与中国贫弱老百姓联系最密切、最广泛的制度，是法治意识普及的最佳途径，其立法意义远非其他一般救助措施所能相提并论的。因此，中国法律援助制度的立法层次不应该限定在行政法规。笔者建议，在宪法中明确载明“国家坚持和发展法律援助事业”，用最直接、最显明的语句将法律援助制度在根本法中固定下来。同时，从长远计，在《条例》施行一段时间后，在法律援助实践成熟的基础上，努力提升法律援助立法层次，由全国人大常委会制定通过《中华人民共和国法律援助法》，以基本法律的形式规范法律援助。这样有利于法律援助实践的健康发展，有利于依法治国方略的更好实现。在《中华人民共和国法律援助法》颁布施行后，要制定配套的法律法规，使之更好地发挥实际效用。

    2.加强法律援助规范化建设在《中华人民共和国法律援助法》出台之前，应当及时总结实践经验，做好《条例》的修改完善工作。司法部要及早制定与《条例》相配套的关于法律援助机构、经费管理使用、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量监督、落实《条例》规定的法律责任等管理办法，全面规范法律援助工作。各地也要根据辖区的实际情况就法律援助的管理和实施，尽快制定或修改地方性法规、规章、细则和办法，等等。

    3.协调法律援助相关规定目前，与法律援助联系较为密切的法律法规主要有：《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》、《国家赔偿法》、《老年人权益保障法》、《法律援助条例》、《城市居民最低生活保障条例》等，与之相配套的还有一系列法规性文件、部门规章和司法解释等。它们为法律援助制度在中国真正确立奠定了坚实的法律基础。然而这些法律法规、法规性文件、部门规章和司法解释等之间往往存在着这样或那样的重复甚至矛盾之处。因此，有必要在未来几年内对它们进行拉网式整理，以使所有与法律援助有关的法律规定衔接起来。当然，笔者并不赞成就“法律援助”这一项内容特别加以修改，而是要在修改相关法律规定时必须重视此类条文的修订。

    4.拓展法律援助国际法视野中国法律援助制度的发展，要立足国内、放眼世界。理所当然，中国法律援助制度要解决中国国内弱势群体对法律资源急切需求的难题，但也应该关注国际弱势人群的法律要求 .在法律援助国际化方面，中国已经迈出了一定的步伐，加入了诸如《公民权利和政治权利国际公约》、《囚犯待遇最低限度标准规则》、《联合国少年司法最低限度标准规则》等国际公约，并与一些国家签订了司法协助双边或多边协定或条约。但是，法律援助国际化并没有被中国的有关法律法规所特别重视。因此，必须加大法律援助国际法研究的力度，保障国家履行法律援助的国际义务，以使更多的弱者获得法律的帮助，从而推动中国法律援助事业向更宽广的领域发展。

    以上是笔者对完善中国法律援助制度立法提出的一些粗浅建议，然而有了宏大的立法构想，没有具体的立法步骤，显得较为空洞。为此，笔者初步设想并建议，构建成熟、健康、文明的中国法律援助制度立法体系可以实行三步走战略：第一步，2004～2007年，在《条例》颁布施行5周年之际，全面制定法律援助相关规范，修改与法律援助有关的法律法规、法规性文件、部门规章和司法解释等，使之逐步协调一致，初步健全中国法律援助制度立法体系；第二步，2007～2010年，在中国特色社会主义法律体系形成之际，将有关法律援助的内容明确规定在宪法中，使中国法律援助制度以根本法的形式固定下来，加强法律援助国际法的研究，使之渐趋走向国际化；第三步，2010～2013年，在《条例》颁布施行10周年之际，制定《中华人民共和国法律援助法》，最终完成成熟、健康、文明的中国法律援助制度立法体系的构建，并使之向纵深发展。

    三、中国法律援助制度实践述评与改革（一）实践述评中国法律援助制度实践大体上经历了自下而上、由自发到自觉、由社会推动到国家主导的过程，取得了丰硕的成果。据统计，至2003年底，全国共办理各类法律援助案件80多万件，解答法律咨询600余万人次，有近97万人通过法律援助维护了自身的合法权益。 法律援助给中国老百姓带来了福音，受到群众的普遍欢迎，越来越多的人们投入法律援助事业，为我国法治建设的进程增添了人性化的关怀与温暖，在国际上树立了我国保障司法公正和维护人权的良好形象。中国法律援助事业呈现出良性的发展态势，前景十分美好，但仍有许多地方有待改进。这里，笔者侧重于对中国法律援助制度实践的不足之处进行述评。

    1.法律援助宣传力度不够，部分公民综合素质不高在中国，法律援助的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体，所以法律援助工作的重点应放在基层（农村、社区）。然而，一些地方对法律援助的宣传存在偏颇，针对基层的宣传较少，怕宣传多了，老百姓找上门来，应接不暇。这样就形成了恶性循环，因为不宣传，老百姓就不了解法律援助，开展法律援助工作也就比较困难。

    随着我国社会主义市场经济的发展和劳动人事制度的改革，大量农村剩余劳动力涌向城市，形成大规模的农民工群体。由于经济上的贫困、知识和信息的匮乏、权利与义务意识的淡薄、社会人际关系的缺少、心理上的劣势、生理发育上的某种残疾以及区域间法律服务资源存在不平衡等主客观因素的影响，他们不知什么可为、什么不可为，不知国家鼓励什么、限制什么，一切都是凭感情用事，无法用理性的眼光来判断。于是出现了大批“文盲”、“法盲”和“流氓”，他们在自己的合法权益遭到侵害时，缺少通过法律途径解决问题的意识，更不知求助于法律援助部门或者法律服务者，而是采取其他非法手段，从而引发更多的社会问题，严重影响社会的稳定和发展。

    2.对法律援助认识模糊，积极性不高（1）对法律援助重视不够。法律援助应该是"上为政府排忧，下为百姓解难"的行政行为，然而一些人却认为法律援助工作可有可无，抱着“能搞则搞，不能搞就拉倒”的态度，形成"会上重要，会后次要，碰到实际困难不要"的观念，导致人员不到位，职能不发挥；也有人认为，法律援助是律师的事，与自己无关，漠然视之，使法律援助工作难以有效开展。

    （2）对法律援助缺乏热情。有些法律援助机构的人员对法律援助工作不热心，对来访者的态度冷淡，有的案子迫于舆论或领导的压力才不得不提供法律援助；有些地方的社会执业律师得不到必要的成本补贴，即使拿到一定量的补贴，也不能与他们的服务成正比，因此积极性受到挫伤。

    （3）基层法律援助实施困难。一些地方的法律援助工作基本上是“上面雷声大，下面雨点小”；一些基层法律援助中心给人的印象是挂着牌子，却很少受理业务，即使受理，也仅是为了完成上面所规定的任务而已。

    （4）人民法院系统对法律援助工作支持不力。在实际执行中，由于没有统一的标准，人民法院特别是基层法院，出于经济效益的考虑，往往不同意当事人提出减免诉讼费或指定辩护的申请，在处理法律援助案件时具有较大的随意性。

    3.法律援助缺乏经费保障，办案质量不高经济困难的公民逐渐认识到可以通过法律援助的方式维护自己的合法权益，但是，法律援助本身也亟待“援助”，经费短缺成为最棘手的问题，由此带来办案质量不高的问题。

    （1）经费来源存在“瓶颈”。目前我国财政每年拨付的法律援助经费平均每人不足6分钱，远远低于发展中国家的平均水平。 2002年全国各级地方政府投入的法律援助经费只能满足实际需求的1/10，多数经济欠发达地区法律援助经费还不能得到稳定的财政支持，即使在经济发达的地区，也有相当数量的县级地方法律援助经费有待进一步落实。有的法律援助机构自成立时起就没有经费，需要支出时，须向相关的司法行政部门打报告，再由司法行政部门向本级财政部门申请，如此往往要等几个月才能拿到少量资金，有时甚至一无所获；有的法律援助机构的援助经费由当地的律师协会拨款，而律师协会的经费很大程度上来自于律师和律师事务所上缴的管理费，这实际上是律师事务所在搞法律援助；有的地方政府拨给相应的法律援助机构一定编制的人头费，但无办案经费；有的地方的法律援助机构既无编制也无拨款。

    （2）办案质量不高。经费短缺，在一定程度上阻滞了法律援助工作的开展，也直接影响到办案质量。有些法律援助机构为了不增加经费负担，在承办法律援助案件中走过场，敷衍了事；有些法律援助机构缺乏必要的工作资料，办案时只能靠东拼西凑。这样使法律援助的服务质量总体上远远低于有偿服务的质量，当事人的合法权益得不到很好的维护，法律援助的社会信誉面临严峻挑战。

    4.有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间矛盾突出随着法律援助制度的实施和普法宣传的深入，广大群众的法律意识不断增强，法律援助的需求量越来越大。然而由于我国经济发展水平还不高，法律援助受到人力、财力等条件的限制，加上法律服务和运作成本在不断增加，使得我国的法律援助资源不能适应正在急剧转型和变化的社会对法律援助的需求。2002年司法部法律援助中心的统计数字显示，我国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际受到援助的低于18万件，受援率不足1/4. 我国加入WTO之后，涉外法律事务猛然增多，全国法律援助队伍的数量远远不能满足社会各方面的需要，特别是那些高层次的法律援助人才更是奇缺。此外，律师与法律需求不呈正相分布，客观上制约了法律援助需求的满足，也加剧了供求矛盾。

    5.法律援助机构设置混乱、队伍整体素质不高一些地方仍然存在“四无机构”，即无编制、无经费、无专职人员、无办公场所的法律援助机构。有的法律服务所（有偿）与法律援助机构（无偿）混设，且人员编制混杂；有的法律援助机构还没有独立的办公地点，只是在律师管理部门增挂了一块“法律援助中心”的牌子；有的法律援助机构设置“机关化”，人员进入把关不严，“福利性”、“照顾性”安置较多，将司法局里的一些干部安排到法律援助中心来，既不能办案，又不能管理。同时，目前全国法律援助人员的总体水平是业务素质偏低，知识储备单薄，学历参差不齐，没有实现职业化、专业化，严重影响到法律援助工作的正常开展。

    6.法律援助工作机制不健全全国各级法律援助机构的运作程序、工作制度、管理体系以及援助人员工作量的确定和评估等缺乏科学的规定。如为民事、行政案件的当事人减免诉讼费，为刑事被告人指定辩护人等援助项目，均由法院管理，其余项目或由司法行政机关负责，或由社团组织负责。而这些部门各自为政，缺乏一个统一的组织管理机构或组织协调机构。特别是法律援助工作的保障机制尚不健全，福利政策落实不力。这在一定程度上影响了法律援助队伍的稳定和整体功能的发挥。

    （二）实践改革针对中国法律援助的现状，借鉴世界各国法律援助制度的先进成果，笔者拟对改革中国法律援助制度实践作一些探讨和研究。

    1.加大宣传力度，提高对法律援助的认识法律援助既是一项专业性很强的工作，更是一项群众性工作。它直接面对广大人民群众，特别是社会弱势群体。当前最重要的是，要充分利用报纸、杂志、电台、网络等媒体和通过法律下乡 、法律咨询 等途径，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，让需要法律救助的人知道怎样寻求法律保护，让社会弱势群体及时得到法律帮助，使他们“请不起律师，打不起官司”的难题得以解决，进而使他们的积极性得到充分调动，促进社会生产力的发展；并让关心社会进步、有能力支持法律援助的社会力量都来关心和支持。

周春华 李建波