论台湾法律地位及其对中美关系的影响

　　1999年7月9日，李登辉抛出“两国论”，严重影响两岸关系逐步缓和的格局。“台湾法律地位”也再次成为一个突出的问题。

　　一、关于“台湾的法律地位”

　　2000年5月民进党执政以来，陈水扁政权实际上仍坚持着“台湾是主权独立的国家”这一自李登辉时期业已形成的立场，仅仅是因大陆和国际压力，较为收敛而已。其应对大陆统一谈判呼吁的四张牌是“对等、民主、和平、人权”，后三张牌都是为谋取其“对等”地位服务的。唱“黑脸”的吕秀莲则又一次跳出来鼓吹“台湾地位未定论”。不能简单的将之看成早已驳倒批臭的陈词老调，吕秀莲的这一手可谓老调新唱。因为在50年代批判该论调时，着重于“台湾不是归还给中华人民共和国，而是归还给中华民国。”如今，吕秀莲之流强调的是“日本虽放弃台湾，但未明确归还中国，故而台湾有权独立。”这是将“台湾地位未定论”从其第一种含义转向第二种含义，必须加以有针对性的痛斥和批驳。

　　（一）台湾历来处于中国主权之下

　　纵观中国历史，台湾一直处于中国的领土主权之下。无论国际社会，还是海峡两岸的人民，历来都认为台湾是中国领土的一部分。这不但是民族感情上的认同，而且是法律所认可的。

　　国际法上领土主权的概念源于民法上所有权的概念。民法上所有权包括对所有物的占有、使用、处分和收益的权利。没有所有权的人可以获得占有、使用和收益权，但只有所有权人享有处分权，所以，处分权使所有权中最具本质的权利。领土主权是国家对其领土的权利，包括对领土的所有权和管辖权，前者相当于一个处分权。国家在一定情况下将本国领土置于外国管辖权之下，正是行使对本国领土的处分权。换言之，在他国领土上行使管辖权的国家并不一定享有对该领土的处分权。因为，一个人不能转让不属于他自己的权利，这是一项法律原则。在国际法上，对领土的占有往往先于对领土的所有，因为，有效控制是获得领土主权的主要条件。事实上，自1662年郑成功的收复至1949年中华人民共和国政府成立的近三百年来，除为日本非法占领近50年外，台湾一直处于中国政府的有效控制之下。

　　17世纪60年代，郑成功集团占领了台湾和澎湖，郑成功的胜利，有其划时代的意义。由于郑成功对澎湖和台湾的统治，使得两地首次成为政治统一体。郑成功将两地合并，而于赤嵌城设置承天府作为最高统治机关。是时，郑成功并没有自称为“皇帝”，也没有发表今日所谓的“独立宣言”，仅揭示“复兴明朝”的口号，宣誓对“明朝”效忠。从东宁时代起，乘着“三藩之乱”之际，向清朝出兵，虽然短暂，但也攻略了泉州、漳州（1671年）。不久又全部失去（1680年）。从上述历史情况来看，郑成功并没有企图将台湾作为一个独立的国家的领土，其复兴国家的疆域当然包括了原来明朝的整个大陆。客观上来说，郑成功占领台湾的行为理应视为南明朝政府的延续。

　　从先占的角度来看，郑成功虽然符合了以国家的名义占有台湾，但是，仍然是一个初步的先占，直到郑成功被清朝消灭，郑成功统治台湾23年。1683年清朝征服了明朝最后的基地台湾并统治台湾至1895年为止。清朝推翻明朝的统治是一个国家内部少数民族推翻汉民族统治的行为，元朝灭亡后之努尔哈赤建国，明朝曾对女真族（满族的前身）统治了二百五六十年。因此，从国际法上应看作一个国家内部民族矛盾的斗争进程，既然是一个国家内部人民矛盾斗争的结果，由清朝代替了明朝，那么，从国际法的角度来看，作为政府的变更，清朝就有权继承明朝的疆土。

　　如果把郑成功统治台湾的这段时效考虑在内，那么，在1895年以前中国政府统治台湾已有234年。退一步而言，即使不考虑明朝郑成功对台湾管辖的时效，清朝已对台湾地区统治了211年。长期以来，清朝政府对台湾地区所实行的有效的统治，已不容分辨地证明了台湾属于中国领土的一部分。

　　中国是一个多民族的国家。在民族矛盾演变的过程中，中华民国推翻清朝政府后，理所当然地享有继承清朝政府的对土地的领有权。 同样，中华人民共和国推翻了中华民国政府后，也完全有权继承政府对土地的领有权。

　　中日甲午战争后中国清政府通过与日本订立的丧权辱国的《马关条约》，将台湾及澎湖列岛割让给日本。但从法律角度看，清政府的割让行为正是行使中国对其领土的处分权。这也反证了台湾及澎湖列岛本属中国领土。二战结束时，《开罗宣言》明确指出：“日本窃取自中国的所有领土，包括满洲，福摩萨（台湾）澎湖列岛都必须归还中国。” 《波茨坦公告》证明了中国对台湾及澎湖列岛拥有领土主权的不争事实。

　　1945年7月26日，由中，美，英三国首脑具名，发表了《波茨坦宣言》，该宣言第八项内容为：“开罗宣言之条款，应予履行。且日本之主权应局限于本洲，北海道，九州，四国，以及吾等决定之诸小岛”。当初在波茨坦宣言署名的，只有三个国家而已，但是到了1945年8月8日，前苏联宣布对日作战，其外长在当天发表了参加该宣言的申明，于是乃成为中，美，英，苏之四国宣言。同年8月14日，日本通知联合国，愿意接受波茨坦宣言，于第二天8月15日，结束了第二次世界大战。9月2日，日本代表在东京湾内美国战舰上，在投降书上签字，约定“诚实履行波茨坦宣言的条款”。

　　1945年10月25日，日本国依据该条约将台湾还给中华民国。从此台湾在法律上属于中国。1949年，中国人民推翻了国民党政府，建立了中华人民共和国政府。中华民国和中华人民共和国仅仅是一个中国先后两个政府的称号而已，因此，新政府有权继承旧政府对领土的所有权利。

　　本来，据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，台湾已于二战结束，日本投降之时，归还中国。可谓法律规定明确，历史事实清楚。但是，1971年4月28日美国国务院发言人布瑞对台湾问题发表声明称，台湾地位“未获得解决，因为在开罗和波茨坦的宣言中，同盟国发表意向称，台湾与澎湖将为中国的一部分，此种盟国暂时意向的声明，从未正式实行”，“此项意向的声明与日本签订和约时曾有加以执行的机会，但是和约中再度未讨论到此点”。此乃“台湾地位未定论”的起源。经当时台湾两岸一致抨击，这一谬论实际上已被驳倒。台湾旅美学者丘宏达曾引用美国国务院1959年8月11日的一份备忘录，其中说：“中国合法政府（指台湾当局-笔者注），现仍屹立于台湾”。丘指出，“如果台湾不属于中国，那么中华民国政府屹立于中国领土之外，怎么还能被认为是中国的合法政府呢？”

　　而今，台湾的某些人士又在鼓吹：二战后台湾是归还“中华民国”而非中国，因此，台湾应属于“在台湾的中华民国政府”，中国大陆政府“自无提出主张的权利”。还据此推出了“中华民国政府历经数十年，对台湾仍稳定有效统治”，故而拥有领土、居民、政府、对外交往权利等四要素，符合国家构成条件的“台湾为主权独立国家说”。 其实，这种极力佐证“两国论”的“台湾主权独立说”，即是当年“台湾地位未定论”的沉渣泛起，它是不堪一驳的。

　　首先，依照《开罗宣言》和《波茨坦公告》，二战后台湾确是归还于“中华民国”，然而当时中华民国是代表全中国主权的中国中央政府，而不是如今退缩在台湾的“中华民国”。该两项国际文件规定将台湾归还于“中华民国”，按其本意当然是归还于中国。“两国论”者提出台湾只是归还于现盘踞台湾的“中华民国”一说，显然是对事实的篡改，并在玩弄诡辩之术。

　　其次，“中华民国”在台湾历经数十年。这一点并不能诠释为“中华民国”对台湾已实行了“稳定有效统治”。在国际法上，“稳定有效统治”是指某一政权不凭借任何外力实施对某个地区的控制，并消除了对其控制地区的各种权利要求。事实上，台湾当局之所以能“偏安一隅”，绝不因其有能力与大陆中央政府抗衡，而是仰仗外国势力主要是美国的支持，至今台湾当局仍乞怜于美国安全体制的保护伞。奥地利国际法学者菲德罗斯说，只有当母国放弃了征服武装对抗者的企图，并最后确定地终止了斗争的时候，具有分裂目的的武装对抗组织才转变为一个新的国家。而只要是外国还卷入在争端中，就还没有这样最终决定的胜利。 中国大陆政府从未放弃过实现两岸统一的努力，且从未承诺不对台湾当局的分裂活动使用武力。因此，台湾当局自诩因“稳定有效统治”而成为“主权政府”，无非是欺人之谈。

　　再其次，“中华民国”具有的是什么样的对外交往权利？1933年的《蒙得维的亚国家权利义务公约》提出，一个国家应具有独立地与他国维持外部关系的能力，这是国家主权在对外关系上的表现。不过，在国际法上，不仅国家具有上述公约所规定的对外交往能力，而且，得到国际社会承认的一国内部的“交战团体”或“叛乱团体”（如安哥拉的“安盟”或北爱尔兰新芬党）也具有一定限度的对外交往能力。前者是以主权者身份对外进行交往，后者只是以非主权身份从事对外活动。现实情况是，全世界除少数国家与“中华民国”保持“官方”交往外，绝大多数国家奉行“一个中国”的政策，仅与台湾保持非官方的民间关系。国际社会还达成普遍共识，“中华民国”不得参加那种只有主权国家才可参加的国际组织和国际会议，即使在那些非主权实体也参加的国际组织和国际会议里，亦须冠以“中国台湾”的限定名称。

　　吕秀莲重弹起“台湾地位未定”的老调，认为《开罗宣言》和《波茨坦公告》不具备法律拘束力，而援引《旧金山和约》作为台湾地位未定的依据。吕秀莲的观点在国际法上完全站不住脚。

　　《开罗宣言》和《波茨坦公告》是具有法律约束力的国际条约。《维也纳条约法公约》第二条为条约所下定义是：“称条约者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称为何。”这一定义非但未将特定名称作为构成条约的要件之一，反而明确指出条约并不限于以“条约”为名的国际文件，只要它符合构成条约的条件，就具有条约的法律效力。事实上，《中英关于香港问题的联合声明》用的就是“声明”（DECLARATION）一词，但这并不妨碍中英双方将该《声明》作为条约登记于联合国秘书处，也不妨碍英国通过其条约转化为国内法的程序将该《声明》纳入其国内法体系。奥本海也指出：“一项文件是否构成条约，不决定于它的名称。” 无论是普遍适用的《维也纳条约法公约》，还是国际法权威学者的意见，均否定了以名称决定一项国际文件是否条约的观点。

　　与吕秀莲的观点相反，《开罗宣言》和《波茨坦公告》均是国际条约，因而其规定的权利和义务具有法律拘束力。第一，《开罗宣言》和《波茨坦公告》均是国家间的文件，它门的缔结者包括中、美、苏、英四个国家。第二，这两个文件都以维护国际和平为宗旨，以国际法为依准。第三，这两个文件规定了缔约国之间的国际义务，即缔约国在对日本停止战争的条件方面的一致，这些条件包括日本必须将台湾地区归还中国。第四，这两个文件是缔约国之间在结束对日战争方面的真实意思的合意。因此，这两个文件完全符合国际条约的构成条件。

　　不仅如此，在《开罗宣言》和《波茨坦公告》缔结后，由日本和中、美等国签署的《日本无条件投降书》清楚地表明，不但美、英、苏根据《波茨坦公告》承担了一项义务：对日战争的结束必须以日本将台湾交还给中国为条件。而且，日本也通过《日本无条件投降书》明确接受了将台湾交还给中国的国际义务。奥本海指出，“在任何特定事例中，关键因素还是当事各方的意思”。 在台湾归还中国这一特定问题上，中、美、英、苏、日之间达成了一致的意思。正是这一当事各方的一致意思，使得将台湾归还中国成为了一项在国际法上有拘束力的条约义务。对中国而言，恢复对台湾行使主权，则是一项条约的权利。

　　另外，《旧金山和约》（以下简称《和约》）并未排除日本将台湾归还中国的法律义务。该《和约》第二条乙款规定：“日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据与要求”。吕秀莲利用这一条款未明确提出将台湾归还中国一节，作为其“台湾地位未定”论的依据。其实，无论是该条款本身的规定，还是《和约》签订前后的情况，都无助于吕秀莲。

　　《和约》中虽然未明确规定日本将台湾归还中国，但上述条款明确规定日本放弃对台湾及澎湖列岛的“权利依据”。日本对台湾的“权利依据”是什么？正是1894年的《马关条约》，正是《马关条约》规定中国将台湾及澎湖列岛割让给日本。在《马关条约》之前，无论中国（包括台湾），还是日本，均认为台湾是中国领土，世界各国中亦无主张台湾地位未定者。《和约》的这一规定明确宣告了《马关条约》的无效。日本作为《和约》的一方当事国，当然有义务放弃《马关条约》。既然《马关条约》无效，中国根据《和约》对台湾的割让也无效。自然地，台湾也应回到《马关条约》以前的法律地位，即属中国领土的一部分。

　　《旧金山和约》签订以前的情况表明，《和约》之所以不明确规定日本将台湾归还中国，不是因为当事国真诚地认为台湾地位未定，而是出于美国派遣其第7舰队进驻台湾海峡以干涉中国内政的需要。许多资料表明，美国在拟订《和约》条文之时已认识到，无论是中国共产党政府，还是台湾政权，均坚持台湾为中国领土的一部分。但美国担心，如果在《和约》中规定将台湾交还中国，则美国第7舰队保障台湾就因失去法律依据而有干涉中国内政之嫌。这表明，包括美国在内的《和约》当事国（包括日本）并无否定台湾属于中国这一事实的意思。而且，在《和约》签署50年后的今天，其当事国的绝大多数都坚持台湾是中国领土的立场。由此可见，《旧金山和约》只能用来证明台湾属于中国，而不能作为“台湾地位未定”论的法律依据。

　　按照国际法的理论与实践，国家是国际法的主体，至于国家使用什么国名，则是无关紧要的。中国的国名从“大清国”到“中华民国”，台湾属中国领土的事实没有改变。根据中日《马关条约》，台湾由大清国转让给日本，又根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，由日本归还中华民国。台湾的一出一进，并不受中国国名变更的影响。这充分说明，1949年中国国名变更为“中华人民共和国”，并不改变台湾作为中国领土的法律地位。

　　事实上，自国民党的“中华民国”政府退守台湾至李登辉抛出“两国论”止，台湾政权一直认为中华民国是包括大陆和台湾地区在内的中国。为此，台湾政权拟定了“国统纲领”，以“统一中国”为己任。所以，尽管台湾政权“历经数十年”固守台湾，但自国民党退守台湾地区以来，台湾政权与中华人民共和国政府争的是对中国的统治权，而不是从中国分离或分裂。因此，大陆和台湾同属一个中国。

　　总之，台湾作为中国领土一部分的法律地位，无论在“两国论”冒出来之后，或者在陈水扁上台之后，并不应发生任何变化。这一点也决不会因台独分子的鼓噪而改变。而台湾当局的法律地位，则应准确地定格为：中国内战遗留下来的、与中央政府相对抗的地方政权。其在中国的台湾地区“割据分治”，故不是一般意义上隶属与中国中央政府辖制的地方政府。笔者认为，即便在“两国论”出笼之后，仍不宜在法律上将台湾当局定为“中国的一个省级权力机构”，以避免混淆于通常的地理概念；也不宜定为“一个未来的特别行政区”，以与从外方收回主权的港、澳相区别。应当客观地将台湾当局定格为，内战延续造成的、与中央政府对立的中国内部的地方分治政权，其非一个独立主权实体，亦非普通地方实体，可与中央政府通过对话和谈判，走向中国的和平与统一，决不允许起坚持“台湾地位未定”或“台湾是主权实体”的分裂立场。

　　（二）台湾当局在法律上应予认定的地位

　　中台办、国台办2000年5月20日就陈水扁就职演说发表的声明中指出：“台湾问题是中国内战遗留的问题，迄今两岸敌对状态并未结束。”这一论断揭示了目前两岸法律关系的实质，其深刻内涵大致可归纳为3点：1、世界上只有一个中国，它是一个迄今未结束内战状态的国家；2、台湾是中国的一个部分，台湾问题是中国的内部问题；3、台湾是中国的一个特殊部分，因为台湾当局与中国中央政府在法律上并未结束内战延续的敌对状态。全面理解这3点，是正确认定台湾法律地位的关键。

　　众所周知，1949年前的中国中央政府是国民党执政的中华民国政府，而中共领导的地方的割据政权在1927年至1949年前是中国内战中反国民党政府的一方（抗日战争时期名义上曾属于中央国民政府管辖）。1949年中华人民共和国中央人民政府成立，赢得了对绝大部分中国领土的有效统治。这一事实在国际法上产生的效果是，中华人民共和国政府取代了中华民国政府，成为中国的中央政府，而退缩、盘踞台湾的原中华民国政府则转变为中国内战中的反中共政府的一方。在一个中国的框架里，构成了中国新的中央政府与继续使用中华民国政府名义的台湾当局隔台海对峙的内战延续局面。

　　在中国国内法上，两岸的中国内战状态确实依然存在着。因为，一则，大陆中央政府与台湾当局之间并未达成任何结束内战敌对状态的协议；二则，大陆中央政府从未放弃以武力最终解决台湾问题的权利，而台湾当局也从未放弃过以武力抵抗大陆中央政府的政策，只是90年代前坚持“反攻大陆”，后改为武力支持台湾目前不统不独的现状和阻挠两岸的统一。

　　世界历史上，中央政府与非政府一方共同存在于一国领土内的局面并非中国专有。但是，仅仅是由于这种局面的存在而将非政府一方控制的那部分领土定性为一个独立的国家，则是与国际法相悖的。一个国家可以有两个事实上的政府，但在法律上只能有一个政府。

　　陈水扁在台北宣誓就职“总统”。这一事件为一些人用来作为台湾不属于中国的证据。吕秀莲在一次讲话中说，如果说台湾问题的起源，是国民党和共产党内战后，国民党政府退据台湾所引起的，换言之，台湾问题是国共在55年前为争夺中国的统治权而产生的，那么“在中国国民党5月20日正式下台后，就意味着国共恩怨告一段落，也不再有‘一个中国’的争论。民进党将代表新的台湾民意，愿意重启两岸和平亲善的历史”。根据吕的这一说法，在5月20日国民党正式下台后，台湾政权的性质就不是内战一方，而是一个新独立国家的中央政府了。吕秀莲妄图以执政党的更替来否定台湾作为中国内战一方的法律地位。

　　根据国际法，一个政府由哪一个党派组成，并不改变该政府的法律性质。换言之，一个政权的法律地位并不是由执政党来决定的。例如，英国工党于1992年取代保守党成为了英国政府中的执政党，这并未改变英国政府在国内法和国际法上的法律地位。它也是英国保守党的政府。如果按照吕秀莲的逻辑，英国政府就成了英国工党党员的政府，保守党党员就失去了政府，或者，英国就成了工党党员的国家，而保守党党员就失去了自己的国家。显然，这是十分荒谬的逻辑。因此，从法律的观点看，台湾现政权是2000年5月20日以前的台湾政权的延续。在台湾政权与中华人民共和国中央政府未达成终止敌对状态的协议以前，台湾政权仍是内战中的非政府一方。

　　从法律观点看，台湾陈水扁政权是2000年5月20日前的台湾当局的延续，在大陆与台湾当局达成终止内战敌对状态的协议之前，民进党的上台并不能改变台湾当局的法律地位，其由1949年至今，一直是中国内战中反政府的一方。当然，如果有人称台湾当局是中国的一个“叛乱团”，这是有违国际法的。因为，“叛乱团体”是指一国未达到内战状态时的反政府一方。中国目前仍处于内战延续状态，台湾现政权应被准确的称为一个反中央的“交战团体”。

　　如作实务分析，以1949年10月1日为时界，中国大陆政府是以中华人民共和国的名义，对中国绝大多部分领土行使实际权力，并在国家主权下主张对中国领土台湾行使法定权力的中国中央政府。中国台湾当局是以前中央政府中华民国的名义对中国领土台湾行使实际权力，并逐步放弃对中国大陆保留行使权力的中国特殊政体。因而，在法律上，应认定台湾现政权是中国内战中反中央政府的“交战团体”，是一个以前中央政府名义实际控制中国领土台湾的特殊地方政权。可是，称台湾当局为反中央政府的“交战团体”或“使用前中央政府名义的特殊地方政权”，其都是不愿意接受的，因为这些称谓并不能满足其“对等”的要求。故而，应在把握有充分法理依据的准确称谓的同时，在策略上另作考虑，对台湾在两岸谈判中的地位，予以灵活、变通的表述。

　　（三）关于台湾当局法律地位的灵活表述

　　为了实现祖国和平统一的伟业，两岸的中国人应当运用智慧和能力，在台独势力猖獗的状态下打破僵局，推动两岸关系的改善。笔者认为，清晰地、灵活地表述台湾的地位，不失为一种可供选择的方法。大陆在对台湾地位的定位、表述上应兼顾符合实际状况与台湾当局的接受程度。具体而言，有如下几种可供选择的提法：

　　1、台湾当局是“中国内战中的一方”

　　2、台湾当局是“因中国内战延续而实际控制台湾地区的前中央政府”

　　3、台湾当局是“中国结束内战前与大陆互不隶属的政治、军事、经济实体”

　　这三种提法表面上都是大陆为追求国家统一目标向台湾当局作出的让步，是向台湾民众和国际社会充分宣示诚意和善意。实际上，这三种提法的共同点是坚持了两个词语，即“中国”和“内战”，放弃了一个词语，即“地方”，它符合大陆的一贯严正立场，恪守了“一个中国”的原则，也完全符合中国现代历史和当前台湾的状态。尤其是第一种提法最为简明，台湾作为中国内战中的一方，大陆自然是作为中国内战中的另一方。两岸可在结束内战敌对状态、促进和平统一的谈判中处于“平等”的地位。

　　另有两种提法，如若台湾当局再度抛出来试探，应予高度警觉和抵制。他们是：1、台湾当局是“在台湾的中华民国”。2、“台湾是独立于大陆的政治实体。”这两个提法都有意避开了“中国内战延续”的事实，本质上为“两个中国”或“一中一台”的变种，必须坚决拒绝之。

　　二、关于美国的“与台湾关系法”及“台湾安全加强法案”

　　众所周知，在两岸关系中，美国因素至关要紧，在“两国论”出笼和陈水扁主控台湾政局后尤为如此。美国声称恪守中美三个公报（即国际条约），而实际上却以美国国内法即“与台湾关系法”来调整其与台湾的关系。如两岸关系果真发生异动，美国作出反应的主要依据，将是“与台湾关系法”，而不是中美的三个公报。

　　1978年12月16日，中美发布建交联合公报，美国承认中华人民共和国是中国唯一合法政府，同时，“将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。然而，美国却在1979年4月10日出台了溯及同年1月1日（即中美正式建交之日）起生效的“与台湾关系法”。该法一开始是为使美台关系适应中美建交这一根本变化，而由美国国务院起草的，其草案带有较强的技术性，主要涉及法律使用、美在台协会的组成以及海外私人投资协会运作等事项。但美国国会对草案作了大量改动。使之具有三个方面的基本内容，其一为美对台的安全保障机制，包括向台湾提供“能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务”；当台湾“受到任何威胁并由此引起美国利益受到危害时，美国应对这类威胁采取适当的行动”。其二为美国与台商务、文化及其他关系的维持。其三是美国在台协会以及台在美相应机构的建立和运作方式。第一方面的内容绝大部分是国会在修改草案时所加的。该法所谓的“安全条款”，实质上是以美国国会单方立法的形式，恢复了美台五十年代签订的共同防御条约的一些重要规定，若干地方还扩大了“共同防御”的范围，如明确地将对台可能发生的“抵制”与“禁运”，列为“美国严重关切之事态”（见该法第2条）等等。

　　从国际法的角度看，“与台湾关系法”违反了中美建交公报产生的美国对中国的条约义务。在公报中，美国承认只有一个中国，其唯一合法政府是中华人民共和国，台湾是中国的一部分。而在该法案中，却赋予台湾以“国家”的地位。如第四条里规定，凡是美国法律提及“外国”、“外国政府”或类似实体时，此类法亦适用于台湾；承认1978年12月31日前台湾在美国的财产权以及继承美台之间在此之前有效的一切条约。这里出现了美国国内法与美国缔结的国际条约的明显抵触，美国政府必须承担由此产生的国际法律责任。对于美国承认台湾是中国的一部分，却与这“一部分”维持一种针对中华人民共和国的类似于共同防御协定关系的做法，美国在国际法上既难圆其说，更难辞其咎。

　　从美国国内法的角度看，“与台湾关系法”是没有先例的，它违背了美国宪法的分权制衡原则。按照美国宪法，总统有全权处置对外事务和国际条约。在制订该法案的过程中，美国国会超越了总统的有关权力。由于中国强烈反对该法案，一直要求美国政府采取措施，取消该法案。美国政府通过1982年8月17日中美签署的联合公报，再用条约的方式承诺将逐步削减对台军售。而美国国会的一些人则叫嚷，八·一七公报违反了“与台湾关系法”。美国行政和立法部门的关系实际上陷入一种两难的局面。

　　美国在“两国论”出笼后，一方面打压李登辉，斥其“制造麻烦”，禁其立即“修宪”，另一方面则加大对台军售力度，特别是美国众院国际关系委员会1999年10月27日公然通过“台湾安全加强法案”，送交众院审议。此法案2000年上半年美国众院复会期间再度审议并获通过。一旦美国参院也通过此法案，而美国政府无力加以阻止，就将使中美八·一七公报的效力实际上被美国单方面地非法终止。尽管在美国2000年大选年内，美国民主党政府会尽力不使“台湾安全加强法案”生效。但共和党总统候选人小布什已经当选，自2001年起，则可能出现上述最坏的情况。

　　当前，中国应对美国“与台湾关系法”考虑采取两手并用的战略选择：一手是在美国纵容台独或扩大对台军售时，继续强烈谴责该法案，要求美国政府排除其与中美三个公报抵触的危害性质。但取消“与台湾关系法”几无可能，只能起到向美国施压，起到缓阻其通过“台湾安全加强法案”的作用。另一手是在中美关系较为缓和时，适度降低批评“与台湾关系法”的调子，在其与“台湾安全加强法案”之间两害相较取其轻，要求美国至少不超越“与台湾关系法”，以防美国迅速滑向“台湾安全加强法案”。

　　尽管“与台湾关系法”是违反国际法的，是干涉中国内政、对抗中美三个公报的，但其毕竟炮制于中美建交初期美国政策的天平在台海之间倾向于中国大陆之际，于冷战时代中美有共同对付苏联的战略利益之时，以其本身利益而言，亦有可利用之处。例如：（1）第2条一开头就讲“总统已终止1979年1月1日以前所承认为中华民国的台湾统治当局间的政府关系”。（2）第4条对美台之间“无外交关系和承认”的事实表达了连续三遍。（3）第6条把美国在台协会定性为“一个根据哥伦比亚特区法律组成的非营利法人团体或总统可能指定的类似非政府代替机构”。（4）第10条对“台湾”一词所作的定义为包括台湾人民、法人“以及在1979年之前美国所承认的在台湾的中华民国政府当局，以及该政府当局之任何继承者”。另外，应联系1979年6月22日美国总统发布的执行“与台湾关系法”的行政命令。它虽是一个独立的文件，但与该法案一脉相承，不可分割。该命令开宗明义地宣称：“鉴于美利坚合众国已承认中华人民共和国为中国唯一合法政府，兹为便利在没有官方代表或外交关系的情形下，维持美国人民与在台湾的人民的商务、文化及其它关系”，而发布此命令。笔者认为，以上各点都有必要重新审视，在坚持总体否定“与台湾关系法”的前提下，可加以适当地利用。因为，这些内容对台湾当局的“两国论”都是不利的，更会对遏制美国“台湾安全加强法案”的出台起到某种积极的作用。

　　三、关于台湾当局加紧谋求进入政府间国际组织

　　两岸法律关系中，以及同中美关系有关的一个另人瞩目的动态，是台湾当局加紧了谋求进入政府间国际组织的脚步。

　　自1971年台湾当局被驱逐出联合国至80年代末，台湾已与政府间的国际组织基本绝缘。蔡玮主编的《中华民国与联合国》一书列出的图表显示，台湾仍占有位子的政府间国际组织仅剩下10个，且该书随后的文字承认“但实际上看，并没有这么多，且有些已发生问题”。因为，常设仲裁法院已在1972年的行政理事会年度报告中略去“中华民国”及其任命之仲裁员名字，事实上已将台湾排除；亚太理事会早以名存实亡，1973年后已停止活动；国际刑警组织1984年接受中华人民共和国加入后，台湾已无投票权 .另外，亚洲开发银行在中华人民共和国加入后已将台湾的名称改为“中国台北”。

　　目前，台湾当局仍能保持成员方地位的有影响的政府间国际组织仅剩亚洲开发银行和亚太经和组织两个，应注意到其有三个特点：一是限于区域性国际经济组织；二是台湾当局的参加资格都是地区金融实体或地区经济实体；三是这些组织允许其它非主权实体的参与，如中国香港地区都是其成员方。

　　台湾当局不仅被联合国驱逐出去，而且也被联合国系统的所有18个专门性国际组织拒之门外。长期以来，特别是李登辉执政以来，台湾当局打着拓展国际生存空间的招牌，所选定的两个主攻方向，其中一个就是谋求“重反联合国”和加入联合国系统重要的专门性国际组织（另一个是以“金钱外交”维持一定数目的所谓“邦交国” ）。“两国论”出笼后，在美国等西方国家的支持下，不到半年的时间里，李登辉主导的台湾当局上演了三场闹剧：

　　1、1999年8月11日，在台湾当局运作下，尼加拉瓜等12个台湾“邦交国”自1993年后第七次向联大提交台湾“入会案”。比较前几次的提案，这一次的不同点在于：（1）不再提“中国的两个部分”；（2）不再提“国际法上的政府继承概念不适用于中华民国”；（3）不再要求撤销联大驱逐台湾当局的2758号决议，改而要求“设立特别工作小组审视中华民国台湾被排除在联合国体系外的特殊情况”；（4）首次将“中华人民共和国在大陆”和“中华民国在台湾”并列；（5）强调台海两岸是两个“不同且分离”的政府，特别是加入了“A Divided ”（分离的）一词。足见“两国论”对此提案的影响之深。台湾当局的“外交部”次长李大维也不讳言：在提案中首次加入“A Divided ”这个词汇，目的在于彰显“李总统所称的特殊国与国关系的主张。”在1999年9月15日第54届联大上，该提案因超过三分之二票数反对而未能列入议程。甚至台湾的一些“邦交国”也未投赞成票，尤其是安理会除中国外的四个常任理事国联手否决该提案，使台湾当局“重返联合国”的图谋遭到七年来最大的挫折。预料台湾当局不会甘心，今后围绕这一问题的年度斗争，会在“两国论”的阴影下，变得更为尖锐和复杂。

　　2、美国国会众议院在1999年10月4日籍台湾九·二一大地震后国际人道主义救援实施之机，公然通过了支持台湾加入世界卫生组织的决议案。接着，美国参议院又于同年11月20日全票通过了支持台湾加入世界卫生组织的1794号法案。该法案经美国总统签署后，将对美国行政机关形成约束力。在此之前，1996年6月22日，美国参议院已通过了“支持台湾加入国际组织的2000-2001年外交事务授权法案”。这是美国国会第一次以立法行动，支持台湾加入国际组织。在“两国论”出笼后，上述美国国会1999年10月份的决议案和11月份的1794号法案，则是将同年6月份的法律加以明确化和具体化，并强固了其执行性。看来，台湾当局已挑选了“世界卫生组织”，欲将其作为进入联合国系统专门性国际组织的突破口。因为，这一组织可与人道主义问题联系在一起，特别是九·二一大地震后，其加入要求易获得国际社会的同情。也因为，该组织虽是政府间的国际组织，但前有独立之前的纳米比亚，后有新西兰的科克群岛，作为其吸收非主权实体加入的实例。对此，在台湾当局不接受“一个中国”原则的情况下，中国应严格把守此组织的大门，不使台湾当局混入。其可行性是：（1）该组织的性质确是政府间国际组织，因而只有主权国家才能成为其成员。（2）纳米比亚涉及民族自决权和惩治南非种族主义的问题，与台湾问题截然不同；科克群岛则是因新西兰的同意而加入的。（3）连中国的香港地区至今仍不是其成员。（4）该组织章程第8条规定，非主权实体作为准成员的加入，在程序上须由该领土所属的成员国“代为申请”。故而不经中国同意并代为申请，在该章程条文未经修改之前，台湾当局是不可能加入的。问题在于一要防范美国策动和操纵修改该组织的章程，二要把此问题作为压台湾当局收敛台独主张的一张牌，在必要时打出去。

　　3、在加入世界贸易组织问题上，台湾当局妄图逾越国际社会关于“我先台后”的定论，抢先入世。在1999年5月，中国驻南使馆被炸后，台湾当局曾急于利用我国入世谈判的中断和面临的障碍，加速其与世贸组织各缔约方的谈判进程，并与美国串通一气，谋求造成颠倒为“台先我后”的入世既成事实。美国也有人想利用这一势态，压我方在谈判中作出更大的让步。这一问题因1999年11月15日中美达成中国入世协议而起了全局性的改观。在中国入世后，台湾当局自要为其随即入世而竭尽全力，对此，笔者认为，中国不应予以阻拦。因为：（1）“我先台后”的入世模式已公诸于众，不可因“两国论”的出笼和台湾地区领导人更动而由我方主动改变之。（2）台湾的入世符合世贸组织协定，不是以主权国家身份，而是以“独立经济实体”或“单独关税区域”名义，本是无可厚非的，且此名义或身份本身证明了台独的荒谬。（3）最重要的是，入世对两岸经贸交流、促进“三通”，有一定意义。从大局讲，是有利于国家的和平统一的。笔者认为，不宜因台湾政局的变化而作出公开阻挠台湾入世的不明智的举措。相反，可在我方入世后，按照原先约定理智地推动台湾入世，以为日后缓解两岸对峙局面，在台湾岛情出现有利势态时，为恢复两岸的平等对话和政治谈判，营造有益的氛围。

　　参考文献：

　　[1]丘宏达：《关于中国领土的国际法问题论集》，台湾商务印书馆1975年版，第9页。

　　[2]见姜皇池：《两国论经得起国际法的检验》，载《中国时报》1999年7月20日，第15版。

　　[3]菲德罗斯：《国际法》，李浩培译，商务印书馆1981年版，第152-153页。

　　[4]《奥本海国际法》第九版中译本，第一卷第二分册，[英]詹宁斯、瓦茨修订，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版，第626页。

　　[5]《奥本海国际法》第九版中译本，第一卷第二分册，[英]詹宁斯、瓦茨修订，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版，第626页。

　　[6]蔡玮主编：《中华民国与联合国》，台湾中央政治大学1993年版，第140页。

　　周洪钧