论清真食品的法律保护

在我国，共有回、维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、塔吉克、乌孜别克、塔塔尔、撒拉、保安、东乡等10个信仰伊斯兰教的少数民族保持着传统的清真饮食习惯，依法对国内清真食品的生产、经营进行规范管理，是全面落实党和国家的民族、宗教政策，切实保障信仰伊斯兰教各族群众的风俗习惯，维护民族团结，实现民族平等、社会和谐、边疆稳定的前提。伊斯兰教是世界三大宗教之一，在全世界拥有超过13亿信众，约占世界总人口的27%，加强我国清真食品的法律保护、促进清真食品的产业经济发展，也是促进中国与广大世界穆斯林民众和伊斯兰国家进行文化交流与经济往来的重要纽带。
　　中国宪法、民族区域自治法中都有尊重公民宗教信仰自由和保护少数民族风俗习惯的内容。清真食品客观上反映了穆斯林群众的宗教信仰、文化传统、民族心理、民族情感以及饮食生活习惯。我国清真食品的立法保护应当坚持党和国家的民族宗教政策，按照构建和谐社会和科学发展观的要求，从我国的历史传统和现实国情出发，以《宪法》、《民族区域自治法》、《民法通则》、《物权法》、《公司法》、《合同法》和《食品安全法》等现行法律法规为基础，规范清真食品的认证、生产流程、物流配送、销售等相关环节，促进我国清真食品的产业发展。
　　一、清真食品的立法界定
　　我国很多地区都出台了不同层次的清真食品管理法规，但还存在诸如概念界定混乱、执法权限不明等问题，影响了清真食品管理的顺利进行。现行地方立法对清真食品的概念界定总体上可以分为三类：风俗说、宗教说、风俗宗教结合说。
　　1、风俗说，从少数民族传统风俗习惯出发，将清真食品界定为符合某些少数民族风俗习惯的食品总称，如《宁夏回族自治区清真食品管理条例》第2条规定：“本条例所称清真食品，是指按照回族等有清真饮食习惯的少数民族生活习惯生产、加工、储运、销售（以下简称生产、经营）的食品。”新疆、山东、辽宁、天津、河南等地的法规、规章也将清真食品界定为符合回族等少数民族风俗习惯的食品。
　　2、宗教说，从宗教的角度出发，将清真食品定义为符合伊斯兰教规的食品统称，如《甘肃省临夏回族自治州清真食品管理办法》第2条规定：“本办法所称清真食品，是指按信仰伊斯兰教少数民族（以下称少数民族）的饮食习俗生产、加工、经营的各类食品。”
　　3、即按照风俗习惯和宗教性双重标准来界定清真食品。如《上海市清真食品管理条例》第2条规定：“本条例所称清真食品，是指按照回族等少数民族（以下简称食用清真食品少数民族）的饮食习惯，屠宰、加工、制作的符合清真要求的饮食、副食品、食品。”
　　比较以上几种方式，将清真食品界定为“符合回族等少数民族风俗习惯的食品”具有明显的缺陷，混淆了清真食品的宗教内涵与民族风俗习惯。我国穆斯林的清真饮食习惯来源于伊斯兰教的饮食禁忌，清真食品（阿拉伯语：????‎，[1]英语发音：Halaal，halāl，halal）指符合伊斯兰教规的食物，包括化妆品以及个人护理产品等。《古兰经》以“佳美”和“洁净”作为可食食物的标准，除《古兰经》中明确禁止的五类（“猪、血液、酒、自死物、诵非安拉之名宰杀的动物”）外，在其基础上圣训又做了进一步的阐述，以后的教法学家也在这两项的基础上延伸性的作了些规定，自此构成穆斯林的清真饮食戒律。[2]
　　在全国性的清真食品立法中应采纳国际立法惯例，将清真食品界定为在原料来源、生产、加工、仓储、物流及销售等各个环节都符合伊斯兰教法、律例的各类食品（包括化妆品、个人护理品等），符合清真食品的本质意义，能够为我国穆斯林群众所普遍接受和认可，同时也能为我国清真食品产业与国际清真食品产业的顺利接轨提供法律保障。
　　二、清真食品经营者市场准入的政府管制
　　国务院《城市民族工作条例》（1993年10月23日发布施行）规定：“清真饮食服务企业和食品生产、加工企业必须配备一定比例的食用清真食品的少数民族职工和管理干部。清真食品的运输车辆、计量器具、储藏容器和加工、出售场地应当保证专用。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业实行承包、租赁时，一般应当由有关少数民族人员承包或者租赁。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业兼并或者被兼并时，不得随意改变其服务方向，确实需要改变服务方向的，必须征得当地城市人民政府民族事务工作部门同意。”由于清真食品生产经营需要具备特定的条件，并且在清真食品生产经营中，是否尊重少数民族风俗习惯，关系到民族团结和社会稳定的问题。对清真食品生产经营实行行政审批，是我国大多数地方性法规的选择。如甘肃、宁夏、新疆、辽宁、河南、北京等省、自治区和直辖市的清真食品管理法规均规定：凡取得营业执照的企业、个体工商户，生产、加工、经营清真食品的，应当在开业前向所在地县级以上民族事务行政主管部门提出书面申请，经审查合格后，发给清真食品标志牌。未取得清真食品标志牌的，不得生产、加工、经营清真食品。未取得清真食品标志牌的单位和个人，不得在生产、加工、经营场所及产品和包装上使用、张贴、悬挂带有“清真”、“穆斯林”、“回族”等字样或图案的标志物。
　　但值得一提的是，2004年颁布施行的《行政许可法》第15条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”国务院1993年发布施行的《城市民族工作条例》，仅规定了生产经营清真食品的条件，并没有明确规定清真食品生产经营必须经过行政许可。
　　据此有学者认为应该对清真食品的生产经营实行行政许可，[3]但笔者认为对清真食品的生产经营不应实行行政许可，结合国内外政府管制理论与实践，对清真食品的法律保护应该实行严格准则主义的行政登记制度（即行政认许制度），[4]并辅以社会团体、行政机关的过程监督控制和执法机关的违法追究。清真食品的生产经营并不属于政府需要禁止民事主体经营的活动领域，依据我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《公司法》、《行政许可法》和《合同法》等法律规范，穆斯林群众及其商业组织作为民事主体当然享有生产经营清真食品的民事权利能力与民事行为能力，生产经营清真食品、清真用品并不需要政府特别许可。对清真食品生产经营实施行政许可，人为限制民事权利能力与民事行为能力并不符合市场经济的发展规律，也不符合我国穆斯林群众的历史传统。将目前我国地方性法规或者规章中的生产经营清真食品理解为“行政许可”是不确切的。我国各地现行的清真食品生产经营管理的地方性法规或者规章在法律性质上，属于严格准则主义的行政登记行为（也可以称之为行政认许行为），即生产经营者只需具备法律生产经营清真食品的条件即可获得“清真食品标志牌”的行政登记（行政认许），从而获得国家法律的保护。“清真食品标志牌”未获得或者被撤销，其食品无法获得清真食品的法律保护，擅自投入商业流通领域将可能受到执法部分的行政处罚，情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业必须配备一定比例信仰伊斯兰教的少数民族职工和管理干部，也是符合我国历史国情的。
　　三、清真食品的生产、仓储、物流与销售的管理
　　（一）清真食品的原料、辅料与食品添加剂管理
　　清真食品倡导清洁、佳美、节制、关爱，符合现代社会绿色、健康、环保的饮食理念。清真食品对于原料肉类、乳类、食用油有严格的要求，在食品中滥用对人体有害的工业添加剂不符合清真食品的要求，合法的清真食品不仅仅是屠宰方式符合伊斯兰教规，而且喂养的饲料（含添加剂）也必须清真。如果饲料不是清真性质，那么饲料喂养的动物的肉也属于不清真的食品。清真食品立法属于国家特定经济立法，应当以《食品安全法》、《食品添加剂卫生管理办法》等法律、行政法规、部门规章确定的标准为前提，按照清真的标准提出更为严格的清真食品添加剂指导管理目录。生产经营清真食品的企业和个体工商户采购的制成品、原料、辅料，都应当符合清真要求，从外地购进的制成品、原料、辅料应当附有清真的有效证明。清真肉食商品畜禽按有关规定实行定点屠宰，并依法接受检疫；清真肉食商品畜禽屠宰人员须持有县级以上民族事务行政主管部门或其委托的伊斯兰教协会等组织出具的资格证明。不含肉类、乳类及食用油成分的食品不得冠以“清真”字样。
　　（二）清真食品的设备条件、生产流程、仓储和物流配送管理
　　清真食品生产经营应当具有专用的场所、生产加工工具、计量器具、储存容器和食品运输车辆等。生产经营清真食品的场所或设备不得同时用来生产经营非清真食品，生产经营场所与加工、仓储、物流配送等设备必须与禁忌物严格分开。因此，需要具备专用的场所和设备条件，清真食品标志牌必须放置在生产经营场所的醒目位置。清真包装食品，应当由各省或市（州、地）民族事务行政主管部门或其委托的伊斯兰教协会等组织监制，并在清真食品外包装上印制监制单位名称。生产、加工、经营清真食品的企业和个体工商户，印制标有“清真”字样的清真食品包装印刷品时，应当提供所在地县级以上民族事务行政主管部门审核批准的有效证明。清真食品包装上，不得印有穆斯林禁忌的文字和图案，不得将清真食品包装物出售或者转让给非清真食品生产经营者使用。
　　（三）清真食品的销售管理
　　禁止携带清真禁忌食品、物品进入清真食品的专营场所，在清真食品的专营场所入口应贴有相关警告标示。清真食品的生产者、经营者有权拒绝携带清真禁忌食品或者物品者进入清真食品的专营场所。在非专营清真食品的区域内，清真禁忌食品或者物品的摊位、柜台，应当与清真食品的摊位、柜台保持适当距离或者设置明显有效的隔离设施。
　　四、清真食品认证标识与知识产权的法律保护
　　中国穆斯林在长期的发展过程中，形成了独特的清真饮食文化，清真餐饮行业常常以星月、清真寺、汤瓶等与穆斯林相关联的实物或图像作为其“清真”的标志，也有的通过张贴阿拉伯文的都瓦、楹联或天房照片来表达其符合伊斯兰教法。国际上，清真食品都统一以????（Halal）作为认证标识，并在其下注明认证的机构名称。海湾国家一般要求进口食品取得由海湾国家驻出口国使领馆或他们授权的机构颁发的认证，或者是由得到海湾国家有关机关认可的伊斯兰组织颁发的认证。该认证必须经海湾国家驻出口国使领馆或他们授权的机构检查，同时该认证上的印章必须是防伪的，且使用的墨迹需清晰且对健康无害。认证上必须有由该伊斯兰组织授权人的签字，证明该产品的生产过程符合伊斯兰教法。[5]我国的清真食品立法中应该采纳国际统一清真认证标识，并在相应位置用中英文标注清真字样和认证机关名称。
　　我国清真食品生产加工大多工艺落后，缺乏品牌意识和精品意识，不仅在国内市场上处于散兵游勇的状态，而且也严重束缚了我国清真食品走向国际市场，使我国清真食品生产处于国际清真产业链的最低端。中国的牛羊养殖大多在新疆、内蒙古、青海、甘肃和云南等省区，目前能够形成规模的真正清真食品企业屈指可数。内蒙古和宁夏虽已初步形成了一些在全国范围内有一定知名度的品牌，然而在甘肃、新疆、青海三省区却还没有形成一个清真食品的中国驰名商标。依据我国《商标法》和《商标法实施条例》，服务商标、集体商标、证明商标、驰名商标等都可以为清真食品的产业整合和发展提供有力的法律保护。清真食品的全国立法中应当对此做出相应指引，以促进清真食品产业需要更好的协作、整合和发展。
五、清真食品的定价制度、产业政策与财税政策
　　清真食品特殊的生产程序和要求，无形中增加了清真食品的生产成本，这使得清真食品的定价一般高于非清真食品。同时清真食品的产地大多是西部地区、农村地区、牧区、贫困地区，产业结构单一脆弱、居民生活水平相对较低，政府应当对清真食品的生产加工企业提供一定的产业促进政策，以促进当地经济发展和改善人民生活水平。中国党和政府历来重视少数民族地区的经济发展和改善民生，国家对清真食品及其他民族用品的生产和供应采取了一系列优惠政策，给予大力扶持。计划经济时期，主要政策是原材料专项计划供应及定价优惠、减免税收、利润留成照顾、商品包销和运费补贴等。社会主义市场经济条件下，我国长期执行的以“价格补贴照顾、自有资金照顾、利润留成照顾”为主要内容的民族贸易政策，逐步转变为以“实行流动资金贷款利率优惠、技术改造贷款贴息和税收减免优惠”为主要内容的“新三项照顾”政策。国务院批准“十一五”期间国家继续对清真食品等民族特需商品生产定点企业实行“三项民贸优惠政策”，优惠政策与“十五”期间相比有较大突破。一是继续对民贸网点建设和民族特需商品定点生产企业技术改造予以支持。贴息贷款规模由“十五”期间的每年1亿元增加到每年5亿元，利息补贴由中央财政和省级财政各负担一半；中央财政安排适量资金，支持低氟砖茶等特需商品生产。二是继续对民族贸易和民族特需商品定点生产企业的正常流动资金贷款利率实行月息低2.4厘的优惠政策。三是自2006年1月1日起至2008年12月31日止，对民族贸易县内县级和县以下的民族贸易企业和供销社企业销售货物（除石油、烟草外）免征增值税，对国家定点企业生产的边销茶及经销单位销售的边销茶免征增值税。[6]
　　在我国的清真食品管理的地方立法中，仅上海市等不多的几个地区对清真食品的产业扶持政策、财税政策有着明确的规定，《上海市清真食品管理条例》明确规定：“市和区、县人民政府应当对清真食品基本供应点，给予下列优惠：（一）对改造项目给予补贴；（二）对经营场地租金给予补贴；（三）对银行贷款利息给予补贴；（四）按照有关规定给予其他补贴。前款优惠措施所需资金，列入同级政府财政预算。清真食品的生产者、经营者可以依法享受税收减免的优惠措施。”因建设工程或者其他原因需要拆迁清真食品供应点的，拆迁人应当事先征求市或者区、县商业行政主管部门和民族事务行政主管部门的意见，并遵循同等条件“拆一还一”、就近、及时、便于经营的原则，妥善安置。 在拆迁安置过渡期间，拆迁人应当为临时设立清真食品供应点提供条件，并给予必要的经济补偿。上海市清真食品管理的地方立法经验值得在全国立法中予以推广，政策需转化为立法方能常态化和稳定化，以更好落实党和国家的民族、宗教政策。
　　六、清真食品的执法协调与法律保护
　　现代市场经济中，清真食品法律保护的调控模式应该是企业自律、行业自律发挥主导作用，辅以政府的过程监管和事后处罚。然而目前，我国还没有全国性的清真食品行业协会，地方性的清真食品行业协会也仅有“辽宁省清真食品协会”和“四川南充市清真食品协会”等少数几家，行业自律机制在我国范围内尚未建立起来。生产经营清真食品有很多特殊的要求，与合格的清真食品相比较，假冒“清真”的生产经营成本更低，其产品更有价格方面的优势。监管缺失就会导致劣币驱逐良币，有的生产经营者为了获取更大的经济利益，或在残酷的市场竞争中能立足，就可能不严格按照清真食品的要求生产经营以降低成本。因此，企业自律或市场竞争很难在防止“清真不清”上发挥有效作用，政府主导模式的过程控制和事后处罚成为必然选择。目前，我国的清真食品管理、监督工作主要由民族、宗教部门负责，但由于缺乏相应的过程控制手段和执法权，只能求助于工商、卫生、质检等相关部门，在实际操作中，各部门相互间的沟通、协调难度较大，形成无人执法或多头执法的问题。
　　清真食品应当首先符合《食品安全法》、行政法规、部门规章和地方性法规等法律法规的要求，接受工商、质检、卫生等部门的监督检查，其次应当更进一步符合伊斯兰教规的要求。在清真食品监管中，由民族、宗教部门牵头执法是比较适宜的。民族、宗教部门熟悉相关法律、法规，并有多年的清真食品管理经验，穆斯林群众容易接受。在立法中应当构建一套协调民族、宗教部门和工商、质检、卫生等食品监管部门的执法机制，使他们职权分明、协调配合。同时，应充分发挥伊斯兰教协会等相关协会、行会等民间社团的自律作用。伊斯兰教协会在穆斯林群众的生活、社会活动中有着广泛影响，应充分发挥它们在清真食品生产、经营活动中的监制、监督作用，协助政府作好涉及清真食品违法行为的查处以及化解矛盾、依法维权、维护稳定的工作。可以聘请伊协工作人员、清真寺阿訇等为监督员，委托伊协监制等办法，取得穆斯林群众的支持。此外，还应发挥各地清真食品行业协会的作用，加强行业自律意识，自我监督，自我完善，自我约束，并相互监督，及时向民族宗教部门等相关政府监管部门举报违法行为，协助管理、监督清真食品。
　　结语：文明多样与和谐并进
　　文明存在差异，但没有优劣之分。各种文明都包含有人类发展进步所积淀的共同理念、共同追求。[7]绿色环保的清真商品不仅为广大穆斯林消费，而且深受世界范围内非穆斯林的欢迎，全球市场的清真商品总产值超过6340亿美元。[8]中国作为世界主要经济体和穆斯林人口较多的国家之一，理应在全球清真食品的产业整合中发挥重要作用，全国的清真食品立法理应侧重于为促进清真食品产业整合与发展的经济立法。在我国多民族、多文化的社会场景中，强化清真食品的法律保护不仅是我国穆斯林群众的热切希望，也是市场经济与全球贸易整合的必然要求。
　　注释:
　　[1] 在广义上，????（Halal）不仅指符合伊斯兰教规的可食之物，还包括符合伊斯兰伦理的社会形态和生活方式，体现在思想、言语、行为、衣着等诸多方面。
　　[2] 努尔曼·马贤、伊卜拉欣·马效智著：《伊斯兰伦理学》，北京：宗教文化出版社2005年版，第342-348页。
　　[3] 侯斌：《清真食品管理制度探索》，载于《北方民族大学学报》（哲学社会科学版）2009年第1期，第69-73页。
　　[4] 周汉华：《行政许可法：观念创新与实践挑战》，载于《法学研究》2005年第2期，第3-24页。
　　[5] 驻阿联酋使馆经商参处：《关于阿联酋清真认证的报告》，载于//ae.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/200803/20080305420337.html，最后访问时间2010年2月27日。
　　[6] 李睿劼：《三项民贸优惠政策有新突破》，载于《中国民族报》2006年9月12日第一版。
　　[7] 温家宝：《尊重文明的多样性》，载于中华人民共和国中央政府门户网站，//www.gov.cn/ldhd/2009-11/08/content_1458959.htm，最后访问时间2010年2月27日。
　　[8] [马来西亚] 联合日报在线（Eunited.com.my）：《雀巢：连锁超市重视 欧洲清真食品业潜力大》，载于//www.eunited.com.my/index.php/index.php/index.php?option=com_content&view=article&catid=47:2009-10-23-07-13-26&id=2064:2009-11-19-00-43-07&Itemid=76，最后访问日期2010年2月27日。