住房改革利益非公平分享及其对策研究

“我国房改的主要内容之一，是要把旧的以低工资制为基础的住房实物福利分配供应制度，改变成为住房商品化分配供应制度。”[1]住房制度改革的过程，就是将新中国成立以来经过几十年积累的国有住宅资源利益分配给职工的过程。住房制度改革是一项重大社会改革工程，它不仅涉及改善人们的居住条件和居住质量问题，而且也旨在通过改革实现我国住房供应与分配制度的转变。由于房价居高不下，居民收入偏低，是否享受到住房制度改革利益，对劳动者个人影响很大。为此，研究劳动者改革利益的公平分享，不能不涉及这个长期以来被忽视的利益公平分享问题。
      一、住房制度改革与劳动者利益公平分享的关系
      住房制度改革与劳动者改革利益的公平分享，这个看起来似乎没有任何关系的问题，在我国住房制度改革的特殊背景下，却具有十分密切的关联性。
      （一）以劳动为基础的住房福利制度
      “居者有其屋”，既是我们党在夺取政权过程中对民众的一种承诺，也是任何一个政府在掌握政权之后的一项不可推卸的国家责任。新中国成立，国家将没收的封建官僚、地主、资本家的房屋分配给无房居住的家庭，在兑现了“居者有其屋”的承诺之后，便逐步建立起了以“劳动”和“劳动者”为基础的住房分配与住房福利制度体系。“单位福利，是计划经济时代形成、以城镇职工为核心的一套相互分割又独立运行的福利制度。”[2]该项制度与劳动者的关联性，主要表现在三个方面：（1）住房修建、供应、分配以劳动者所在单位为基本组织形式。“住房一般在企业单位内进行分配，而且住房的租金近于免费，这成为当时社会主义福利的典型。”[3]“职工宿舍”、“职工住房”等术语，就是这一语境下的产物。未建立劳动关系而不属于某一特定单位的劳动者，自然无法纳入这个住房分配体系。（2）住房的分配资格、条件、享受面积的大小，乃至选房顺序等，都与劳动者的劳动贡献挂钩。住房分配与住房福利，从一个特殊角度反映了作为职工的劳动者对本单位、社会、国家的劳动贡献。（3）高度的实物性福利性质，体现了制度对劳动者劳动贡献的承认，本质上是对劳动者劳动贡献与劳动成果的一种特殊分配。
      （二）住房制度改革的实质是利益分配
      我国住房制度改革，是与改革开放进程同步推进的。无论是改革的过程，或者是改革的实际结果，都反映了它实质上是一项重大社会利益的分配。在以公有制为主体的经济制度模式下，尽管人们的居住条件与水平低下，但几十年的发展和积累，仍然形成了一笔巨额的公有住房资产。由于这项巨额国有资产的形成与当时我国低工资模式相关，职工工资中本应当含有正常比例的住房消费资金，在低工资模式下含量非常低，大部分住房消费资金由国家和企事业单位以基建资金和修缮基金形式集中掌管使用，建成住宅后再以实物形式分配给职工。
      正因为如此，我国住房制度改革和构建新的住房供应制度体系过程，特别是向职工出售公有住房的过程，实际上也就是将已经形成的住房国有资产向劳动者的一个让利过程。既然是一个让利过程，而且涉及的是重大利益，就必然存在劳动者在这一改革过程中的利益公平分享的问题。
      （三）改革中的优惠政策与劳动相关
      我国的住房制度改革，无论是改革的目标还是改革的措施，都有一个逐渐调整与完善的过程。在这一改革过程中，国家采取了一系列的优惠政策与措施，这些住房优惠政策与措施的享受，几乎都与劳动和劳动者相关；也就是说，这些优惠政策主要是通过工作单位来实施，其优惠待遇的多少与劳动者工龄、职务职称等直接相关。在1998年停止实物性住房分配之后，新的住房供应体系下的经济适用房，也有相当一部分是通过劳动者的所在单位实施的。
      二、住房制度改革利益公平分享存在的问题
      住房制度的改革，不仅实现了由实物福利分房制度向以住房商品化、社会化为核心的适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度的转变，而且还加快了住房建设，基本满足了城镇居民增长的住房需求，促进了经济的发展。我国住房制度改革的指导思想、原则、方向，无疑是正确的，符合我国国情和实际情况，其改革的效果也是不容否定的。然而，应当清醒地认识到，在解决我国住房制度存在主要矛盾和问题的同时，也产生了劳动者之间的住房改革利益分配严重不公的社会问题。
      （一）住房改革制度本身产生了改革利益非公平分享
      我国住房制度的改革历经20多年，改革最终的目标模式也是通过了试点、探索的过程逐渐总结、完善而形成的，因此，其制度本身也会产生劳动者改革前后之间的住房利益的差别。住房制度改革的法律后果之一，是通过各种改革措施使职工获得房屋产权。同样性质的房屋产权，由于在房改过程中取得的时间、政策依据、具体方式不同，而形成了劳动者支付的价款不同，同一地区或者单位、相同质量和面积的住房，有时会产生成倍的差距。按照自有产权的住房制度改革的路径作一个大致的梳理，就可以比较清晰地发现其间的巨大差别。
      1982年国家建委、国家城市建设总局《关于城市出售住宅试点工作报告》选定常州、郑州、沙市、四平4个城市作为补贴出售住房试点，即职工支付成本价（当时一般为每平方米200多元）的1/3，单位补贴2/3的房价，职工取得住房的部分产权，从此开始了部分产权的出售（后来通过补交少量价款，改造为全部产权）。
      1988年国务院住房制度改革领导小组发布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》要求，以标准价向职工优惠出售住房，同时停止部分产权出售。国家对标准价售房，确定了各项优惠政策，其中最主要的优惠政策是标准价的定价优惠，还有一次性付款、朝向、户型、楼层、工龄等优惠。为防止贱价出售，该通知明确规定砖混结构单元套房每平方米售价一般不得低于120元。从各地出售公房的实际情况看，各种优惠的结果，职工实际购买房屋的价格一般都不会超出标准房价的30%，工龄稍长些的双职工，通常都以最低限价购房。
      1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》之后，向职工实施的优惠售房由标准价逐渐向成本价过渡，并实行标准价与成本价并行的价格政策。成本价由7项价格因素构成，与标准价相比，已有大幅度提高，但职工仍然能够享受多项优惠，而且与同一时期实施的“安居工程房”、“集资房”价格相比，每平方米的实际价差通常都在一倍以上。
      1998年国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发23号文，以下简称《通知》），该《通知》规定停止使用标准价出售公房，一律使用成本价，并逐步与经济适用房价格相衔接，同时取消了单位的集资建房资格。
      从对不同时期以不同方式取得公有房屋产权的价格分析中，我们不难发现：若以一套80平方米的房屋为例，标准价加各项优惠实际支付约3万元，则实际建筑成本（不含土地成本）约10万元，集资房成本价约12万元，市场价则应在20万元以上。劳动者在上述不同时期以不同方式取得的房屋产权，尽管其支付的房屋价款各不相同，按标准价取得的房屋与集资房、经济适用房相比在价格上成数倍的差距，但在法律上，其房屋产权是没有任何差别的：（1）都具有保障性住房的性质；（2）都属于有限制的房屋产权；（3）其住房的土地使用权均为划拨土地使用权；（4）进入流转市场都受到一定的限制，即未完备相应的法律手续、不具备规定条件不得进入市场交易；（5）均有权在不改变居住用途前提下，充分利用。也就是说，渐进的住房制度改革的路径与政策，使得在法律上没有任何差别的房屋产权，却以完全不同甚至是数倍差别的对价获得。获得具有重大经济价值的房屋产权，往往需要一家人多年的积累，因而其改革利益分配的实际差别，远远超出劳动者普通报酬的意义。
      （二）制度执行偏差产生改革利益非公平分享
      为防止住房改革利益的失衡，国家规定了若干利益调控措施，比如，1984年开始实行的公有住宅补贴出售，职工只缴纳标准价的1/3的房款，但职工只取得部分产权，这种部分产权房，除后来补缴房款完善成全部产权外，若要出售，产权人也只能获得“出售增值部分中相当于原来所付房价占当时综合造价比例的部分”。1992年《城镇住宅合作社管理暂行办法》，允许个人合作建房，但同时规定“不得向社会出租、出售”。1988年推出标准价售房的各项优惠政策，但也同时规定不适用于年收入1万元以上的住户。应当说，这些规定与措施，对于住房制度改革过程劳动者利益公平分享，都有一定的保障作用。
      但是这些有效的调控措施，各地并未认真执行，将政策“用活、用够”、低价突击出售公有房屋，成为全国的一种普遍现象，不仅造成了住房国有资产流失，而且带来了劳动者住房改革利益非公平分享社会弊端。为此，国务院办公厅1993年12月发出《关于制止低价出售公有住房问题的通知》，要求“一律暂停出售公房”，“对已出售公房进行清理”。由于公房的出售与经济适用房之间的利益差距太大，加之社会普遍认为以后不会再有这样的机会，因此，上述调控要求不仅未能实际落实，反而在1995年之后，进入了新一轮、大规模地突击分房和低价出售公房的浪潮。“在这个过程中，多数地方采取打折扣的方式对职工进行补偿，这就使少数原有住房面积大、位置好的人得到了巨额利益，而原来住房位置差、面积小甚至相当一部分没有分到房的劳动者却得不到应有的补偿。”[4]于是，1998年国务院再次针对这一现象发出《关于制止违反规定突击分房和低价出售公有住房问题的紧急通知》，但遗憾的是，这时各地的公有住宅出售已经基本接近尾声。
      （三）经济适用房政策异化产生了改革利益非公平分享
      《通知》发出之后，一个借鉴美国的住房供应制度目标模式被锁定：对于经济状况较好的家庭，应当直接通过商品房市场，购买自己所需要的住房；对于中低收入家庭，由政府提供和出售经济适用房；对于连经济适用房都无力购买的城镇低收入家庭，政府应当为其提供廉租房。在这一制度模式下，排除了任何单位和个人，再自建城镇住宅的法律主体资格。在这一住房制度中发挥核心作用的是经济适用房。经济适用房的制度设计理念在于：有钱的富裕家庭看不上，无钱的低收入家庭无力购买，中等收入及中等收入偏下的家庭正合适。按照这样的制度设计理念，经济适用房的最大户型面积通常不能超过70平方米，配套设施也只能以满足基本居住需要为原则。然而，近十年来，我国经济适用房政策实施的实际情况恰巧相反。
      1．经济适用房趋于高档化
      依据经济适用房的保障性定位，其每套住宅建筑面积应在70平方米左右，但最初各地制定的经济适用房控制标准，一般都在120平方米以上，有些地方甚至达到180平方米。更为严重的还在于这些控制标准在实际执行过程中基本不发生作用，许多地方的经济适用房项目，建成了高档住宅小区，大大地突破标准限制，甚至一些地方还将经济适用房建成了别墅，使经济适用房成为有钱人、有权人追逐的对象，造成供应对象的全面错位。例如，重庆市某区六个机关经济适用房项目，最大户型在150－199平方米之间。2007年1月31日央视《新闻纵横》报道，一开发商为山东省直机关定向建设的8栋经济适用房，最小面积160平方米，最大面积295平方米。2009年4月，桂林旅游局集资楼曝光（注释1：实际上应当是经济适用房，不应当叫集资房。1998年开始，我国就取消了集资房这种建房形式，所有单位已经无申请建造职工住宅的主体法律资格。法律允许的仅仅是带有福利性质，有严格标准限制，只能供应特定对象的经济适用房项目。），“户型面积分别为320、340、350平方米，为独幢别墅，每套建筑成本16－17万（后来建筑材料涨价升为25万），职工拿到市场转手价格一般在80－120万。”[5]郑州市中原区一块经济适用房用地建起别墅，经新华社《新华调查》2009年6月24日报道后，引发广泛关注。
2．经济适用房不经济
      经济适用房不经济，是一个在全国具有普遍性的问题。重庆市沙坪坝区2005年推出经济适用房住宅小区——嘉新桃花里小区（二期），“物价局审核确定该房产每平方米售价为2 804元，而重庆市该年上半年发达商圈商品房住宅每平方米成交均价仅为2634．9元”[6]，引起媒体广泛关注。经济适用房不经济的原因，除了户型面积失控、小区建设规划高档化使每套住宅总价增加外，政府责任的缺失和经济适用房采用市场运作模式是两个最重要的因素。
      3．单位利用经济适用房政策变相集资建房
      《通知》确立我国住房制度改革的最终目标模式之后，也同时停止了所有单位自建职工住宅的市场主体资格。但是相当一些单位，主要是政府机关、事业单位和少许企业，能够通过各种“关系”或者领导批示，获得经济适用房项目，再委托一个有房地产开发主体资格的公司，或者自己直接成立房地产开发公司，实施经济适用房项目的建设，建成后以建设成本价只对本单位职工销售。凡是能够“争取”到经济适用房项目的单位，一般都能以非招拍挂方式获得特别优惠的土地使用权，以这种方式取得的经济适用房价格，通常比市场上的经济适用房便宜一倍以上，比纯粹的商品房更是低得多。“无论是委托代建、还是定向开发以及团购，都属于变相的集资建房，是变相延续福利分房。”[7]譬如，某市一国家机关以经济适用房政策修建的住宅，一套190平方米的房屋，内部价不到30万，而当时该房屋的市场价已经超过100万。
      4．以家庭为单位的保障性住房享受原则被突破
      无论是我国实物性福利分房，还是住房制度改革文件，都严格规定“一对夫妇只能一处住宅”，当然，通过市场购买纯粹的商品房除外。但在由单位“争取”经济适用房项目的住房分配中，已经全然不再去考虑配偶之中的另一方是否已经享受过福利房或者是否也通过同样的方式取得了经济适用房。只要单位有一次集资建房，每一个职工都可以得到一套建设成本价的房屋。更有甚者，有些政府机关因修建的房屋多而单位职工少，干脆每个职工两套。改革20多年不仅实物性福利分房未能被真正打破，而且就连过去一直坚持的“一对夫妇只能有一处住宅”的基本原则也荡然无存。
      5．突破了保障性住房福利不得重复享受原则
      由于单位通过集资建房或者经济适用房政策搞福利房是在现行的政策体制之外运行的规避政策的作法，因此，过去的分房原则已不可能再发挥约束作用，只要在本单位的住房分配不发生“内讧”，相关职能部门是不会过问的。因为一些“相关部门”本来就是这种现象的“始作佣者”。一个人多次重复地享受高住房福利，不仅缺乏应有监督，而且还成为职工评价本单位领导是否有“政绩”的标志。在这种社会环境与氛围下，各单位及其领导展开了一场“看谁更有能耐”的“竞争”。在这场竞争中，有权势的单位职工，多次享受低价集资房，已经成为一个普遍现象。如果一对厅局级干部夫妻，在组织调动工作的过程中，每调动一个单位就分到一套集资房，这对夫妇可以分得几套集资房。调查发现这样的夫妻并非个别，而且都是分得单位的最大户型。例如，涉嫌受贿的原衡阳市副市长兼市商业银行董事长刘兴德，共有8处房产，其中6套是单位开发的内部集资房[8]。
      一套由单位内部修建的经济适用房形成的利益，低则几万、十几万，高则几十万甚至上百万，是普通劳动者一家人一生的劳动报酬的积累都望尘莫及的。可见，以“让利”为核心、改善居民居住条件为目标的住房制度改革，历经20多年，以新中国成立后几十年艰苦创业积累起来的公有房屋国有资产为代价，以各种优惠政策、措施为支撑，也并未能解决生活在社会最底层劳动者的居住问题。改革前，实物性福利住房配置最好的是公务员群体，以消除住房分配不公为目标之一的住房制度改革，最终的最大受益者仍然是公务员群体，并且还从另一个层面进一步加大了分配不公。毫不夸张地说，经济适用房政策的异化，使住房制度改革成为改革成果不公的重灾区。
      三、缓解住房改革利益非公平分享问题的对策建议
      2007年8月国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》强调：“住房问题是一个重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。”不可否认，通过住房制度改革，我国建立起了与社会主义市场经济相适应的住房供应与保障体系，已经完成了住房供应体制与机制的转换，这是不可否认的重大社会改革成果。同样，我们也应当注意纠正因改革中的偏差所造成的改革利益分配不公的社会问题。
      （一）严格执行经济适用房的基本规则
      采用“砖头补”的经济适用房政策（注释2：“砖头补”是由政府补贴经济适用房建设，再以较低的价格出售给符合条件的申购者。“人头补”是让符合条件的申购者从市场上选购住房，政府提供相应货币补贴。），存在先天不足[9]。现阶段，经济适用房政策仍然具有合理性。按照现行制度设计理念，经济适用房政策应当具备以下几个法律特点或者基本规则：（1）具有突出的保障性质，以家庭的实际居住需要为前提，“需要”为该类权利享有的惟一的正当性基础。（2）政府有责任在土地供应、建筑规划管理、税费等方面给予支持和优惠，降低和有效控制房价。（3）保障性权利享受只能以家庭为单位。（4）每一个家庭及其成员只能享受一次，不得重复享受。（5）最大户型建筑面积一般不得超过70平方米，并不得建成高档住宅小区。（6）只能出售给中等收入及中等收入以下的家庭，并优先解决无房和住房困难家庭。（7）实行严格的居住用途限制，权利人无权申请将住宅变更或者用于非居住目的。（8）以“需要”为权利基础的保障性住房权利，仅限于权利人实际居住需要，无实际居住需要，也就没有权利享有基础。因此，不得进入房地产市场流转盈利，是经济适用房的本质属性，政府不断地收回不“需要”居住的经济适用房再供应给新的“需要”者，应成为我国改革后住房制度的核心制度机制。我国的经济适用房制度，如果按照上述理念和基本规则设计实施，不仅能够有效地实现“改善群众居住条件”住房制度改革目标，而且也能保障住房制度改革中劳动者利益的公平分享问题。
      （二）对违规经济适用房和集资房进行全面清理
      按照《通知》确立的住房供应制度改革目标模式，城镇居民只能通过商品房、经济适用房和廉租房三者之一的方式与途径获得住宅。在《通知》实施之后，禁止任何单位以任何形式再自建职工住宅，同时，也停止了过去的城镇居民的个人建房和合作建房主体资格，《城镇个人建造住宅管理办法》和《城镇住宅合作社管理暂行办法》也相继废止。对《通知》实施之后的单位建造和分配的集资房和经济适用房进行全面清理，是有法律与政策依据的。通过清理，对于重复多次享受集资房或者经济适用房，或者已经依法享受优惠售房又领取住房补贴，以及夫妻双方分别享受住房优惠和福利等违反房改政策的，应当退出房屋或者补交重复享受住房福利形成的价款。
      （三）由政府直接修建并提供保障性住房
      由于经济适用房政策执行偏差，真正应当享受经济适用房和廉租房的城镇低收入家庭仍然存在住房困难。因此，必须对应当享受而没能享受到经济适用房和廉租房的普通劳动者群体给予重点关注。总结十多年来经济适用房和廉租政策实施的经验与教训，在加大经济适用房与廉租房整体供应量的同时，也必须改变我国目前通过市场载体与机制的保障性住房实施模式。就各国政府向居民提供保障性住房的经验而言，大致有两种模式：一是通过房地产开发主体和房地产市场机制实现，二是通过政府直接的住房机构组织建造与供应。前者以美国为典型代表，后者以德国为典型代表。通过市场方式推进，需要有良好的社会诚信、契约观念、完备的个人信用信息体系、健全的税收机制和较高的政府管理水平与能力；通过政府直接修建和提供保障性住房，是以国家承担的不可推卸的住房保障责任为其理论基础的，它的特点就是直接、有效。在两种模式中，显然，我国应选择后者，十多年来通过市场方式提供保障性住房失败的事实便是很好的证明。
      （四）建立保障性住房信息公开制度
      社会公平正义，是人类社会追求的永恒主题。然而在实现社会公平正义的历程中，非公平正义的最大障碍并非经常性地产生于制度本身，而是制度的实施。执行和实施政策的偏差，也并不是因执行者不具备达到准确理解政策精要的能力，而在于利益趋向的自我选择。因此，信息公开便成为防止执行偏差的最有效措施。保障性住房的信息公开，应当包括以下几方面的内容：（1）国家关于经济适用房和廉租房政策、规范与规则、享受的资格与条件、优先顺序等清晰明确，并通过宣传普及使公众都知晓。（2）经济适用房和廉租房建设项目和建设总量等信息向社会公布。（3）建设成本、政府补贴与投资、优惠项目与幅度、建设过程等向民众公布。（4）享受人员的资格条件、相关个人信息、最后获得者名单等。（5）出售的经济适用房和出租廉租房变动情况等。
      （五）区分不同类别住房有的放矢地开征物业税
      党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“要实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一的物业税。相应取消有关收费。”这意味着，物业税已进入了我国最高决策层的视线[10]。物业税是一种根据财产存量循环征税的税种类别，其征税对象一般为财产的所有者[11]。我国目前主要是对物业的流动收入进行征税，而不是对物业存量本身进行征税，因而难以对我国住房制度改革中形成的改革成果非公平分享的社会问题进行税收调节。因此，对房屋等不动产开征物业税显得十分迫切。开征物业税，应当按照不同性质对房地产进行科学合理分类，并在科学分类的基础上适用不同的税收政策与税率。对于低收入家庭的小户型住房和标准的经济适用房，可以免征物业税。这里需要特别强调的是：对经济适用房定性，绝不能简单地以立项时的小区住宅定性为依据。对于那些严重违反规定取得的经济适用房，不仅不得免税，而且还应当在普通税率的基础上提高征税标准。
 
 
 
注释:

  [1]包宗华．认识不一做法各异把脉经济适用住房［J］．瞭望新闻周刊，2002，（1）：41．
  [2]索德钢．单位福利的延续、断裂与对策［J］．东岳论丛．2006，（11）：21．
  [3]李基铉．中国住房双轨制改革及其不平等性［J］．社会主义研究，2006，（3）：46．
  [4]张群．住房制度改革30年：从法律史角度的考察［J］．法商研究，2009，（1）：73．
  [5]崔军民．桂林旅游局：职工集资房建成了别墅［N］．中国经济时报，2009－04－01（4）．
  [6]乐水．经济适用房不经济谁之过［N］．经济参考报，2005－09－12（4）．
  [7]李松．机关单位住房消费的灰幕［J］．瞭望新闻周刊，2006，（45）：16．
  [8]天明，洪克非．一个副市长的权力磁场［N］．中国青年报，2007－08－30（7）．
  [9]唐敏．经济适用房病在先天不足［J］．瞭望新闻周刊，2005，（27）：43．
  [10]黎江虹．我国物业税立法模式的选择［J］．法商研究，2004，（3）：53．
  [11]邵锋．物业税开征与城市发展［J］．探索，2005，（1）：85．