论司法公正与效率法治基础——兼论我国法院的体制改革

发布日期：2004-02-18 文章来源：互联网

　　对于司法而言，公正与效率是它的最高价值和永恒的主题。而作为一种司法理念和司法的行为模式，公正与效率始终是以法治为基础，为法治所保障的。它是法治所追求的一种价值目标，也是法治的一种必然结果。正如最高人民法院院长肖扬所说，公正与效率，这是一个法治化的科学命题。［1］显然，离开法治的前提和基础，我们很难对公正与效率的内涵作出科学的阐释，也很难找出司法不公以及效率低下的深层次原因和具体对策。因此，讨论司法的公正与效率，必须从研究这个命题提出的法治背景开始，通过对公正与效率的法治内涵以及对影响司法公正与效率的各种因素的分析，从法治层面探讨解决问题的对策和途径。

　　一、公正与效率命题提出的法治背景

　　公正与效率作为一个法治化的命题，它的提出与其所处时期的法治背景密切相关。从建国以来特别是改革开放以来我国法治发展的进程来考察，我们不难发现，公正与效率的观念作为一种法治观念只有在法治发展的一定阶段才可能出现。因此从一定意义上说，公正与效率观念的提出也是我国法治发展水平的一个标志。

　　建国以来一直到改革开放以前，我国法治的发展虽有过一段短暂的辉煌，但很快出现了灾难性的反复。改革开放之初，百废待兴，法治的发展在理论上也还存在一个正本清源、拨乱反正的问题，尚无暇顾及司法的公正与效率。我们从1985年以前法院的文献资料和从1985年开始到1994年以前的最高人民法院工作报告中基本找不到公正与效率的概念，这一时期的正式提法是“严肃执法”。实际上，在整个八十年代到九十年代初的十多年间，中国的法治发展还仅仅限于理论的探讨，实践中也没有出现促使法治发展变化的契机。因而这一时期司法机关的审判观念还只是停留在“严肃执法”上。显然，严肃执法的概念并不具有严格意义上的法治含量，它至多只体现了有法必依，执法必严和违法必纠的法制原则。［2］1994年的最高人民法院工作报告，在严肃执法的前提下，第一次出现了“公正审判”的提法。［3］1996年的报告中开始提到“提高办案质量和效率”，并且在严肃执法的前提下第一次使用了“司法公正”的概念。［4］1994年到1996年的变化是值得注意的：在严肃执法的前提下开始出现“公正”、“效率”的提法。这是因为在中国法治发展的实践中产生了两个重要的契机：一个是1993年3月八届人大一次会议通过关于“国家实行社会主义市场经济”的宪法修正案和1993年11月党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，宪法修正案和党的中央全会决定在确定市场经济体制的同时也提出了系统的法制要求，［5］学术界也由此引发了“法制（法治）经济”的讨论。［6］公正与效率的概念随着市场经济的脚步堂而皇之地迈上了中国司法的神圣殿堂；另一个重要的契机是1996年八届人大四次会议制定的国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标，明确提出了在二十一世纪初建立社会主义法治国家。［7］这就使得公正与效率这两个市场经济条件下的通行概念随着“法治国家”的提出而具有了法治的意义。

　　从1996年开始，最高人民法院工作报告中的提法发生了显著变化：第一，“严肃执法”不再是“司法公正”的前提；第二，司法公正也不再仅仅是一种执法方式，而成为“人民法院工作的出发点和落脚点”；第三，公正意识和效率意识的概念同时出现，相提并论。这一变化的意义由此可见一斑。第一次将公正与效率提到人民法院工作的世纪主题这个高度的正式法律性文件则是2001年3月九届人大四次会议通过的最高人民法院工作报告。公正与效率的概念1996年以后的变化是基于中国法治发展过程中的两个重要的历史事件：首先是1997年，在党的第十五次全国代表大会上，我们党第一次明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的政治主张。在党的十五大报告这个跨世纪的纲领性文件中，对依法治国的概念第一次作出了完整的科学的界定。十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。［8］这一界定，就其内涵的实质而言，正是对法治的诠释。在执政党的政治纲领中对法治的这种宣示，表明了在中国，法治已经开始从法学家的书本中走出来，真正成为一种治国方略。执政党法治观念的这种历史性突破很快得到了国家最高权力机关的回应。1999年3月，全国人大常委会根据中共中央的建议提出了修改宪法的草案交九届全国人大二次会议审议。新的宪法修正案在宪法的第5条增加了一款，即“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。修正案以绝对多数获得了通过，从而使得法治原则成为一条重要的宪法原则被赋予了最高的法律效力。

　　法治原则被党的纲领性文件和国家的根本大法所确认这是我国现代法治发展的重要标志，也是近20年来中国法治发展进程的一个必然结果。而公正与效率作为一个完整的司法理念和人民法院工作的世纪主题也正是在这样的法治背景下提出的。可以说，它也是中国法治发展到今天的一个必然结果。

　　二、公正与效率的法治内涵

　　尽管到目前为止关于法治的概念仍然是众说纷纭，但是，人们对法治的基本精神和主要内容的理解和表述却是大同小异的。法治作为与人治相对立的一个概念，它至少包括这样两个方面的基本特征：第一，法律是至高无上的；第二，法律支配权力。从法律实施层面上分析，这两个特征构成了司法公正与效率的基本法治内涵。

　　（一）法律的权威性是司法公正与效率的前提

　　从法治的观点看来，法律是至高无上的，任何组织和个人与法律相比，法律都具有更高的权威。而法律的这种权威性往往是通过法律的实施过程和结果来体现的。从这个意义上说，法律至上是司法的第一个前提和司法活动所应遵循的首要原则。这一原则体现在司法上应有两层含义：即司法过程的合法性和司法裁判的权威性。

　　司法过程的合法性是法律至上这一法治原则在司法活动中的直接体现。它的基本含义是指司法过程中的一切活动都必须依法进行，排除一切人为因素对司法过程的干扰。因此，判断一个司法过程是否合乎公正与效率要求的基本标准就是它的合法性。这是一个纯粹从法治原则中引伸出来的命题，国内外许多学者都有过类似的论述。［9］司法过程合乎公正与效率的要求，不仅意味着司法程序必须依法进行，而且也意味着裁判结果必须符合法律的规定。换言之，无论是程序公正还是实体公正抑或是司法效率，都是必须以合法性为前提，任何违法的裁判是毫无公正和效率可言的。值得指出的是：司法过程的合法性原则并不排斥法官在司法过程中的能动性。实际上，由于立法本身的笼统性和滞后性，法官在审理案件时往往会碰到法律规定不明甚至是无法可依的情况，在这种情形下，法官不再是消极地“依据法律”，从某种意义上说，他必须去解释甚至创造法律。然而，无论法官如何去解释或创造法律，他都必须在法律的框架内依法行使这种自由裁量权。从这个意义上说，法官在司法过程中的能动性与司法过程的合法性并不相悖。另一方面，司法过程的合法性与当事人之间合意处分自己的权利也并不矛盾。在诉讼过程中，当事人之间通过协议的方式处分权利，尽管这种协议在结果上可能有违公正，［10］但只要合意内容不为法律所禁止且合意过程符合法律规定，这种合意便无损于司法过程的合法性。

　　司法裁判的权威性则是从司法活动的结果上体现了法律至上的法治原则。如果一项司法裁判是依法作出的，它本身就具有了法律赋予的权威性，任何人都必须服从。从这个意义上说，司法裁判的权威性直接体现了法律的权威性，这种权威性是使司法的公正与效率这一价值目标得以实现的前提和基础。司法裁判的权威性主要体现在它的强制性和稳定性上。强制性自不待说，它是司法的公正与效率得以实现的必要条件。应当说，一个具有权威性和强制力的司法裁判首先必须具有稳定性，即在某种程度上长期保持它的形式。［11］司法裁判具有终局性的特征，这种终局性要求裁判一经生效就不能随意启动程序撤销这个裁判。正是这种终局性保证了它的稳定性。就司法解决纠纷这一基本的职能而言，它的目的在于借助诉讼、审判这一特殊手段使得社会矛盾得以缓解，但是，如果忽视了裁判的稳定性，结果将使得原有的矛盾没有得到缓解，新的矛盾又产生，而且原有的纯粹私权性质的纠纷可能转化成为私权与公权之间的矛盾。司法的权威受到损害，司法权的公信力降低、社会的不稳定因素增加。即使原裁判的错误可能得到纠正，但社会正义的价值却受到贬损，同时，由于重复诉讼所造成的劳民伤财，使得司法效率更是无从谈起。

　　（二）法律对权力的制约是司法公正与效率的基本保证

　　法律与权力的关系是法治理论的核心内容，也是区分法治与人治的根本标准。实际上，法治是法律支配权力，而人治则是权力支配法律。［12］在法治的前提下，法律通过对国家权力的制约来达到保障人民自由的目的。涉及司法的公正与效率，法律对权力的制约主要体现在两个方面：一是对司法权以外的其他国家权力的制约，以确保司法权的独立性；二是对司法权本身的制约，以保证司法权的纯洁性。而无论是独立性还是纯洁性，其最终的目的都是为了保证司法的公正与效率。

　　1、对立法权力和行政权力的制约。

　　把国家权力分为立法权、行政权和司法权即所谓三权分立是孟德斯鸠最重要的理论贡献。［13］分权理论的重要意义并不仅仅在于国家权力的性质不同而将其区分开来，从某种意义上说，分权的目的在于防止专断和滥用权力，换言之，在于对权力的制约。从立法权、行政权和司法权的权力性质及其作用来分析，立法权和行政权在国家权力结构体系中的作用与司法权相比要大得多。汉密尔顿曾经指出：“司法机关为分立的三权中最弱的一个，与其他二者不可比拟。司法部门绝对无从成功地反对其他两个部门，故应要求使他能以自保，免受其他两方面的侵犯”。［14］孟德斯鸠甚至指出：“司法权在某种意义上可以说是不存在的。”［15］正是由于司法权在国家权力结构体系中的这种弱势地位，对司法权的保障和对其他二种权力的制约就显得尤为重要，司法独立原则正是建立在这一理念基础之上的。

　　司法独立原则之于法治，其最重要的意义就在于司法权的行使只服从法律，不受任何干扰。它是法律至上和权力制约理论的一种延伸。这一原则与其说是对司法权的规制，倒不如说是对其他权力的制约更为恰当。对行政权力的制约，理论上并无大的争议，现时各国的立法也都大同小异，不仅规定司法权本身不受行政权力的干扰，而且司法机关可以通过对行政行为进行司法审查的方式对行政权力的行使进行制约。但就立法权而言，立法机关对司法机关的影响是多方面的，这种影响除立法本身外，还包括对司法人员的任免和对司法活动的监督等等，而司法权对立法权的制约作用却是微乎其微，除了少数国家（如美国）规定司法机关对立法享有违规审查权之外，大多数国家的司法机关几乎不具有对立法权的制约职能。因此，无论在立法上还是在实践中，防止立法机关滥用权力，干扰司法权的正常行使都具有十分重要的意义。

　　司法独立原则通过对权力的限制以达到司法公正与效率的目标。任何受到干扰的权力不可能产生公正的结果。因此，对于司法的公正和效率而言，司法的独立性是最重要的保障。加拿大最高法院首席法官对司法独立与司法公正和法治的关系曾作过这样的描述。他说到：“司法独立之所以难能可贵，是因为它能满足重要之社会目标──司法独立是确保达到该目标之方法。目标之一是维持大众对司法不偏不倚之信心。而该等信心对维持法庭制度之有效是不可或缺的。司法独立能加强对个别案件能达到公平公正之信念。司法独立能满足另一社会目标是维持法治，法治其中一环就是宪法原则之一，即任何行使公共权力必须源自法律条文。”［16］2、对司法权力本身的制约。

　　对立法权和行政权的制约，旨在保障司法权的独立行使。但这并不意味着司法权的行使不受限制。从法治的观点出发，任何权力的行使都受法律支配，司法权并无例外。法律对司法权的制约，目的在于保证司法的纯洁性，从而实现司法的公正与效率。

　　法律对司法权的制约是全方位的，这是由司法权本身的性质所决定的。首先，法律要求司法权的行使必须服从法律，而且只服从法律，“法官除了法律之外没有别的上司”。［17］尽管法律对其他因素对司法的干扰进行了限制，但这种限制是双向的，它同时也明确了司法机关和司法人员在行使权力过程中不得被干扰。如果司法机关或司法人员因一己私利或阿于权贵，则司法的公正与效率将不保，正如美国法学家亨利。卢米斯所说：“在法官判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权力或压力所控制或影响，法官就不要存在了。”［18］其次，法律对司法过程合法性的要求也是对司法权的一种限制。如上文所述，司法过程的一切活动都必须依法进行，这是法治原则的基本要求，如果超出了这种限制，就是对司法权的一种滥用；第三，法律对司法权的制约还体现在对司法人员从业资格和品格条件的限制。法官在司法权行使过程中的作用是不言而喻的，尤其在崇尚“法官独立”和“法官造法”的国家，法官的才智和品德更显得至关重要。现时各国的立法对法官的任职资格和品德条件大都作了详尽的规定。应当说，对法官的这种限制对于司法的公正与效率而言无疑是一种保障。前美国最高法院大法官本杰明。卡多佐讨论法官人格因素时曾作过这样的论述，他认为，法院权力很大，容易被滥用，但又不能在授予权利问题上畏缩不前。“因为从长远来看，除了法官的人格之外，没有其他东西可以保证实现正义。”［19］从某种意义上说，法官的才智和品格也是影响司法公正与效率的法治因素之一，而且是一个不容忽视的重要因素。

　　综上，我们从法律的至上性以及法律对权力的支配两个方面探讨了司法公正与效率的法治内涵。至此，我们已经不难对公正与效率的概念作出界定。这里，笔者愿意引用肖扬院长一段文字来表述这个概念。他认为，公正与效率的基本内涵是：“人民法院的全部司法活动，要做到审判公开，程序合法，审限严格，裁判公正，依法执行。”这毫无疑问是一种法治化的界定。

　　三、我国司法公正与效率的现实状况

　　公正与效率，既是一种司法理念，也是司法的一种状态。从后一种意义上说，公正与效率的实现程度，直接反映了司法的法治化程度，而司法的法治化程度又是整个国家的法治状况的体现。有人甚至提出，“中国法治的核心在于司法的法治化”。［20］由此看来，公正与效率本身，不仅是法治的题中应有之意，同时也是法治最直接的证明。因此，评价公正与效率的现实状况，实际上是在考察公正与效率的实现程度与法治现状之间的关系。

　　公正与效率作为司法一条重要原则主要体现在法院的审判活动中，它是判断人民法院的审判活动是否符合法治要求的重要标准。因此，法院审判活动的公正与效率问题历来是法治社会人们普遍关注的焦点。然而，法院的审判活动究竟怎样才符合公正与效率的要求，目前尚缺乏一个科学的判断标准。即令是有恐怕也只能是相对的。根据现有的统计资料，笔者打算从一审案件的上诉情况和上诉审法院对上诉案件的审理情况，法院审理案件的数量和周期以及法官的整体素质等三个方面对我国司法公正与效率的现实状况进行一些分析。

　　（一）上诉及上诉审的情况

　　案件的上诉与否，取决于诉讼当事人对一审裁判的接受与否，用法院的行话，即是否“服判息诉”。因此，从某种意义上说，案件的上诉率在整体上反映了一审裁判的公正性。我国有学者在讨论基层法官素质时就对1989年到1997年一审民事案件判决上诉率进行过分析，结论是：民事诉讼一审判决的上诉率一直趋于下降。［21］这一研究结论从一个方面证明了我国法院审判的公正性程度呈逐年提高的趋势。实际上，如果对我国法院审理的各类一审案件的上诉率作一个分析，我们也不难发现，从1989年到1998年这十年间案件的上诉率始终在7％上下徘徊，差距最多不超过1个百分点。［22］同美国相比，美国联邦上诉法院1970年、1980年和1990年三年受理的上诉案件占联邦地方法院这三年审理的一审案件的比例分别为10.7％、13.6％和13.7％；［23］再以民事案件上诉率为例同日本作一个比较，日本法院民事一审案件的上诉率通常介于20％—25％之间，［24］而我国法院民事案件的上诉率仅在6％上下。［25］上述两组数据也从另外一个角度证明了我国法院一审裁判的当事人接受程度及其公正性与美国日本相比处于更好的状态。

　　上诉案件的审理情况也是考察司法公正与否的一个重要因素。这一方面是对一审裁判公正与否的一种检验，另一方面，也在一定程度上反映了二审法院的司法水准。从我国上诉审法院对上诉案件审理的情况看，从1989年到1998年的十年里，二审维持原判的比例呈平稳下降的趋势，但下降幅度不大，从最高的年份1989年的54.4％到最低的年份1997年的50％，不超过5个百分点。［26］二审改判和发回重审情况十年间基本趋于平稳，一直在30％之间，最高的1990年为31％，最低的1990年为27.9％，差距在3个百分点。［27］值得注意的是，十年来二审调解、撤回上诉以及以其他方式结案的比例则不断增加，呈稳步上升趋势。从最低的年份1990年和1991年的15.5％到最高的年份1996年的21.1％，上升的幅度超过了5个百分点。［28］上述情况表明，在二审改判和发回重审的比例不变的情况下，二审维持原判的比例下降，主要是由于二审调解、撤回上诉以及其他方式结案比例上升所至，因此，这不仅说明了一审裁判的质量并没有下降，而且也说明了二审法院在处理矛盾、化解纠纷过程中的能力和水平在提高。同时，考虑到一审判决的上诉率十年来呈总体下降趋势这个因素，可以说，我国法院的审判质量是在逐步提高而不是在降低。

　　（二）案件数量和审理周期

　　案件审理的数量和周期实际上是一个审判效率问题。首先，我们可以从中国法官的年人均审理案件的数量来考察。以2000年为例，我国法院全年共审结各类案件一审538万余件，执结264万余件。［29］而按2000年中国的法官实际人数14.28万计算，［30］人均审理的一审案件数和执结案件数是55.77件。如果再加上二审、审判监督等案件，人均结案数应当超过60件。我们以此来同日本法官结案数作一个比较：根据1999年的统计，日本的法官人数为2949人，而1998年，日本地方裁判所受理的一审案件数为22.7万件，［31］年人均结案数为77件。中日两国法官年人均结案数的这个差距，应该从两方面看：第一，日本法官同中国法官相比，工作相对单纯，并没有太多案外因素干扰，中国法官的办案效率除受这些因素影响外，在计算上还应该考虑一个因素，即占中国法官人数约20％左右的各级法院的院长和庭长是极少审理案件的；第二，日本法官年人均审理77件案件已是不堪重负了。由此而造成的效率低下特别是审理周期过长的问题已引起日本朝野的高度重视。这也正是我们所要讨论的第二个问题。对于案件的审理周期，我国立法有明确的规定。如民事案件的一审审理期限为6个月，刑事案件则为1.5个月。尽管目前尚无统计资料说明审限的实际执行情况。但根据2000年全国法院清理超审限案件的情况看，清理的超审限案件仅占全国法院当年审理案件的2％。［32］我们仍同日本作一个比较：据统计，1998年，全日本地方裁判所审理的一审民事案件的平均周期为9.3个月，而刑事案件则为3.1个月，［33］分别高出我国同类案件的法定审限55％和107％。从上面二个方面的分析可以看出，中国法院的审判效率不能算是低下。而且，改革开放二十多年来的审判实践也表明，我国法院的审判效率也呈大幅度提高的趋势。［34］（三）中国法官素质

　　评价我国司法公正与效率的现实状况，法官素质是一个不可或缺的考量要素。在中国社会法治化的进程中，法官地位的特殊性及其不可替代性日益为社会所认同。因此，法官这一职业群体的自身素质如何也自然成为社会关注的焦点。人们习惯于将司法公正与效率的实现程度同法官素质联系起来，在评价法院审判活动和探索现时各种司法积弊的原因时往往也会把视点集中在法官这个层面。这本来应该是无可厚非的。问题在于，如何对中国法官素质作出客观的评价？如何看待法官素质对公正与效率的影响？这里，笔者着重从两个方面去探讨，即法官的专业素质和人格素质。

　　法官的专业素质是公正与效率实现的前提，也是法治发展水平的一种标志。从总体上说，我国法官的专业素质是伴随着中国法治发展的进程而逐步提高的。我们仅以全国法院法官的学历变化情况为例说明这个问题。1987年底，我国法院审判人员中大专以上文化程度的只有17.1％。到1992年底这一比例就上升到了66.6％。［35］到1995年底，这一比例又再次上升至84.1％［36］。到2000年，全国法院审判人员已基本全部达到了法律大专以上专业知识水平。［37］从2002年开始，根据新修改的《法官法》的规定，法官的任职条件已由过去的大专以上学历提升到本科以上学历。与同时期我国公务员的专业化程度相比，法官的专业化程度提高之迅速是显而易见的。到2000年底，全国540万公务员中，大专以上学历的仅占52.4％。［38］而这一比例，我国法院1992年以前就已经达到。法官专业化程度的这种逐年上升的变化趋势，从一个侧面反映了中国法治的渐进性发展，而且基本与之处于同步发展状态。也正是由于这种发展，使得中国法官在我国法治发展的每一阶段基本适应了法院审判工作由质到量的各种发展变化。法官的人格素质则是保障公正与效率实现的一条底线。实际上，任何立法都有不尽完善之处，任何程序设计也都不可能万无一失，在许多案件的审理中，公正与效率是靠法官的人格和良知来保证的。近年来，由于反腐败呼声的日渐高涨，一些人将某些司法不公和效率低下的现象归因于司法腐败，从逻辑上说，这是一种前提错误的判断。个别司法人员的腐败固然存在，但这是否意味着司法已经腐败到了非反不可的程度？如果作为国家政权的主要支柱之一的司法已经腐败，国家政权何以维系？从实际情况来考察，法院干部近几年来因职务犯罪受到刑事处分的人数一直呈大幅度下降趋势，而且所占比例甚微。2000年，法院干部因职务犯罪受到刑事处分的人数只占法院总人数的0.1‰，而同一时期公务员的职务犯罪比例则高达3.3‰。［39］事实证明，在中国法治化的进程中，我国的法官们守住了人格这条底线，从而也守护了法律，守护了司法的公正。

　　综上所述，我们可以得出这样的结论：我国司法公正与效率的现实状况与我国法治发展进程是相适应的。为了这种适应，中国法院的几十万干警付出了艰苦的努力，也承受了巨大的压力。随着近年来我国法治建设的不断向前推进，人们对司法的公正和效率的期望值也愈来愈高，这应当说是一种正常的法治效应。但与此同时，社会对司法不公和效率低下的指责也随处可见，这些指责一方面是基于法院现行审判体制中确实存在可能影响公正与效率的因素；另一方面，更多的则是基于对个案的评价。就这一点而言，主要是由于中国社会目前的诸多非法治因素的作用，如败诉方的不满，传媒的炒作以及人们对司法的不信任等等。实际上，任何一种司法体制都不可能保证每一个判决的绝对公正，在这个问题上采取“窥一斑而见全豹”的方法实际是一种形而上学。

　　四、我国法院体制改革和公正与效率目标的实现

　　公正与效率作为一种司法理念只有在一定的体制环境下才能得以实现。从这个意义上说影响公正与效率实现的最主要因素在于体制。因此，为了从根本上解决目前社会普遍反映的司法公正和效率低下的问题，就必须从体制上找出这些因素产生的深层次的原因并对现行体制中不符合司法公正与效率要求的部分进行改革，从而营造出一个既符合中国国情又能与我国法治发展进程相适应的良好体制环境。然而，体制概念的涵盖面是很广泛的。这里，笔者仅仅只想把讨论限制在法院体制这个层面上，因为从我国现时的法治状况看，影响司法公正和效率的直接因素在法院内部，所有外部消极因素的影响都是通过内部因素起作用的。况且，无论从策略上还是从技术上考虑，把注意力过多地放在讨论国家司法体制乃至整个政治体制上往往是欲速则不达。实际上，现行的法院体制中还存在许多影响公正与效率的因素，而减少甚至消除这些因素正是我国法院体制改革所要实现的基本目标。

　　（一）创造审判权独立行使的体制条件

　　我国的独立审判制度虽有宪法的保障，但其实践过程却充满坎坷，总的说来是保障不足，制约有余，甚至一些原本是为了保障独立审判的制度，在实施过程中反倒成为一种制约。再加上司法在国家权力结构体系中的弱势地位及其内生资源的严重不足，［40］它本身又无以自保。这就使得旨在保障司法公正与效率的独立审判制度并没有真正发挥其作用。这可以说是目前司法不公和效率低下情况存在的深层的原因之一。

　　妨碍审判权独立行使的因素是多方面的，其中影响最大也最直接的因素就是各种形式的外部监督由于其本身不规范而在事实上形成对审判活动的干扰。然而，这种干扰只有通过法院的内部程序才能实际发挥作用。这本身就是立法为防止这种干扰所设置的一道屏障。因此，就法院而言，与其说去抱怨倒不如通过自身的积极努力去改革法院的内部监督体制，以此来阻断外部监督过滥所造成的消极影响。

　　现时对法院审判的干预，明目张胆地违法情形已不多见，而多以合法的方式进行。最常用的方式就是行使法律上赋予的监督权。然而监督权行使过滥的情况在实践中屡见不鲜，最为典型的案例当属四川省人大就夹江县彩印厂诉省技术监督局行政诉讼对法院提出的质询案。［41］近年来，在各地人大代表中要求进行个案监督的呼声不断，有些地方人大甚至明确将个案监督作为工作重点。［42］此外，检察机关近年来在行使民行案件监督权时也有新的举措：或由民行案件监督部门在办理民事行政抗诉案件过程中调查办案法官是否有犯罪嫌疑，或采取由法纪、反贪部门直接调查的方式干扰民行案件的审理。不言而喻，滥用监督权对司法公正的危害是致命的。然而，按照我国现行立法的规定，任何外部监督最终都必须通过法院内部的监督机制才能发挥作用，这种内部监督实际上形成了对各种外部监督的一种反向制约。我国立法的这一特点，使得法院通过自身的改革来创造一种审判权独立行使的体制条件具有了现实的可行性。近年来，一些学者提出了许多改革设想，但大都限于规范、改革外部监督这个层面。实际上，改革法院内部监督体制从某种意义上说更为重要。此项改革的重点主要在两个方面：一是加大内部监督力度，重点是利用内部监督的优越条件加强案件审理前和审理过程中的监督，以力求做到防患于未然。二是规范审判监督程序，由于审监制度本身受立法规制，因而法院只能在立法框架之内对审监程序的实际操作过程在技术上进行限制，重点是对法院审监程序启动主体以及再审的次数作出适当限制，同时规范再审事由、提高再审审级等。其目的在于尽量减少再审案件的数量，特别是再审的次数，以避免重复诉讼所造成的司法不公和效率低下。由于立法对审监程序的规定相对原则，这就在操作上留出了一定的空间，在实践中完全可以考虑以司法解释加以规范。

　　（二）建立以维护公正与效率为目标的审判权运作体制

　　审判权运作体制的改革是人民法院内部管理体制改革的重要内容之一。由于审判权的运作法律规定相对明确，且受外部因素的牵制较少，因而此项改革目标的实现主要靠法院自身的努力。审判权运作的核心在于对审判权行使主体的合理定位。长期以来，我们一直在究竟是法官独立行使审判权还是法院独立行使审判权的问题上争论不休，实际上这种争论对审判权的行使本身并无实际意义。我国并不是一个三权分立的国家，司法独立的自身条件也并不具备，因而简单地把独立行使审判权分为法官独立和法院独立两个对立范畴是片面的。按照我们现行立法，法院作为国家审判机关所享有的权力是通过其内部审判的组织来具体实施的。但在审判实践中，存在两个方面的问题：一是我国大多数法院的审判组织在大多数案件中并不享有对裁判的最终决定权；二是行使审判组织之一的审判委员会在决定案件时审、判分离。

　　第一个问题，涉及目前我国各级法院普遍存在的院庭长审核签批案件的制度。许多人称之为审判权行政化，实际上是套用行政决策模式来作出审判决策。其结果使得合议庭和独任审判员作为基本的审判组织实际上丧失了审判权行使主体的地位而由某个在法院中职位较高的个人取而代之。长期以来，我们一直将这种决策体制视为法院独立审判，而将本应采取的另一种决策方式斥为法官独立审判。其实，这是以一个冠冕堂皇的理由掩盖了一个违法的事实。近几年来，我国法院进行了一场声势浩大的审判方式改革，其中一项重要内容就是还权于合议庭（包括独任审判员）。然而，这一改革的成果并不十分理想。甚至在最高法院1998年制订的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》中也仅仅赋予合议庭和独任审判员有签发调解书的权力，对其他裁判文书的最后决定权是否由合议庭（或独任审判员）行使，是附有很大程度的保留。［43］显然，此项改革目标的彻底实现还有待于进一步加大改革力度。

　　关于审判委员会对案件的决定权问题，许多学者对此持批评态度，认为应当取消审委会对案件的决定权。由此曾引起过一场有关审判委员会存废之争。［44］然而，审判委员会作为一级审判组织，其对案件的决定权是法律规定的。因此，取消审委会对案件的决定权目前尚不现实。笔者认为，对现行的审判委员会制度可以进行改造。第一，为解决审委会成员专业分工不同的问题，可以在审委会内设刑事和民事行政专业委员会。在讨论决定案件时按案件性质不同分别提交这两个委员会讨论并由这两个委员会分别作出决定；第二，法律规定必须由审委会讨论决定的案件，可以由两个专业委员会的委员全体或部分组成或参与合议庭审理，以解决审委会审、判分离的问题。第三，对于无须开庭审理的案件，如书面审理的上诉案件、死刑复核案件等则可以由审委会的专业委员会或全体会议直接讨论决定。

　　（三）建立规范、科学、合理的法官管理体制

　　如前所述，中国法官的基本素质与我国目前的法治发展水平是基本相适应的。然而，目前中国社会对司法人员（包括法官）的基本素质持普遍怀疑态度，甚至不少人将目前存在的司法不公和效率低下归于法官素质不高，这除了在认识上存在某些误区之外，中国法院在法官管理体制上存在着缺陷不能不说是一个重要的因素。因此，改革现行的法官管理体制，使之更趋于规范化、科学化、合理化是我国目前法院体制改革的一项重要任务。

　　1、规范法官岗位设置，合理配置审判资源。

　　长期以来，我们一直有一个认识上的误区，即中国法官占全国人口的比例属世界上最高的国家之一。如果将中国法院所有具备法官资格的人员都包括在内，这个比例也许不会低。但实际上，我国法院的审判人员中有相当一部分是不审判的。目前，全国各级法院在审判岗位工作的审判人员大约占全体审判人员人数的15％左右。而且，大约占在审判岗位工作的审判人员总数20％左右的院庭长基本不承办具体案件，此外，审判人员中还有近20％的人从事执行工作。真正在审判岗位工作并承担各级法院绝大部分案件审判的法官不足全国法院干警人数的三分之一，而且其中助理审判员占有一定比例。如果这样计算，即使加上院庭长和执行人员，我国法官人数占人口比例与美国、英国、德国和法国相比应该算较低的。［45］我国法院的这种岗位设置情况带来的一个明显弊端就是在审判一线工作的法官长期超负荷运转，即令是全力以赴，案件的质量和效率也难免受到影响；相比之下，在其他岗位工作的人员则可能是无所事事。近几年来，各级法院普遍感到人手不够，要求增加编制，但人手不够实际是办案人手不够，但增加的编制却大多用在了非审判岗位。因此，改革现行的法官管理体制，首当其冲的应当是规范法官的岗位设置，从根本上改变在法官岗位设置上的随意性做法。首先，应当根据受理案件的数量并综合考虑其他因素确定法官的编制；适当减少院庭长的副职配备，增加审判员的岗位设置；其次，规范助理审判员的职责，明确其作为法官助理的地位并取消其代行审判员职务的规定；第三，除少数特殊岗位之外，不宜再将非审判岗位的人员任命为法官；第四，各级法院的执行人员应单独序列管理，不应再同审判人员混为一谈；第五，精简非审判岗位的人员编制，服务性工作应尽可能社会化。

　　2、建立科学的法官考评机制，对现有法官队伍作进一步优化选择。

　　尽管我国法官队伍的整体素质近十年来一直呈不断提高的趋势，而且随着修改后的《法官法》的贯彻实施，担任法官的条件也有所提高，但是，由于我国因法官遴选机制的先天不足，现有的法官队伍仍然存在参差不齐的情况。为了进一步优化法官队伍，近年来不少人提出法官精英化模式的概念，这在我国现阶段应该说是一种极富创意的设想。问题在于现有的法官队伍中的潜在不合格者怎样被置换出来，如果按照自然淘汰，这个过程恐怕需要十几年甚至几十年的时间，这显然不太现实。从2000年开始，最高法院在全国推行审判长和独任审判员选任制度。［46］按理说，这是在现行法律的框架内对现有法官队伍进行再选择的一项措施。然而，在具体实施过程中却被弄得五花八门，选任工作大都流于形式，背离了初衷。加上学术界、司法界不少人对此事持有异议，［47］审判长和独任审判员选任制度基本上处于半途夭折的状态。在这种情况下，建立科学的法官考评机制，对现有法官队伍作进一步优化选择就显得更为必要。应该说，依据《法官法》的规定对在职法官进行考核，实行优胜劣汰是一种更为合法、更为规范的措施，也避免了在审判长选任过程中发生的种种误解和歧意。

　　3、建立合理的法官职位保障机制，免除法官的后顾之忧。

　　法官职位制度实际上是为了法官能够公正执法而设立的一项制度。我国法律规定法院的审判人员由人大或其常委会选举或任免，法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分，这就实际上是对法官的任职保障。然而，立法的规定在具体的实施过程中往往形同虚设，法官因公正执法而开罪了行政机关或其他部门领导而被调离、撤换的情形时有发生。而且，在绝大多数情况下都是以正当的理由并经法定程序办理的。因此，在法院体制改革过程中，应当建立起合理的、行之有效的法官职位保障制度，以使立法的规定在实践中真正得以实施。法官职位保障制度应包括以下几个方面的内容，例如，法官原则上不得向系统外调动，各级法院院长在任期内原则上不得调动，法官在正常履行职务的过程中不得就其履行职责的行为被调查或追究等等。此外，学术界、司法界亦有人主张法官应按系统（条条）管理且采取上管一级的原则，以避免司法权的地方化。由于这个问题涉及对现行立法的修改，因此，还需“深入探讨，多方酝酿”。［48］在追求公正与效率的过程中，我们面临唯一的选择就是改革。然而，任何改革都不可能超越法治发展的历史进程。人民法院体制改革的进程正如我国法治发展的进程一样不可能是一帆风顺的，改革也不可能一蹴而就。而且，在很多情况下，我们必须为改革付出代价。然而，法院体制改革必将推动我国的司法改革乃至推动整个社会的法治化进程，这一点也是毫无疑问的。司法的生命力就在于改革，而“司法的真正危险在于对合理改革的胆怯抵制，对法律陈规的顽固坚持”。［49］面对公正与效率这一世纪主题，面对依法治国这一法治纲领，除了改革，我们还能有别的什么出路呢？

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