检察机关在民事行政诉讼中的法律监督现状研究

发布日期：2004-10-09 文章来源：互联网

　　一、我国现阶段民事行政诉讼检察的立法现状及实施状况

　　1、立法现状：由于宪法将检察机关定位为法律监督机关，相应地，我国民事诉讼法第14条、行政诉讼法第10条规定，人民检察院有权对民事审判、行政诉讼实行法律监督。并于民事诉讼法第185条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：（一）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（二）原判决、裁定适用法律确有错误的；（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（四）审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”行政诉讼法第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”

　　2、实施状况：自十年前行政诉讼法和民事诉讼法相继颁布实施以来，为切实履行法定的民事行政检察监督职责，高检院先后公布了一系列司法解释，各级人民检察院做了大量的基础建设工作，民事行政检察工作已经成为人民检察院诉讼监督工作的重要组成部分。2001年9月30日高检院制定公布《人民检察院民事行政抗诉案件的办案规则》，这是检察机关加强民事行政检察工作规范化建设的一个重要的文件。“倡导的执法理念是：立足审判监督、维护司法公正和司法权威、讲求司法效益、依法开展监督工作，并对检察机关调查取证责任及抗诉条件作出了具体规定。然而这只是高检院单方就目前法律明确规定的抗诉检察监督权的办案规则，但民事行政检察制度基本理论内涵是国家两大司法机关之间的权力制衡，立法的简略、不完善必然导致司法实务的磨擦。从法院系统的整体层面上来讲，普遍地不习惯接受来自检察机关的民事抗诉，甚至于对民事抗诉怀有强烈的抵触情绪。一些法院对检察员提出抗诉的案件采取消极拖延，长期不开庭审理，拒绝检察员查阅审判卷宗等，有的法院甚至驳回检察院的抗诉。例如桂林市县两极法院自1999年9月以来，对检察院抗诉的20件民事行政安家爱你作了如下处理：2件维持原判，18件驳回抗诉，其中3件未经开庭审理直接驳回抗诉，严重违反了法律的规定。在北京基层检察院一份向本级人大常委会汇报材料中提到”2000年以来每年提起抗诉3件，通过我们的努力至今已获改判2件“。可见民事行政检察监督力度。

　　如果说上述做法尚属地方法院所为的话，其影响也只是局部的或者说是个案，而来自最高人民法院的声音却影响了全国，抑或正是由于最高法院的默许或者鼓励，地方法院才有了上述作为。近年来，最高人民法院在其批复中，数次单方面就涉及检法两家的民事检察监督的范围作出重重限制。据不完全统计，最高人民法院的有关批复包括：（1）1995年8月10日，《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》。（2）1995年10月6日，《最高人民法院关于人民检察院提出抗诉按照审判监督程序再审维持原裁判的民事、经济、行政案件再次提出抗诉应否受理问题的批复》，称此类抗诉只能由原提出抗诉的检察院的上级检察院提出抗诉的，法院才予受理，提高了抗诉检察院的级别。（3）1996年8月8日，《最高人民法院关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民法院应当如何审理的批复》，称检察院的监督为“事后监督”，法院对此类抗诉予以退回。（4）1996年8月13日，《最高人民法院关于在破产程序中当事人或人民检察院对人民法院作出的债权人优先受偿的裁定申请再审或抗诉应如何处理问题的批复》，称法院对此类抗诉不予受理。（5）1999年1月26日，《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》，该批复作缩小解释，称检察院的此类抗诉“于法无据”法院不予受理。（6）1999年6月30日，《最高人民法院研究室关于人民法院不受理人民检察院就移送管辖裁定提出抗诉的答复》。（7）2000年6月30日，《最高人民法院关于人民检察院对撤销仲裁裁决的民事裁定提出抗诉人民法院应如何处理问题的批复》，称“检察机关对发生法律效力的撤销仲裁裁决的民事裁定提起抗诉，没有法律依据，人民法院不予受理。”（8）2000年6月30日，《最高人民法院关于如何处理人民检察院提出暂缓执行建议问题的批复》，称“人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。”

　　由此可见，虽然依据法律规定，检察机关对法院审理的民事、行政案件实行法律监督，近年来检察机关虽然在这方面做出了种种努力，但效果并不尽人意。

　　二、我国关于检察机关监督民事行政诉讼的争论

　　民事行政检察监督一直是民事诉讼和行政诉讼法学中最有争议的问题，由于近年来检察机关强化了民事检察监督，因此，民事检察监督又成为理论界所关注的重要问题。形成以法院为主的限制或取消民事（行政）检察制度以及以检察机关为主的加强民事检察监督制度的两种截然不同的主张。

　　1、主张限制和取消检察机关对民事行政诉讼监督职能的观点

　　近年来，不少学者和法律工作者在报刊发表文章，提出民事行政诉讼的检察监督不宜强化，应该加以限制乃至取消，主要理由有三：

　　一是民事和行政案件的事实和法律的不确定性，导致案件处理的不确定性，使得民事诉讼和行政诉讼中的“错案”难以确定。因此，把存在不确定性的或者说可以有多种处理结果的案件作为“错案”进行抗诉是不合理的。

　　二是法院应该独立行使审判权。审判权应该具有终局性。检察院对法院的民事和行政审判活动实施法律监督，是以检察权（或监督权）对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判。

　　三是在民事诉讼和行政诉讼中，原被告双方的地位是平等的。法院与原被告之间，形成一个等腰三角形的结构模式，在这种情况下，检察院以监督者的身份参与诉讼，必然要支持一方，来对抗另一方。不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破诉讼双方当事人之间的平等格局。

　　还有一种观点主张在现阶段，保留民事检察监督是必要的，但应限制检察机关进行民行检察监督的期限和范围。认为检察机关对审判的监督权应主要放在法官个人是否有徇私舞弊、枉法裁判及违反法定程序进行裁判等违法违纪的行为上，若发现民事案件中有此类现象的，检察机关应行使抗诉权，启动再审程序，并建议有关部门对法官进行必要的惩戒；若认为法官的行为已构成犯罪的，可以依法行使国家赋予的公诉权。对法官依正常审判程序作出的裁判应尽可能不进行抗诉，因为法官对事实的认定，对法律的理解和适用属于法官独立审判权的范畴，不应作为主要的监督对象，且检察机关没有审判权也缺乏民事审判经验，由其判断法院民事审判结果的正确与否也是不妥当的。

　　2、主张加强检察机关民事行政法律监督的观点

　　另外一些观点则主张应该“坚定不移地坚持和发展民事行政诉讼检察监督制度”他们认为，我国民事行政诉讼检察监督制度的基础，是人民代表大会制度。必须从我国的国情出发，在我国的政治法律的总体框架之下看待检察机关对审判机关进行的民行法律监督，而且应加强和完善检察机关的民行法律监督。主要理由是：

　　一是权力的行使需要进行监督，是最基本的法理，也是国家权力制衡的原因所在。“绝对的权力等于绝对的腐败”。即不受监督的权力等于绝对的腐败。

　　二是人民法院依法独立行使审判权，是我国宪法规定的原则。人民检察院依法独立行使检察权，也是我国宪法规定的原则俄国家权力这样配置的基本原理，就是通过对审判权和检察权的相互制约，防止审判机关和检察机关滥用权力，以更好地保护公民、法人的合法权益。

　　三是审判独立并不意味着不能对审判权进行监督，以审判独立为理由排斥任何行政机关、团体的监督，违背法律规定，不符合中国国情。

　　四是一个案件固然不能只有一种唯一的正确判决，但是，决不能因此而得出民事案件在事实认定和法律适用上法官不会判错案，法院不会有错案的论断。

　　五是当事人在诉讼中的平等地位，并不因为检察院的抗诉而发生变化。检察官不是一方当事人，也不是裁判者，检察机关只是作为国家法律监督机关提起诉讼。

　　六是检察机关对法院的民事和行政审判活动进行监督，非独中国而然。在当今世界，检察机关监督民行审判，有苏俄模式、法国模式、德日模式四种类型。检察机关或者是作为国家法律监督者或者是作为公共利益代表；既有权提起诉讼，也有权在任何阶段参与诉讼；对于法院的判决，检察机关既可以对一审判决提出抗诉，也可以对发生法律效力的判决提出抗诉。与国外的有关规定相比，“我国立法对民事行政检察监督制度的规定不是太宽，而是太窄”，因为我国检察机关作为法律监督机关目前职能对法院已经发生法律效力的裁决提出抗诉，因此，“应当大大加强，才能符合世界立法的潮流”。

　　三、检察机关民事行政诉讼监督与审判独立的冲突

　　随着公众对民事审判中法院裁判不公现象日益不满和对司法公正的呼唤，检察机关加强了民行检察工作的力度，而与其相伴的是司法独立（主要是审判独立）的观念得到了学界的普遍认同，对民事诉讼本质及其构架研究的深入使“当事人主义诉讼模式”得到了更多人的认可。这两种趋势相互交织使得审判权和检察权隐含的冲突全面凸显和紧张，有时甚至非常尖锐。田超奇在《民事检察监督对象初探》一文中认为：“究其原因，是我国在设计检察监督制度时照搬了前苏联的模式，没有认真考察审判权运作的规律，把法院审判活动作为检察监督的主要对象，试图通过检察院的监督制约审判权，达到司法公正，使检察监督从一开始就肩负起了‘不可能完成的任务’，结果是该监督的不到位，不该由其担负的职责仍无法完成。要改变此种局面，避免检察权与审判权的冲突，更好的实现司法公正，我国的民事检察监督制度必须‘转变观念，明确对象，切中要害，’即放弃检察监督主要是监督法院审判活动的传统观念，将民事检察监督的对象明确为涉及国家、社会公共利益民事诉讼中当事人的诉讼行为……”该文认为：“我国的检察监督制度是借鉴前苏联而设立的，在宪法体制上检察院和法院是平行的司法机关，那么实践中‘检察机关有监督的权力，审判机关有接受监督的义务’的单向度监督与被监督关系应该说已经违反了宪法的规定，因为平权的机关至少是可以互相制约的，断言‘检察权与审判权是制约与被制约的关系’隐含着检察机关高于审判机关之意，必然引起审判机关的反感，产生冲突也就在所难免了。”

　　1、审判独立的含义

　　审判独立是一项为现代国家普遍承认和确立的基本法律准则。它经历了从政治思想原则到宪法原则，再到司法审判活动准则的演变过程。作为一项宪法原则，它调整着国家司法审判机关与立法、行政机关等其他职能部门的关系，确认司法审判权的专属性和独立性，是现代法制的基石和法院组织制度的基础；作为一项司法审判活动准则，它确保法院审判权的公正行使，防止法官的审判活动受到来自外在的不当干预、影响和控制，使法院的司法审判真正成为公民维护自身利益的最重要，也是最后一道屏障。可以说，没有审判独立，就没有现代意义上的司法审判制度。审判独立的含义，包括两方面：一是基于审判的权力方面的理解，就是“审判权独立”，在国家权力结构中，居于不依赖也不受行政权、立法权干预的独立地位。强调国家权力的分力和分工，审判权只能由法院行使，其他任何机关不得行使。二是从审判的裁判方面来理解，就是“法官独立”。在诉讼中，法官审核证据，认定事实，适用法律，作出裁判，仅依照法律规定，独立自主地进行，不受任何其他国家机关、社会团体的干预和影响。美国法学家亨利。米斯指出：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。……法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们就不再是法院了。”在我国传统封建专制体制下，司法权与行政权是合而为一的，司法活动只是行政权的组成部分而已。县官就是法官，既是裁判者又是执行者、行政管理者。我国现行宪法及民事诉讼法规定，法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，具有相对独立的地位。就法官而言，法官严守中立。他们虽是代表国家和人民维护宪法和法律的尊严，严格依法审判，但他们在每一具体案件上，超然于原告和被告之上，不偏袒任何一方。

　　2、审判独立的内在价值

　　关于审判独立的内在价值，我们可以从以下几个方面来理解：第一，从政治方面看，审判独立是人类社会从专制政体走向民主政体的历史过程，在国家机关设置及其权力配置时必须坚持的一项重要原则。它是贯彻和实施国家管理活动中的分权原则的必要手段。从权力运行及行使的方式和特点来看，审判独立能够对其他政府权力的行使形成有效的制约，从而避免集权与专制的再生。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在其著名的《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权分立，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。……在土耳其，这三种权力集中于苏丹一人身上，所以可怖的暴政统治着一切”。这段名言精辟地说明了司法独立的必要性和重要意义，尤其是强调司法独立是对公民生命、自由的重大保障。第二，从依法治国方面看，坚持审判独立的结果是使司法权与行政权分立，使得法律由国家权力的附庸变成控制国家权力、国家生活和社会生活重要活动的独立规范体系，为法治社会的建立和发展奠定了坚实的基础，从而使以权力为中心的社会向以尊重、保护广大民众个人自由与权力为依托的法治社会过渡。第三，从司法公正方面看，在现代法治社会中，社会公平和正义是法治国家所追求的理想和目标。在法治国家的架构下，司法是实现法治的重要环节，司法公正便是走向社会正义与公平的桥梁。因此，司法公正是司法的崇高目标，是全部司法活动所要追寻的最高价值取向，审判独立是引导和保障司法公正的途径和手段。从中外各国数百年社会发展正反两方面的经验来看，审判独立不仅是实现司法公正不可缺少的基本条件和手段，而且是实行法治的必要条件。没有审判独立，司法公正就将失去依托，司法公正离不开审判独立。司法公正和审判独立可谓目的和手段的关系，二者之间存在着高度的依存关系，审判独立本身隐含着司法公正这一目标；司法公正的实现必须依赖于审判独立，而审判独立为司法公正的实现提供了前提条件。

　　3、审判独立的外在要求

　　由审判独立的内在价值所决定，其外在表现主要体现在以下几方面：第一，行使审判权的专属性。国家的司法审判权只能由国家的审判机关来行使，其他任何机关均不得行使这项权力。联合国1985年8月第七届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》（以下称基本原则）第3条规定：“司法机关应对所有司法性质问题享有管辖权，并应拥有绝对权威就某一提交其裁决的问题按照法律是否属于其权力范围作出决定”。即法院对所有诉讼案件，无论是民事、行政还是刑事案件均享有管辖权，法院有权依照法律规定确定管辖权的归属，法院代表国家对各种诉讼案件作出法律评价和最终裁决。第二，行使审判权的独立自主性。法官或法官和其他非职业法官组成的审判组织独立行使审判权，不受外界任何机关、团体和个人的干涉。《基本原则》第2条规定：“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由”。第4条规定：“不应对司法程序进行任何不适当或无根据的干涉，法院作出的司法裁决也不应加以修改”。即审判机关的审判过程和作出的司法裁决均不应受到不当干预。第三，行使审判权的合法性。审判机关在行使国家审判权时必须服从宪法和法律，也只能服从宪法和法律，这既是审判机关的权利，同时也是审判机关的义务。

　　通过对审判独立的内在价值和外在要求的分析，我们可以看到，审判独立除制约和防止政府集权专制以外，它是社会正义，司法公正的基本前提和重要保障。审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的任何干涉，一旦审判独立受到影响或威胁，其结果必然是损害社会正义和司法公正，就将影响这种权力的终局性和权威性。因此，审判独立必然要求排除任何权力，任何机关的干预和影响。审判权独立本身隐含着司法公正，审判权的独立行使也就是司法公正的重要外在表征。检察院对法院的民事行政审判活动实施法律监督，其实质就是以检察权（或称监督权）对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判。法院作为国家的审判脊骨那，在国家权力的分配和设置中，能够行使对诉讼案件的审理和裁决权，即审判权，不能也没有其他权力，这本身已经体现了权力的相互制约。如果审判权在运作过程当中，即在国家权力分工的范围之内行使其应有的权力，仍然受到某种外在权力的制约和监督，无疑是对法院独立行使审判权的不当干预。检察院对法院的监督，尽管没有代替法院作出裁判，但其要求法院修改已经的裁判的权力是非常强有力的。

　　根据我国民事诉讼法的规定，人民法院对任何一级法院的生效裁判都可以提出抗诉（第185条），而人民法院对人民检察院提出抗诉的案件，都应当再审（第187条），再审案件均应中止原判决的执行（第183条），这实际上已使我国的“两审终审制”和最高人民法院的终审裁判权形同虚设。因此，曾有一位外商在中国参加诉讼后发出这样的感叹：中国的最高人民法院实际上不是终审法院，法院没有终审权的国家爱不可能是法治国家。近年来，一些学者在强调检察院的监督权时，认为检察院的抗诉权，“实质是一种纠正权，只不过一般纠正权纠正的是程序，而抗诉纠正的主要是实体”，还认为“被监督者（审判机关）对监督者（检察机关）的抗诉是否正确有最终决定权之立法的科学性是值得推敲的”。试图通过检察监督来命令法院修改其裁判，当然是对审判权的干预。审判权和检察监督本身是一对矛盾，二者相互排斥。检察监督权的存在已经构成对审判权独立行使的影响，过分加强检察监督权，甚至在一定程度上试图取代审判权，必将严重损害审判权的独立行使。

　　（四）检察机关对民事行政诉讼监督的不合理性

　　检察机关对民事、行政诉讼监督效果难以如愿，除了与审判独立存在冲突外，还隐含有不合理的因素，这也严重地阻碍了检察机关依法行使审判监督权。

　　1、检察机关是借助于诉讼程序来实现对民事、行政审判的法律监督权的，这样就难以避免地造成了监督权与诉讼权利的混淆，不利于检察机关行使民事、行政审判监督权。根据法律的有关规定，检察机关行使民事、行政审判监督的方式是对那些自己认为有误的民事、行政案件，可以向上一级法院提出抗诉。我们应该清楚地认识到对法院的判决提出抗诉只是一种诉讼行为，而不是法律监督行为。因为抗诉只是针对案件的事实和证据，而不是法律监督行为。因为抗诉只是针对案件的事实和证据，而不是针对法官的审判行为。检察机关在执行民事、行政审判法律监督权的过程中，很自然地将关注的重点由监督办案人员行为的合法性转移到案件事实的真实性上。这样就混淆了监督行为与诉讼行为之间的区别。如果说检察机关有权对法官的审判行为实行监督，那就不应借助于诉讼程序来实现，而应该依据监督程序来实现监督的目的。

　　2、检察机关不是民事、行政诉讼中的任何一方，没有诉讼权、通过抗诉程序介入民事、行政诉讼具有不合理性。因为诉讼权是介入诉讼的前提条件。检察机关在民事、行政诉讼中，与争议的事实没有利益上的联系，没有诉讼权利，不具有诉讼主体的资格。检察机关通过对民事、行政案件提出抗诉的方式来实现其法律监督权，实际上就是介入了民事、行政诉讼。检察机关介入民事、行政诉讼，就出现了以国家的强制手段干预民事、行政诉讼的现象。从而使民事诉讼由具有平等地位的当事人之间的纠纷转化成了一方是民事诉讼中的主体而另一方则是代表国家的检察机关之间的纠纷，改变了民事、行政诉讼的性质。

　　3、检察机关对民事、行政案件的判决提出抗诉，违反了程序法的目的。程序法的目的就是通过判决的方式平息纠纷，禁止人们对已判决的问题再次提出诉讼，避免诉累。而检察机关对民事、行政案件的抗诉不受诉讼时效的限制。抗诉的结果是导致新的诉讼程序开始，使已生效的判决不再具有法律效力，实际上是将已解决的纠纷再次提出诉讼，这样就违反了程序法的目的。因此，检察机关对民事、行政案件的抗诉权缺乏法理支持。

　　（五）国外检察机关在民事行政诉讼中的地位和作用

　　检察机关参加民事诉讼和行政诉讼有着久远的历史渊源，现在已成为世界各国的通例。现代检察制度产生以后，检察机关以国家名义参加民事诉讼的法律规定，最早见于1806年法国《民法典》和《民事诉讼法典》。民诉法典第421条规定：“检察机关可作为主要当事人起诉，或者作为联合当事人参加诉讼。检察机关在法律规定的案件中，代表其他人。”其作用是代表社会或公共利益。继法国之后，大陆法系国家受法国的影响，继承并发展了法国的检察制度和民事诉讼制度，检察官在民事诉讼中的地位和作用基本成形。

　　资本主义发展到垄断阶段以后，政府对经济和社会生活的国家干预不断强化。检察机关作为法律上的社会和公众整体利益的维护者，开始比较广泛地干预涉及国家利益和公众整体利益的民事诉讼和行政诉讼，这是检察职能的又一重要发展趋势。发展到现在，检察机关有责任和权力参与或干预民事诉讼和行政诉讼的国家已经很多，如英国、美国、日本、德国、日本、意大利、比利时、澳大利亚、巴西、俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、波兰、南斯拉夫、匈牙利、阿尔巴尼亚、蒙古、越南、朝鲜、秘鲁、法国、希腊、瑞典、瑞士、阿根廷、芬兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国家，都以法律或判例的形式确认检察机关有权力和责任参与民事和行政诉讼。

　　概括起来，国外检察机关参加民事和行政诉讼主要有两种情况：

　　1、检察机关作为国家和社会的公益代表，提起和参与民事诉讼和行政诉讼，通过诉讼方式维护国家和社会及公众利益。

　　由于各国的法律传统不同，检察机关提起和参与民事、行政诉讼的身份各有不同。

　　（1）直接以公益代表的身份参与诉讼。如日本法律规定，检察机关作为公共利益代表参与民事诉讼和行政诉讼。前南斯拉夫民事诉讼法规定，检察机关作为公益代表人参与民事诉讼。在法国和意大利等国，“公益代表人”在很多时候成为检察官的别称。

　　（2）作为公诉人参与诉讼。如新加坡，政府对于侵犯国家或公共利益的公民或组织提起的诉讼，由总检察长代表国家提起。泰国法律也规定，检察机关充当代表国家提起民事诉讼和行政诉讼的公诉人的职能。

　　（3）作为原告人参与诉讼。如《法国民事诉讼法典》第13编专设《检察院》一章规定，检察官可以作为“主当事人”（即原告）的身份提起诉讼，也可以作为“从当事人”参与诉讼。检察官直接起诉的案件，其身份是主当事人；在“参与”的民事诉讼案件中，其身份是从当事人。美国的法律规定，在事关国家的税收、专利案件及社会环境保护等案件中，检察机关作为原告提起诉讼。在英国，总检察长作为皇室利益的代表，在涉及皇室的诉讼中，是当然的当事人。

　　（4）当政府作为民事或行政诉讼的被告时，代表政府应诉。如美国检察官作为政府代表，在以联邦政府为被告的诉讼中，代表政府应诉。

　　2、作为国家的法律监督机关，对民事诉讼和行政诉讼实施法律监督。

　　苏联十月革命胜利后，根据列宁统一法制的理论观点和法制原则，建立了不同于资本主义检察机关的社会主义检察机关。第二次世界大战以后建立起来的东欧各国的检察机关，与苏联的检察机关基本相同。

　　苏联和东欧各国的检察机关，在民事诉讼中享有广泛的职权，可以提起诉讼，并有权参与庭审，进行陈述和发表意见；对民事判决、裁定和决定提出抗诉，并有权终止其执行。1964年通过的《俄罗斯苏维埃社会主义共和国民事诉讼法典》对检察长的起诉权（第4条）、民事审判的监督权（第12条）、检察长的抗诉权（第320条），均作了规定。受前苏联民事诉讼立法的影响，我国民事诉讼法和行政诉讼法规定，检察院是法律监督机关，有权对法院的民事审判和行政诉讼实施法律监督，有权依照审判监督程序提出抗诉，纠正法院的错误裁判。

　　从以上各国关于民事检察制度的立法，我们可以发现，尽管法、德、日及英美等西方资本主义国家和前苏联、东欧以及我国民事诉讼法都规定了检察机关参与民事诉讼和行政诉讼，但是参与的目的和功能有着本质上的差异。西方资本主义国家检察院参与民事诉讼是基于公益原则，作为社会公共利益的代表者提起或参加民事诉讼，在诉讼中处于当事人的地位。资产阶级检察学家认为，检察机关应当是“社会秩序的捍卫者”，负有“一切家庭安宁”、“公民安全”的责任，决不能以法律监督者的身份对审判进行监督。“人民甚至在名义上都不承认美国检察官是法制或公正审判的保护者，他们只是偶尔出现在普通诉讼中给当事人一些支持”。前苏联及东欧国家的做法，却并未达到其预设的目的，不管是在理论上，还是在检察实务中，都存在诸多问题。所以，在前苏联及东欧国家解体后，各国都抛弃了这一做法。

　　可见，在是否对法院审判实施监督的问题上，西方资本主义国家和前苏联、东欧及我国的民事行政检察制度完全不同。究其原因，西方资本主义国家排除检察机关对审判权的监督，与其一直重视程序正义，诉讼公正，强调法院审判权独立密切相关。审判权独立，裁判者中立是诉讼公正最基本的亚欧思。审判权独立在本质上要求排除外在的任何干预。前苏联、东欧及我国民事诉讼虽然也规定了审判权独立，但这种审判权的独立是十分脆弱的，与西方资本主义国家的审判权独立不能同日而语。正因为如此，检察机关拥有对法院审判活动的监督权，其结果又反过来加剧了审判权独立的弱化。

　　四、结语——检察机关在民事、行政诉讼中的应然定位

　　通过上文的探究可以看出，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，检察机关就某些案件向法院提起民事、行政诉讼，是各国通行的做法，许多国家对此均有规定。不管是直接以公益代表、公诉人、原告人参与诉讼还是代表政府应诉都符合检察机关作为国家和社会公益代表的法律地位，远比作为法律监督机关监督民事、行政诉讼有说服力。

　　根据宪法规定的基本精神和立法意旨，综合考虑我国目前的社会经济发展状况、依法治国方略的要求以及公民法律意识现状等因素，应当借鉴其他国家的法律规定，通过立法授权我国检察机关对几类案件提起民事、行政诉讼。

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