新能源与可再生能源市场培育的经济法考量

随着社会经济的发展，常规能源将逐步短缺并消耗殆尽，无论从能源需求还是从环境保护和可持续发展等角度来看，人类社会必须要大力发展新能源与可再生能源。对于我国而言，我国又是能源消费大国，对新能源与可再生能源积极加以市场培育就更显得迫切，这也关系到国家能源安全问题。然而，新能源与可再生能源不同于常规能源，无论在成本还是技术等诸多方面，目前都难以和常规能源抗衡。如果任其自然发展，没有政府的扶持和培育，则新能源与可再生能源近期将难以有大的发展。某种意义上说，这也是“市场失灵”的一种表现。因此，在现阶段尤其需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，从而促进新能源与可再生能源的跨越式发展。
      一、新能源与可再生能源市场发展的障碍
      从整个世界来看，目前新能源与可再生能源发展都存在着成本、技术等诸多障碍，相比较常规能源而言还不具有较大发展优势。对于我国而言，相比较发达国家，我国新能源与可再生能源发展面临的市场障碍更明显，还有很大差距。这就是能源领域“市场失灵”的表现。具体来说，我国新能源与可再生能源发展主要面临着如下市场障碍：
      （一）技术障碍
      我国新能源与可再生能源技术的总体水平不高，且大多数处于初级阶段，与一些发达国家相比，大部分新能源与可再生能源产品的生产厂家生产规模小、过于分散，集约化程度低，工艺落后，产品质量不稳定。比如从太阳能发电来看，国内太阳能光伏发电系统由于起步较晚，我国光伏发电产业的整体水平与发达国家尚有较大差距，尤其是在太阳能电池的开发、生产上还落后于世界先进水平，特别是光伏电池生产所需要的硅材料主要依赖进口，对我国光伏发电的产业发展形成重大制约。此外，我国太阳能热发电还是空白。从风能来看，与发达国家相比，中国风电设备技术仍比较落后，在小型风力发电机组的技术上虽有一定优势，但大型并网风力发电设备制造技术与国外先进水平有较大差距，国产风电机组单机容量较小，关键技术依赖进口。从生物质能来看，除沼气外，我国其他生物质能技术的应用仍处于产业化发展初期，产业化和商业化程度较低，缺乏自我持续发展能力。此外，海洋能、可燃冰等尚有一系列技术需要突破。
      总体而言，除水电、太阳能热利用和沼气外，其他新能源与可再生能源的技术水平较低，缺乏技术研发能力，设备制造能力薄弱，技术和设备多依赖进口，技术水平和生产能力与发达国家差距较大。我国有关新能源与可再生能源技术研究的专门机构尚不多见。同时，我国新能源与可再生能源资源评价、技术标准、产品检测和认证等体系不完善，人才培养不能满足市场快速发展的需求，没有形成支撑新能源与可再生能源产业发展的技术服务体系及其法律体系。我国目前新能源与可再生能源产品大多缺乏系统的技术规范，产品标准不一，质量不等，地方各自为战等问题严重影响了市场的健康发展。
      由于技术障碍，一方面使我国新能源与可再生能源资源勘探水平较低；另一方面使可再生能源发电设备的本地化制造比例较低，薄弱的制造业还会使技术产业化存在障碍，这是造成长期以来新能源与可再生能源开发的工程造价居高不下，有时不能及时提供所需要备件的主要原因。其结果使中国新能源与可再生能源电价水平大大高于常规能源的电价水平。如果中国不迅速建立强大的制造业作为整个新能源与可再生能源产业发展的支撑，目前关键技术和主要设备依靠进口的局面短期内不会改变，则势必影响中国新能源与可再生能源产业的发展。
      （二）融资障碍
      新能源与可再生能源的融资渠道一般包括财政融资和市场融资。在新能源与可再生能源发展的初期，资金来源基本为政府的财政融资。然而，我国各级政府对新能源与可再生能源的财政投入太少，迄今为止，我国新能源与可再生能源建设项目还没有规范地纳入各级财政预算和计划，没有为其提供同等待遇的固定资金渠道。而且，财政融资相比较市场融资而言，还存在融资渠道单一、融资范围狭窄问题；财政投资受部门利益、本位利益的驱动，盲目投资普遍，投资效益低下；财政融资管理体制不健全，名目众多，条块分割，各自为政，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构[1]。属财政投资融资机构的政策性银行在资金来源上过分依赖中央银行行政性摊发的金融债券，增加了债务风险，财政部门内部管理混乱，缺乏严格的计划和法制管理[2]。
      随着新能源与可再生能源的进一步发展，部分项目已经初步具备了商业化的可能性。因此，需要法律制度的创新为市场融资创造环境和条件。市场融资相比较财政融资而言，作为社会资本的融通，其社会化拓展了融资渠道，使投入增加；而且市场融资的产权明晰有助于实现资本利用的高效率和低风险，有效地克服了财政融资的缺陷，是新能源与可再生能源开发利用资金来源的最佳选择。然而，我国目前新能源与可再生能源市场融资法律制度尚未建立，业主单位缺少融资能力，银行不愿意贷款。由于缺乏行之有效的市场投融资机制，导致新能源与可再生能源行业投资渠道单一，政府成了单一投资主体，财政投入难以满足行业发展对投资的渴望。这极大地阻碍了新能源与可再生能源的进一步发展。
      （三）成本障碍
      由于技术障碍，相对薄弱的制造业使新能源与可再生能源设备制造的本地化和商业化进程严重受阻，这也是我国新能源与可再生能源成本过高和市场发育滞后的重要因素之一。而且，过高的融资成本又进一步抬高了新能源与可再生能源的产品价格，加大了新能源与可再生能源的发电成本。多数新能源和可再生能源技术发电成本过高和市场容量相对狭小，构成了中国可再生能源发展中难以克服的症结。目前，除了小水电外，我国其他新能源与可再生能源发电成本远高于常规能源发电成本。新能源与可再生能源发电成本大大高于常规发电的主要原因在于：常规电力发展对人类健康的危害、农业产量的降低等方面的“外部成本”转移给了社会，使常规电力成本低于实际水平，没有在其电力消费价格中反映出来。其影响除了使新能源和可再生能源价格大大高于常规电力外，还造成了新能源与可再生能源电力上网存在的障碍，清洁能源竞争力不足和技术的研发和产业发展受到限制。显然，由于成本过高，最终会限制新能源和可再生能源市场容量的扩大。反之，狭小的市场容量又会给新能源和可再生能源的成本降低造成障碍，形成恶性循环，使新能源与可再生能源产业的发展陷入举步维艰的境地，给政府、银行和私营企业对投资新能源和可再生能源发展前景的信心产生不良影响。
      （四）政策障碍
      我国曾经出台了一些鼓励新能源与可再生能源发展的产业政策，如税收优惠政策、财政贴息政策和研究开发政策等，但在政策执行效果方面不理想，主要归因于所制定的政策缺乏以市场导向的运行机制，政策以及激励措施不够。由于缺乏目标机制，难以制定长期稳定的发展规划及其政策，制约了开发商的投资信心；缺乏竞争机制，使目前可再生能源价格的降低缺乏压力，开发商与电网之间难以就电力的供应达成协议[3]。在现有技术水平和政策环境下，除了水电和太阳能热水器有能力参与市场竞争外，大多数新能源与可再生能源开发利用成本较高，再加上资源分散、规模小、生产不连续等特点，缺乏竞争力，需要政策扶持和激励。但目前政策体系及其相应的产业政策法律体系不够完善，经济激励力度不够，相关政策缺乏协调，政策的稳定性差，没有形成支持新能源与可再生能源持续发展的长效机制。
      我国原有的新能源与可再生能源政策不仅执行效果不理想，而且已经不能完全适应新的发展形势，缺乏新的政策机制，比如特许权经营政策、特许权招投标政策、公共效益基金政策、配额制政策、绿色电力证书政策等。
      此外，我国虽然有了相关竞争政策的法律法规，比如《反不正当竞争法》和《反垄断法》等，但对于我国能源行业尤其新能源与可再生能源行业的竞争政策还存在缺位。我国能源行业还存在具有市场垄断地位的能源国有企业，行业内的垄断经营和区域市场分割等违反竞争政策及其市场规律的行为还大量存在，从而一定程度地限制并影响了新能源与可再生能源的发展。
      （五）体制障碍
      长期以来，我国缺乏一个独立而全局性的能源统一管理机构。我国新能源与可再生能源工作分散在多个部门，比如发改委、国土资源部、水利部、农业部、科技部和电监会等，多头管理，资金分散，重复建设，严重削弱了国家宏观调控政策的力度。具体而言：能源行业多头管理，分散管理，协调性不强；体制变动频繁，政策体系不稳定，能源作为基础产业的地位不明确；能源开发监管体系不健全；行业管理体制改革不到位，政府角色存在错位。若从新能源与可再生能源产品研发、融资和价格等方面来看，目前的形势是：价格由国务院价格主管部门制定，专项资金由国务院财政主管部门制定，研发计划由国务院科技部门制定，国务院能源主管部门的协调能力就大大弱化，形同虚设，因此造成了不同部门之间各自为政、力量分散、甚至形成利益冲突，使得原本就薄弱的扶持政策不能发挥应有的作用。因此，应该有国家能源主管部门统一协调可再生能源发展中的政策问题，集中力量，统一部署。我国于2008年刚刚组建了国家能源委员会和国家能源局，应该说这是国家适应能源发展，以及新能源与可再生能源发展的重要一步。但是，由于刚刚组建，国家能源委员会和国家能源局与国务院各相关部门关系、职能等还没有完全理顺，还有待于进一步深化机构改革。也正因为如此，我国还缺乏有效的能源发展以及能源安全管理体制。
      （六）法治障碍
      长期以来，我国新能源与可再生能源的开发利用缺乏强有力的法律体系保障，尚未从法律层面上确立新能源与可再生能源在国家发展中的重要地位。我国能源立法工作比较滞后，适用于整个能源工业发展、能为能源安全和能源发展提供总体保障的能源基本法（即《能源法》）尚未制定（目前正在起草之中）；我国也缺乏专门的能源种类法，已有的一些专门种类的能源法并没有适应社会的发展作出及时的修改和调整。同时，我国也缺乏新能源与可再生能源发展的专门细化的立法。虽然我国出台了《可再生能源法》，但《可再生能源法》很多条款只是制定了基本原则，还不具备实施的条件，缺乏可操作性。我国已有的一些行政法规、规章和规范性文件多数还带有暂行或试行特点，还远远不够完善。现有的能源法律法规一直存在着体系不健全、位阶低、效力有限、法律保障程度差、配套法规不健全不协调、可操作性差等问题[4]。
      与此相关，我国新能源与可再生能源发展的政策主要是政府主导型的行政手段，缺乏相应的配套法律法规支撑，比如缺乏相关产业政策的法律体系；金融法、财税法、价格法和竞争法等与之衔接不够等。因此，多数政策效力层次太低，缺乏与之配套的具体措施，可操作性不强，实施效果并不理想。我国在新能源与可再生能源方面不仅是缺乏立法或立法不够，以及存在着“恶法”或“准恶法”问题，还存在着我国普遍面临的法治环境问题。司法体制的缺陷及其司法独立性不足等因素，导致已有的法律法规公信力及其执行力的缺位，实施监督方面存在不足，缺乏法律实施的报告和监督体系，使法律法规的相关内容和政策并没有到位。这也是导致我国新能源与可再生能源发展规划随意性、缺乏预算或软预算、税收优惠政策及其他市场培育政策难以落实或实施效果不理想、市场融资不成熟等的重要原因。
      二、新能源与可再生能源市场培育的对策
      新能源与可再生能源发展从长远来看，应当发挥市场机制的基础性作用，政府不要刻意扶持某一类产业或企业，而是通过制度建设，避免政府不必要的干预，减少政府机会主义行为而产生的内部交易费用，消除产业或企业发展的制度性障碍，创造公平竞争的自由经济环境。这也是任何产业或企业发展的基本原理。但从新能源与可再生能源目前来看，相对于常规能源而言，所面临的市场障碍，实际上就是能源领域的“市场失灵”，从而决定了新能源与可再生能源发展初期不能单纯依赖市场机制，必须纳入到经济法视野，更需要公权力的介入，依赖国家和社会的大力扶持与市场培育。对于世界其他国家也是如此。当然，面对新能源与可再生能源发展，我国面临着双重压力，既要面临着市场机制培育、减少国家不必要干预的任务，也要面临着强化国家宏观调控的重任。我们必须在两者之间寻求一个平衡点，经济法理应担当此重任。从我国新能源与可再生能源发展中面临的各种障碍和存在的问题来看，并结合国外发达国家发展新能源与可再生能源的经验，我国必须从经济法视野，运用经济法的价值理念及其具体制度构建，加快新能源与可再生能源市场主体和市场机制的培育，寻求解决我国新能源与可再生能源市场培育的对策。
      （一）能源管理体制的改革与完善
      许多国家都意识到，能源管理完全依靠政府或依靠市场都不行，必须使政府管理与市场作用相结合。由于我国市场机制不成熟和政府职能尚未彻底转型，现有能源管理体制存在诸多缺陷，能源问题涉及多领域、多部门，为了加强能源战略决策和统筹协调，我国于2008年年初设立了高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。
      但是，也有人反对这种改革，认为设立国家能源委员会和国家能源局难以协调国务院相关部门之间的关系，难以从根本上解决能源管理体制的缺陷。国家有关部门人员表示，“国家能源局的设立，可以说是一种进步，也可以说是一种妥协。这是当前局势下，国家采取的求稳过渡方案，今后还是要设置能源部。也是国家‘取’发改委，‘舍’能源部的一种做法。”但从目前来看，成立能源部将牵涉诸多部门，包括环境司、国土资源部、电监会、国资委等，涉及部委太多，阻力更大，而且各大电力公司也不愿意多一个“婆婆”。而且，如果成立能源部，发改委的职能必将转变，转为更加宏观调控[5]。很显然，这在目前是难以做到的。
      对于能源发展尤其新能源与可再生能源发展而言，大多数国家都设立能源部，实行集中的能源管理模式，我国条件成熟时也有必要设立统一的能源管理机构。从目前来看，国家能源委员会和国家能源局的设立仍是一种过渡做法，最终目标是要设立国家能源部或类似机构。对于国家能源委员会和国家能源局及与其他相关部门的关系、职责定位及其具体运作等，现在都还不明确。当前，我国急需处理好国家能源委员会、国家能源局及与相关部门的关系，如何明确界定职责权限以及如何协调彼此关系是当务之急。即使将来设立国家能源部或类似机构，也要取决于我国市场机制的成熟度、政府职能的转变程度以及与相关职能部门的协调程度等，否则也难以高效发挥作用。由此可见，我国能源管理体制改革任重道远，目前已是很大进步，但还有很多工作需要进一步深化。
      随着国家能源管理体制改革的深化，我国还需要进一步深化与能源配套相关的管理体制改革，比如电力管理体制改革的深化等，才能使国家能源管理体制改革发挥实效。除了政府监管外，我国还必须大力发展能源行业协会等社会中介组织，通过社会中介组织为企业提供服务，比如行业统计、行业标准、技术服务、市场开发和信息咨询等，也可以为政府提供决策咨询，从而在政府和企业、市场之间形成一种良性的沟通桥梁。社会中介组织也是协助政府监管能源企业和市场的重要手段。
      （二）产业政策的引导与促进
      新能源与可再生能源目前在整体上尚不具备与常规能源（化石能源）竞争的条件，单纯依赖市场机制目前难以解决新能源与可再生能源的发展，还需要在市场机制基础上，加大国家的产业政策扶持。世界上许多国家都出台了鼓励和扶持新能源与可再生能源发展的产业支持政策。我国也必须通过政府的产业政策大力引导和促进新能源与可再生能源的发展。事实上，当今世界，哪个国家产业政策运用的好，哪个国家新能源与可再生能源发展的就好，就容易在世界上占据主导地位。此外，由于我国新能源与可再生能源政策包含多种政策目标，因此，未来的产业政策应该是一个政策法律体系，它不可能依靠单一的机制来实现既定目标，应该包括目标机制、定价机制、交易机制、选择机制和补偿机制在内的运行机制[6] 。
      从新能源与可再生能源角度来看，产业政策法律体系主要包括如下几个方面：
      1．产业规划政策
      为了促进新能源与可再生能源发展，许多国家制定了相应的发展战略和规划，明确了新能源与可再生能源发展目标，形成目标机制。比如美国早在1973年就制定了政府级阳光发电计划，此外，还有丹麦的风力发电计划和奥地利的生物质能开发计划等。1997年，欧盟提出可再生能源在一次能源消费中的比例将从1996年的6%提高到2010年的12% ，可再生能源发电量占总发电量的比例从1997 年的14%提高到2010 年的22%。2007年初，欧盟又提出了新的发展目标，要求到2020年，可再生能源消费占到全部能源消费的20% ，可再生能源发电量占到全部发电量的30%。美国、日本、澳大利亚、印度、巴西等国也制定了明确的可再生能源发展目标，引导可再生能源的发展。
      相比较西方发达国家而言，我国关于新能源与可再生能源的规划起步很晚，我国于2007年9月才颁布《中华人民共和国可再生能源中长期发展规划》。我国应当强化产业规划政策法律体系的建设和创新，明确总体发展规划和目标，逐步扩大市场规模。根据《可再生能源中长期发展规划》的总体要求和可再生能源发展的最新进展，我国对“十一五”时期部分可再生能源的发展目标和发展重点进行了调整，并于2008年3月组织制定了《可再生能源发展“十一五”规划》，从而使我国新能源与可再生能源发展有了进一步目标要求和产业发展规划。此外，国家能源局在2009年5月新近透露，《新能源振兴规划》即将出台，随着相关发展目标的调整，中国在新能源领域的总投资将超过3万亿元，预计到2020年，风电规模将达到1亿千瓦以上。当然，我们还需要将计划或规划予以法治化，从而使规划更为科学、稳定和具有可行性，摆脱政府的“行政长官意志”。为了有别于计划经济时代的人治化的计划，“以法学人的眼光看，计划改规划，还应将脱法的计划变为法治的规划”[7]。
2．产业组织政策
      产业组织政策的理论来源是哈福学派的竞争理论，曾对美国和世界产生重大影响。该理论通过市场结构的研究，以此保持足够的竞争者，维护有效的市场竞争。从历史上来看，能源行业包括新能源与可再生能源多为自然垄断领域。能源产业的自然垄断性决定了国家管制的必要性[8]。但随着社会经济的发展，市场经济成熟度的提高，尤其受到布坎南的“公共选择理论”的影响，各国都采取各种手段对包括能源领域的自然垄断产业放松管制，适当引入竞争机制，减少垄断及其政府管制的负面影响。我国也不例外。长期以来，我国能源领域垄断现象比较严重，能源行业改革和发展的最大障碍就是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场规律行为[9]。因此，为了成功培育新能源与可再生能源系统的市场生存能力，我国必须引入竞争机制。我国《能源法》（征求意见稿）第六条规定：“国家积极培育和规范能源市场，发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用，鼓励各种所有制主体依法从事能源开发利用活动。”我国需要通过《反垄断法》《中小企业促进法》等相关产业组织政策法律法规，适度放松国家对能源领域的控制权，改革现有的国有垄断企业，促进和扶持新能源与可再生能源领域内中小企业和私有企业的发展，加强政府和私有企业的沟通，培育市场竞争主体，适度打破垄断。当然，能源领域属于垄断竞争或不完全竞争市场领域，是一种适度竞争机制，而不是完全充分竞争机制。但对新能源与可再生能源领域而言，市场竞争度要相对高一些。
      3．产业技术政策
      新能源与可再生能源发展的一个重大障碍就是技术障碍，并进而加大了其成本问题。为了促进新能源与可再生能源技术进步和产业化发展，许多国家十分重视人才培养、研究开发和产业体系建设。发达国家都建立了比较完善的新能源与可再生能源技术研究开发机构，支持开展科学研究、技术开发和产业服务等工作，形成了比较完善的产业服务体系。发达国家不仅支持新能源与可再生能源技术研究和开发活动，而且特别重视新技术的试验、示范和推广，经过多年的发展，产业体系及其配套法律体系已经形成，有力地促进了新能源与可再生能源的发展。这些对我国都是一种宝贵的经验和启发。
      长期以来，我国新能源与可再生能源技术研发投入相对于发达国家而言是非常少的，我国缺乏新能源与可再生能源的专门研究机构。因此，为了促进新能源与可再生能源的发展，我国需要通过政府的产业技术政策及其相关立法的配套突破技术瓶颈障碍，加大专门研究机构的设立和投入，大力提高新能源与可再生能源技术性能，降低成本，根本改变关键技术落后的局面，加强对重点行业和产品制造能力的建设，促进技术设备的产业化和本地化，推进产业化体系建设。此外，我国还需加强运用适合于新能源与可再生能源工程技术项目的经济与环境评价指标体系和保障体系的能力建设，完善产业标准和服务体系，如产品质量检测中心、制定产品标准、健全质量控制和认证标准制度等。例如：国务院建筑主管部门牵头制定建筑物太阳能利用的国家标准，修改完善相关建筑标准、工程规范和城市建设管理规定，为太阳能在建筑物上应用创造条件等。
      4．产业扶持政策
      新能源与可再生能源的发展需要政府的产业扶持和市场培育。从国际来看，新能源与可再生能源的产业扶持政策主要包括保护性电价、配额制政策、特许权招标政策、绿色电力证书政策以及政府采购、财政补贴和税收优惠等政策。我国《可再生能源法》所规定的政府产业扶持政策主要是可再生能源并网发电审批和全额收购制度、可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施等。很显然，我国产业扶持政策相比较发达国家而言存在不足，手段单一、品种不全和缺乏创新工具等。
      因此，我国在新能源与可再生能源发展中有必要借鉴发达国家的经验做法，具体来说，主要包括如下几个方面：（1）长期性保护电价政策。长期性保护电价政策通过制定电价和费用分摊政策，为新能源和可再生能源开发商提供担保的上网电价以及电力公司的购电合同。制定发电项目的上网电价，实行招标的发电项目上网电价，按照招标确定的价格执行，并根据新能源与可再生能源开发利用技术的发展和市场情况适时进行调整。电网企业收购新能源与可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中在全社会分摊。从应用实践来看，保护性电价政策是一种刺激新能源与可再生能源发展的重要措施。但它也存在着很难保证开发成本最低、不能灵活地对成本降低作出反应等缺陷。（2）配额制政策。新能源与可再生能源配额制是以数量为基础的政策，已经成为扶持新能源与可再生能源发展的流行模式。配额制政策是指对电力生产商或电力供应商规定在其电力生产中或电力供应中必须有一定比例的电量来自可再生能源发电，并通过建立“绿色电力证书”和“绿色电力证书交易制度”来实现。所谓“绿色电力证书”，就是可再生能源发电商在向电力市场卖电的同时，还能得到一个销售绿色电力的证明，即“绿色电力证书”；所谓“绿色电力证书交易制度”，就是要建立“绿色电力证书”自由买卖的制度。电力生产商或电力供应商如果自己没有可再生能源发电量，可以通过购买其他可再生能源企业的“绿色电力证书”来实现，同时，可再生能源发电企业通过卖出“绿色电力证书”可以得到额外的收益，这样，就会促进可再生能源发电的发展。目前，瑞典、丹麦和意大利都在推行可再生能源配额制政策，如意大利2000年规定发电企业或电力进口企业，必须至少有2%的电力来自可再生能源发电，这种配额要求逐年增加，到2007 年将达到3. 1%[10]。此外，英国、澳大利亚、日本等国也实行强制性市场配额政策。尽管配额制还处于起步阶段，但是早期证据证明，配额制的设计是至关重要的。配额制政策容易融合其他政策措施，并有多种设计方案，保持政策的连续性。但是，配额制的弱势在于是新型政策，缺乏经验积累，也缺乏绿色证书交易市场的运行经验。有学者认为，我国目前应更多地考虑固定电价政策，而非配额制政策；随着新能源与可再生能源市场的逐步成熟，再考虑借鉴配额制政策[11]。笔者也赞同此观点，即目前重点考虑固定电价政策，逐步适当兼顾配额制政策。（3）特许权招投标政策。招投标政策是政府采用招投标程序选择新能源与可再生能源发电项目的开发商，利用竞争政策选择项目开发商，可以吸引全世界范围内的风险投资和最活跃的技术开发商的注意力，对降低发电成本有很好的刺激作用。
      至于新能源与可再生能源发展专项基金、政府采购、财政补贴和税收优惠等政策也属于产业扶持政策的手段和措施范围，但考虑到其将在下文中金融政策和财税政策中阐述，在此不予阐述。
      （三）积极实施财税政策，加大财政支持力度
      结合许多国家新能源与可再生能源发展的经验，不难看出，政府的支持是新能源与可再生能源市场培育的关键因素。许多国家政府从财政和金融方面采取措施，促进新能源与可再生能源的商业化，包括但不限于增加财政投入、纳入财政预算、税收优惠、政府补贴、低息贷款和信贷担保、设立专项发展基金、建立风险投资基金、加速折旧等。比如美国、巴西、印度等国对新能源与可再生能源实行投资财政补贴和税收优惠等诸多政策。鉴于此，我国在发展新能源与可再生能源方面的财税政策主要包括如下几个方面：
      1．税收优惠政策
      所谓税收优惠政策，是对部分纳税人和纳税对象给予一定的鼓励和照顾的一系列政策。政府通过税收优惠政策引导社会投资，引导和优化消费者消费行为习惯，体现和配合政府发展意图，从而支持新能源与可再生能源的发展。我国发展新能源与可再生能源的税收优惠政策主要包括减免新能源与可再生能源进口设备关税，减免形成固定资产税，减免增值税，以高新技术产业标准实施所得税优惠等。目前，我国需要进一步加大和完善税收优惠政策，并且落实税收优惠政策的实施，提高其实施效果。
      此外，我国可以借鉴欧盟的一些做法，对常规能源消费征收较高的税费，比如能源税、二氧化碳税和二氧化硫税等，同时又对新能源与可再生能源消费利用进行税收减免，以此抑制或引导某些常规能源的发展，从而间接地起到促进新能源与可再生能源发展的效果。
      2．财政直接投入和财政补贴政策
      财政直接投入是新能源与可再生能源发展的一种财政融资形式，即政府通过直接财政投入发展新能源与可再生能源产业。从发达国家来看，在过去的十多年中，大幅度增加新能源与可再生能源的财政投入。比如2000年美国政府支出的新能源与可再生能源研发费用高达4亿美元；美国2005年的能源法令明确规定了支持新能源与可再生能源技术研发及其产业化发展的年度财政预算资金。相比较而言，我国财政直接投入不足，也尚未从法律层面上规范纳入财政预算范畴。因此，我国应加大新能源与可再生能源的财政投入，调整费用分配，提高其使用效率，并将财政投入纳入各级政府预算和规划当中，予以法制化。
      财政补贴政策是一种常见的激励手段。为了加快新能源与可再生能源的发展，许多国家提供了强有力的资金支持，对技术研发、项目建设、产品销售和最终用户提供财政补贴。许多国家还采取了产品补贴和用户补助方式扩大可再生能源市场，引导社会资金投向可再生能源，有力地推动了可再生能源的规模化发展。一般而言，财政补贴的形式主要包括三种：一是投资补贴，比如我国对地方小水电建设的投资补贴，德国对风力发电的投资补贴，美国曾对风力发电给予15%的投资补贴等；二是产出补贴，即根据新能源与可再生能源设备的产品产量进行补贴，这是美国、丹麦和印度等国家目前正在实施的一种政策，但我国目前尚未采用此政策；三是对消费者补贴，比如欧洲大部分国家对太阳能热水器的用户提供20% —60%的财政补贴[12]。德国对用户安装太阳能热水器提供40%的补贴。美国、日本、德国和印度等国家对购买光伏发电的用户给予补贴。这也是我国目前广泛采用的一种激励政策。
      虽然财政补贴政策也存在一些缺陷，但它仍是一项行之有效的政策，是政府培育新能源与可再生能源发展的重要手段。为了加快新能源与可再生能源的发展，我国应当调整和完善国家财政补贴政策，创新各种财政补贴手段；继续实施用户补贴，以扩大市场规模；完善投资补贴办法，将投资补贴与新能源和可再生能源企业经营状况相结合；拓宽补贴资金渠道，可以考虑将未来征收碳税或生态建设税等作为新能源与可再生能源的一个重要来源[13]。
      3．政府采购政策
      所谓政府采购，是指政府为了公共产品的供给，运用财政性资金，购买货物、工程和服务的行为。为了新能源与可再生能源的发展，实现社会可持续发展和能源安全需要，政府采购政策已经被许多国家作为培育新能源与可再生能源发展的一项重要政策。这往往被有些学者称为“绿色政府采购”的一部分[14]。
      目前，世界各国积极推动新能源与可再生能源政府采购政策，许多国家建立特种电力购买计划，通过政府采购刺激需求，培育市场。比如美国、日本和德国实施的“屋顶计划”，就是通过政府采购政策或政府支持采购政策等手段实现的，以此来支持光伏发电产业的发展。再比如德国、丹麦、法国、西班牙等国采取优惠的固定电价收购可再生能源发电量。
      我国应当进一步完善新能源与可再生能源中的政府采购制度，把“绿色”标准纳入政府采购法律法规当中。我国可以借鉴发达国家经验，实施高价收购政策，要求政府承担购买新能源与可再生能源产品的任务。我国应当进一步改善市场环境，要求国家电网企业和石油销售企业按照《可再生能源法》的规定，承担收购可再生能源电力和生物质液体燃料的义务。
      （四）加快市场融资机制建设，拓宽融资渠道
      新能源与可再生能源的融资渠道一般包括财政融资和市场融资。在新能源与可再生能源发展初期，政府以财政融资为主。我国目前就处于此种阶段，主要是财政融资，缺乏市场融资。然而，我国各级政府对新能源与可再生能源的财政投入太少，而另一方面我国又缺乏行之有效的市场投融资机制，从而极大地阻碍了新能源与可再生能源发展。
      因此，除了前文所述的财政融资政策实施以外，我国更需要通过法律制度的创新为市场融资创造环境和条件，市场融资是新能源与可再生能源开发利用资金来源的最佳选择。我国应当学习和借鉴发达国家的经验和做法，加快新能源与可再生能源市场融资机制的建设。具体来说，主要包括如下几个方面：1.我国可以考虑设立政府背景的、全国统一的、专门的综合性投融资机构，避免政策性银行不协调局面和政府不必要的过度参与，推动可再生能源领域融资的市场化[15]。比如日本在20世纪90年代就设立了“新能源、产业技术综合开发机构”，该机构一开始就赋予了市场融资职能[16]。2.新型融资模式的借鉴和引入，包括如下几点：（1）运用财政预算资源基础上的成本分摊合作机制，其目的是要大幅度提高新能源与可再生能源领域现有预算资源的利用效率并营造融资市场化机制。（2）与股份即期上市相结合的风险企业融资机制，支持企业上市融资，其目的是通过强刺激的投资回报机制大量、快速地吸引民间资本投入新能源与可再生能源开发利用领域。（3）适当借鉴项目融资中的BOT模式。（4）设立公共效益基金（PBF），其目的是为了帮助那些不能完全通过市场竞争方式达到其目的的特定公共政策提供启动资金，具体措施包括环境保护、贫困家庭救助等，这里仅指风能和其他可再生能源发展的专项基金。公共效益基金的资金来源通常不由国家财政支持，我国可以借鉴英美国家经验，实行系统效益收费制度（SBC），即电费加价的方式或其他方式来筹集，对所有电力销售征收少量固定的附加费。（5）建议政府设立绿色能源发展基金，加大对新能源与可再生能源的融资扶持力度。3.运用财税政策参与推动新能源与可再生能源开发利用的融资市场化：一是制定税收优惠政策，鼓励社会投资；二是制定信贷优惠和财政贴息政策，包括国家开发银行为新能源与可再生能源企业提供优惠贷款；使用商业银行优惠贷款从事新能源与可再生能源企业，可以申请中央财政贴息等[17]。4.针对新能源与可再生能源产业，改进与完善现有的金融法律制度，为其市场融资创造合理宽松的环境。比如实施较为宽松的“审慎监管”标准、放宽融资担保方式、拓宽信托范围、向新能源与可再生能源进行倾斜的产业投资基金以及创设新型保险品种等[18] 。
      （五）加强立法，完善法治保障
      为了确保新能源与可再生能源发展目标的实现，当今世界许多国家都非常重视能源立法，欧美发达国家基本都已建立了比较完善的能源法律体系。美国从1978年开始制定了许多具体法律法规，比如1978年的《能源税收法》、1992年的《能源政策法》等。国外的实践证明，注重运用强制性法律法规来保证新能源与可再生能源目标的实现，比如美国的《公共事业管制政策法》及其实施细则，日本的《关于电力公司采用新能源的特别措施法》等。
      因此，我国应当借鉴发达国家的立法经验，加强能源立法，使国家对新能源与可再生能源市场培育的公权力介入有法可依，使政策制度化、规划法治化，避免政府的宏观调控“脱法”现象，从而使其政策、手段及其措施得以落实和有效实施。具体来说，主要包括如下几个方面：1.要树立新能源与可再生能源的立法新思维，将以人为本、生态安全和可持续发展理念体现于新能源与可再生能源立法特别是具体法律规范之中；在立法框架上，应弥合传统部门法划分所形成的“割裂”状态，在调整方法上打破一元化的单向调整格局，实行全面、综合调整；在立法内容的设计上，应理顺新能源与可再生能源立法与相关制度的关系，实现各种制度的有机协调。同时，还要处理好新能源与可再生能源立法与政策的关系以及抽象与具体的关系[19]。2.尽快制定能源领域的基础性法律能源法。3.我国应当及时出台《可再生能源法实施细则》以及相关专门细化的立法，结合国情，借鉴各国经验，把强制购电制度、融资制度、配额制度和招投标制度等强制性法律手段落到实处。4.我国还需要国务院及其各部委配套出台行政法规和行政规章，还需要地方及其地方政府配套出台地方性法规和地方规章等。已有的一些行政法规、规章和规范性文件多数还带有暂行或试行特点，还远远不够完善。当前还需要进一步制定法律法规及其规范性文件，对技术规范和标准等加以补充和完善。5.我国应当加强和完善新能源与可再生能源法律法规的实施监督，建立和完善信息披露和法律实施情况的报告制度，完善市场主体产权保护制度，改革和完善减少腐败的独立司法体制，优化法治环境。
 
 
 
注释:
  [1] [15]张勇编著. 能源资源法律制度研究[M]. 北京：中国时代经济出版社，2008：96，105.
  [2]熊宁. 对我国财政投融资体系的几点思考[J]. 成都行政学院学报，2004，（3） .
  [3] [6] [12]周大地，韩文科主编. 2003中国能源问题研究[M]. 北京：中国环境科学出版社，2005：160，181，171.
  [4]叶荣泗，吴钟瑚主编. 中国能源法律体系研究[M]. 北京：中国电力出版社，2006： 6.
  [5] http：/ /news. xinhuanet. com /misc /2008 - 03 /12 / content _7769550. htm1
  [7]史际春. 论规划的法治化[J]. 兰州大学学报（社会科学版），2006，（4） .
  [8]马俊驹，龚向前. 论能源法的变革[J]. 中国法学，2007，（3） .
  [9]当前我国能源形势与能源安全问题——在十届全国人大常委会第十九次会议上曾培炎副总理报告（摘登） 1转引自张勇编著. 能源资源法律制度研究[M ]. 北京：中国时代经济出版社，2008：27.
  [10] http：/ /www. zeri. org. cn /policy/ eu_re_energy. htm1
  [11]李艳芳. 我国《可再生能源法》的制度构建与选择[J]. 中国人民大学学报，2005，（1） .
  [13]曾晓安. 中国能源财政政策研究[M]. 北京：中国财政经济出版社，2006：188.
  [14]张传主编. 政府采购法比较研究[M]. 北京：中国方正出版社，2007：305.
  [16]何建坤主编. 国外可再生能源法律译编[M]. 李箐箐译1 北京：人民法院出版社，2004：200.
  [17]刘键. 可再生能源财税政策研究[J]. 财政研究，2006，（7） .
  [18]曾东红. 发达国家可再生能源融资法律制度的发展趋势及借鉴[J]. 南方经济，2005，（12） .
  [19]杨解君. 我国新能源与可再生能源立法之新思维[J]. 法商研究，2008，（1） .