论比较法视野中的我国反倾销司法审查制度之构建

我国国务院于2001年11月26日公布了《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称《条例》)。《条例》对反倾销司法审查作出了规定，但仅一个条款， 过于笼统，既没有对反倾销司法审查的原告作出规定，也没有对反倾销司法审查的被告作出规定，反倾销司法审查的标准是什么，由那级法院审查，该条款还谈不上 我国完整的司法审查制度。
　　2002年l2月3日最高人民法院以司法解释的形式公布了《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题 的规定》(以下简称《规定》)。该规定比较完善地提出了我国反倾销司法审查制度，该规定分别对司法审查的管辖、诉讼参加人、司法审查的标准等作了规定，但 也有缺陷。本文拟对这几方面完善提出自己看法，以期对我国反倾销司法审查制度的构建作引玉之功。
　　一、反倾销司法审查的管辖机构
　　目前承担我国反倾销司法审查任务的机构是人民法院，而第一审反倾销行政案件则由(一)被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院或者(二)被告所在地高级人民法院管辖。
　 　实际上在《规定》公布以前，对该由什么机构承担反倾销司法审查任务?承担反倾销任务的司法审查机构管辖权如何?学术界有过广泛地讨论，有学者曾主张由中 国国际经济贸易仲裁委员会来行使我国反倾销司法审查权，在此我国明确承诺将给行政行为相对人以最终司法救济权，把司法审查权给予了人民法院。在我国享有司 法审查权的机构是人民法院，在这一点上一般是没有争议的。有争议的是当法院行使司法权时究竟如何管辖则有不同的方案，第一种方案认为仿效美国作法设立专门 法院管辖；第二种主张由最高人民法院管辖；第三种方案认为由被告所在地法院管辖；相比较而言第三种方案具有相对地的合理性。
　　首先关于专门法 院管辖，在国外对反倾销司法审查的管辖主要有两种类型，一种是由普通法院管辖如欧盟，另一种是由专门法院管辖如美国的国际贸易法院。在我国相比较而言由普 通法院管辖有其相对优势：第一，从中国行政审判实践来看，我国行政审判工作从八十年代中期开展以来，行政案件呈现逐年上升趋势，但每年法院审理的行政案件 与其他类型的案件如刑事、民事、经济案件相比较而言，数量相对较少，中国目前的行政审判布局完全能够胜任人世后的需要，没有必要成立专门法院来审理反倾销 案件。第二，从人员配备上来说，中国经过几十年的行政审判实践，培养了一大批优秀法官，这些法官通过多年的行政审判特别是通过审理大量的涉外行政案件，积 累了丰富的经验。第三，中国现行的行政审判工作已经建立了由专家学者参与机制，在中国反倾销司法过程中完全可以采取通过向专家学者咨询意见，由普通法院审 理案件的做法。
　　其次，关于被告所在地法院管辖。根据行政诉讼法第十四条规定，对国务院各部门所作的具体行政行为提起的诉讼由中级人民法院管 辖，而反倾销司法审查针对征收反倾销税或价格承诺所作的终裁或复审决定，根据行政诉讼法第十七条裁定行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民 法院管辖，经复议的案件复议机关改变原具体行政行为的也可以由复议机关所在地人民法院管辖，因此，受理反倾销诉讼的法院所在地即外经贸部，国家经贸委等所 在地的法院——北京市某中级人民法院。这种做法的优点是非常明显的，一是符合现行的法律规定，无须在法院组织结构、运行机制等各方面进行调整；二是有利于 司法的统一和国家贸易政策的一致性，也符合我国在人世议定书的承诺。最高人民法院关于反倾销司法审查制度的司法解释很显然借鉴了上述第三种方案的有益建 议，但规定得比第三种方案更有优越性，该条规定第一审反倾销行政案件由下列人民法院管辖：(一)被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院；(二)被告所 在地高级人民法院，这样的规定既不与我国《行政诉讼法》行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖的管辖原则相冲突，又充分考虑了反倾销司 法审查案件本身的特殊性。由高级人民法院直接作出决定是由高级人民法院直接审理，还是交由中级人民法院审理，在法律范围内赋予高级人民法院管辖反倾销行政 案件时较大的自由裁量权。而且这样的规定也赋予了行政相对人充分的上诉权，当行政案件第一审由中级人民法院管辖时，行政相对人不服中级人民法院第一审裁判 时可以向高级人民法院上诉，当行政相对人所起诉的行政案件是由高级人民法院审理时，行政相对人不服，可以向最高人民法院上诉。这样的规定既符合我国现行法 律法规又有制度创新。
　　二、反倾销司法审查的诉讼主体
　　有关诉讼主体，《规定》在形式上的是与欧美反倾销司法审查制度的规定一致 的。《规定》规定：“与反倾销行政行为是有法律上利害关系的个人或者组织为利害关系人，可以依照行政诉讼法及其他有关法律、行政法规的规定，向人民法院起 诉。”这里规定了行政行为的利害关系人可作原告，这与欧美反倾销司法审查诉讼主体的原告规定是一致的。而被告呢，《规定》规定：“反倾销行政案件的被告应 当是作出被诉反倾销行政行为的国务院主管部门。”形式上欧美反倾销司法审查诉讼主体的被告也是一致的，但结合我国有关法律法规仔细研究，就会发现在诉讼主 体规定方面和欧美反倾销司法审查制度比较起来有较大差距。

　　1．被告
　　依《规定》，反倾销行政案件的被告应当是作出相应 被诉反倾销行为的国务院主管部门。又依《行政诉讼法》的规定．反顺销诉讼的被告应为作出具体行政行为的机关，两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，应 列为共同被告。依《条例》的规定：在我国反倾销调查中，有权作出决定及裁定的行政机关有三家：外经贸部、国家经贸委、国务院关税税测委员会。其中外经贸部 主要负责有关立案、凋查、及认定倾销方面的问题，国家经贸委则负责损害的认定，由于此二机构皆可依职权独立作出决定及裁决，故皆有成为被告的可能。但《反 倾销条例》中有的行政行为作出机关却是模糊的。因此，在我国未来的反倾销司法审查制度中对此应予以明确界定。笔者认为，应该将此两部委作为共同被告比较合 理，因为毕竟二者共同参与了这个决定的成立，应当共同承担责任，其次，有必要探讨一下国务院关税税则委员会可否作为被告的问题，《规定》出台后有人解释反 倾销司法审查的被告包括国务院关税税则委员会。按照《条例》的有关规定，凡是涉及到反倾销税的问题都由国务院关税税则委员会作出决定，由海关执行，因此， 国务院关税税则委员会似乎也可能成为被告，但若对《条例》的规定加以进一步考察，我们会发现，决定无一例外地都是由外经贸部的建议作出的，决定亦由外经贸 部公告。在这里关税税则委员会只有名义上的决定权，因此不应将关税税则委员会列为被告。依《规定》第四条：“与被诉反倾销行政行为具有法律上利害关系的其 他国务院主管部门可以作为第三人参加诉讼”。因此把关税税则委员会作为第三人是比较合理的。所以反倾销司法审查制度中的被告就只有外经贸部和国家经贸委，如果是两个行政主体共同行使行政职权作出同一具体行政行为，在诉讼程序中就是共同被告，反之则是单一被告。
　2．原告
　 　虽然《规定》在形式上的规定有“利害关系人”字样，与欧美反倾销司法审查诉讼原告称谓上一致，但第二条第二款的规定却对利害关系人作了大大的限制，第二 款规定：“前款所称利害关系人是指向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人，有关出13经营者和进13经营者及其他法律上利害关系的自然人、法人 或其他组织”。这样的规定一个最大的的缺陷就是模糊不清，仅从字面上明确规定的原告有：向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人．有关出口经营者 和进口经营者。与美国反倾销司法审查原告范围比较起来就少了生产或制造被控倾销产品的所在国的政府部门。那么该类诉讼原告是否包含在其他具有法律上利害关 系的自然人、法人或其他组织中?如果包括，是否还包括除此之外的其他诉讼原告呢?再者向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人是否包括公共利益有 关的申请人呢?因为在世贸组织反倾销守则中有“公共利益”的规定该规定大大拓宽了利害关系人的范围，因为“公共利益”还涉及到上下游产业以及广大消费者： 《规定》包括不包括这些内容，不得而知。在此应明确的是反倾销诉讼原告主体范围规定得过宽将有损司法效率，浪费司法资源，如果反倾销诉讼原告主体范围规定 得过窄将不利于保护有关利害方的合法权益。因此笔者建议我国反倾销司法审查的诉讼原告主体应该明确规定包括被控倾销产品出口商及其进口经营者以及相同或类 似产业与之相关的上下游产业部门、工会、广大消费者、生产或制造被控倾销产品的出口国政府部门。
　　三、反倾销司法审查标准
　　司法 审查标准涉及法院对行政行为的审查程度，包括对行政机关认定事实和适用法律的审查程度。同时是对行政机关在认定事实和适用法律上的尊重或者干预程度。由于 反倾销案件的技术性和专业性较强，并且直接与国家的外贸政策相关，反倾销司法审查是采取法律审还是事实审还是事实和法律同时审，存在不同的做法和认识，例 如：欧洲法院基本上采取的是法律审，而美国的司法审查通常都是同时坚持事实审和法律审，只是有时对事实审与法律审适用了稍有不同的审查标准。如在事实的审 查上对行政机关有更多的尊重，而在法律的审查上有更大的裁量权。而且法院的审查标准与法院的性质有直接的关系，美国等国内法院，其享有的是固有的司法权， 只要是案件或争端法院都享有管辖权，而像欧洲法院这样的区域性法院其管辖权来自于区域组织的法律明示或者默示授权而不是固有的司法权，因而在司法审查的程 度上受更多的限制。
　　我国2001年的《反倾销条例》没有对审查标准作明文规定，最高人民法院的《规定》用了四个条文对反倾销司法审查的标准 进行了规定，其中第六条前半句规定人民法院依照行政诉讼法及其他有关反倾销的法律、行政法规，参照国务院部门规章审查反倾销行政案件。这里确立了我国法院 审理反倾销行政案件的法律依据，国内法院不直接适用国际条约，要通过转化才能在中国法院适用这一点无疑是正确的。但是《规定》没有规定同一解释规则。同一 解释规则是欧美法院反倾销司法审查中适用国际条约时所遵循的一条基本规则。因此笔者认为有必要在第六条中加“同一解释”规则的内容。该条的后半句规定对被 诉反倾销行政行为的法律问题和事实问题进行合法性审查。这实际上明确地规定了我国反倾销司法审查的标准既进行事实审又进行法律审。这条规定实质上与我国 《行政诉讼法》所规定的精神是一致的，我国行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查”，其第54条规定“人民法院经 过审理根据不同情况，分别作出以下判决：(一)具体行政行为证据确凿适用法律法规正确符合法定程序的判决维持；(二)具体行政行为有下列情形之一的判决撤 销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：l、证据不足的；2、适用法律法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更”。把这两条结合起来看，我国行政诉讼法的合 法性审查是一种广义的合法性审查，即不但审查行政行为的合法性是否符合实体性和程序性，而且还要审查事实，而审查事实又是通过审查认定事实的证据，是否充 分和确凿而进行的。这种规定当然适用反倾销司法审查即我国反倾销司法审标准是法律和事实同时审。但结合《规定》第七条第九条规定可以看出我国反倾销司法审 查标准与行政诉讼法审查标准的区别，反映出反倾销司法审查标准的特色。