论WTO协定的实施

发布日期：2003-11-17 文章来源：互联网

　　摘要：

　　WTO协定是一个比较庞大的体系，其中WTO协定的实施问题是一个较复杂的焦点，本文从国际条约与国内法的关系之理论角度，阐述了WTO协定在成员国内的直接效力问题，在分析美国、欧共体等实施WTO协定的经验之基础上，对我国入世后关于WTO协定的执行问题提出了简单构思。

　　关键词： WTO协定直接效力协定的执行

　　从国际法上说，WTO本身包含着三位一体的因素。从其功能上说，有三个：一个国际组织，一套世界贸易的法典，一种多边贸易谈判的场所。我们通常所说的“入世”，明确含有加入这套包括《建立WTO协定》以及由其而引申出的货物贸易（GATT1994）、服务贸易（GATS）和知识产权贸易（TRIPS），以及解决争端机制等几大块国际条约群及其《附件》的多边条约群的世界贸易法典的含义。这些构成现在的规范世界多边贸易的一个庞大而复杂的法律体系。WTO这一整套法律规则对我国“入世”后的经济发展具有重大意义和深远的影响。同时WTO的多边贸易体制，从其构来看，包含了外交（政治）、贸易和法律等多方面的因素。WTO是用国际条约规范世界贸易的，其条款都是用规定各成员方法律义务的方式来表述的。按照《国际法院规约》第38条关于国际法渊源的表述，WTO条约群正是国际法的组成部分。不管是在GATT运行阶段，还是针对现在的WTO规则，这一点都应毫无质疑。尤其在WTO颇具特色的解决争端机制里，除传统的协商、调解、斡旋等外交方法外，其核心机制是国际法中常说的“司法解决”，并专门设立上诉机关来复审专家组判案中的“法律问题”，包括对WTO各“涵盖多边协议”（条约）的法律解释。这就大大强化了WTO条款的法律约束力。WTO的法律规则将直接规范各成员国的国内法，深刻影响国内经济、社会、文化的许多方面。

　　关键的问题在于WTO协定如何在成员国实施，从另外一种意义上讲，亦即WTO协定对于其成员的效力如何？这是WTO协定所规制的促进各国市场开放，实现全球贸易、投资自由化，促进全球资源的充分利用的基本价值实现的根本路径。WTO成立以来的实践也充分表明，WTO协议的实施问题，已成为WTO体系中最核心、最复杂、难度最大的一个问题。在中国“入世”过程中，如何实施WTO协定以及能否确保履行WTO所规制的义务，也成为谈判的焦点。

　　一、WTO协定的效力问题

　　就国际法而言，对于条约在缔约国如何具体实施和执行，原则上说是主权国家的自由，WTO协定的实施亦是如此。就WTO协定本身来讲，它仍然是有关国家之间权利与义务关系的法律形式，是其成员国之间法律制度的一部分。因此，协定在国内的实施和执行是国际法尤其是条约与国内法关系的具体化。事实上，条约是缔约方之间双边或多边相互妥协的产物，在一揽子协定中情况更是如此。因此，规定并解决条约在国内法中之效力是条约在缔约国内实施的重要方面。WTO协定在成员方国内法中之效力若何，也可以说是“国际法与国内法的关系”这一古老论题中的一个崭新论题。

　　㈠WTO协定与国内法之关系

　　一般来讲，国家接受国际条约主要采取转化和并入两种方式。在采取转化方式的国家中，就条约之各项具体内容分别作国内立法从而使之转化为国内法的一部分。此种情况下，由于条约与国内法是截然分开的，也就不会产生条约在国内法中的效力问题。如美国1988年的《伯尔尼公约执行法》、1994年参议院通过的《乌拉圭回合协定实施法》等均持这样一种态度，即该条约本身不能在美国法院用作权利渊源的依据，只有相应的执行立法或者其他具有同样性质的法律才能被引用。

　　只有在对条约采取并入方式时，才涉及到条约在国内法中的效力问题。实质上，关于这个问题，J.H.Jackson教授很早之前便有著名的分析，他将“条约在国内法中的适用”分为三各层面：第一，直接适用问题，即条约是否可以无须转化为国内法而直接“并入”成为国内法律体系之一部分？第二，可援用性问题，即在采取并入方式之前提下，国内机关和个人能否在国内法院援用条约来指控有关国内法律和行政措施？第三，规范等级问题，即在允许个人援用的前提下，当条约与国内法发生冲突时，何者效力优先？也有学者认为，条约的可援用性问题，在美国国内法中采用的是国际法学界普遍的称谓，也就是“自执行条约”的问题，但在欧共体，则称其为条约的“直接效力”问题。凡被归入自执行的条约，在生效时，即应由该国国内司法或行政机关直接适用，无须补充立法，以解决自然人和法人的权利义务问题，因而他们是可以对这些机关援引这类条约的。所以，国际法平常所谓的“条约的可援用性”，指一条约的某一缔约国国内的自然人或法人及非法人主体可否直接援用该条约的规定在该国或区域性法院提起诉讼，主张自己依该条约所享有的权利。

　　㈡WTO协定对成员国的直接效力

　　如果承认条约的“直接效力”，在条约的规定为个人创设了权利的情况下，那么个人就可以直接援用这些规定来对侵害其权利的国内法和行政措施提起诉讼。更重要的是，国内法院的地位亦可能会因此而大大提高，它可基于条约的优先效力否定与条约不符的国内法和行政措施。也就是说，直接效力会对国内立法机关、行政机构、法院和个人的宪法性权利产生根本性的影响。同时，在直接效力问题中，个人的可直接援用性是先决问题和核心问题。无论是个人起诉并主张国内立法和行政措施无效，还是要求损害赔偿，都要以条约的可直接援用性为前提。

　　目前，在国际法上对条约的直接效力问题并没有明确规定，在理论界也存在着巨大的分歧。对于WTO协定的直接效力问题，各成员国及区域性组织所采取的做法也不尽相同，各国的普遍实践是由法院来进行自由裁量。其大多数是在考察条约具体条款的目的与措辞以及缔约者意图的基础上来认定条约是否能够为个人创设权利。其中美国和欧共体的做法比较有代表性。

　　二、WTO成员国实施协定的方式

　　在美国，普遍认为如果一项条约与宪法相一致，并且该条约在性质上不需要进一步的立法即可适用，那么该条约就可以被认为是美国法的一部分而可以加以援引适用，并且其效力优于以前的相关立法。这也就是理论上所谓的“自执行条约”。例如条约的条款可以作为民事或刑事诉讼的抗辩或作为提起禁令或金钱救济的基础。但近年来，美国的普遍作法是如果认定条约所涉主题事项属于国会专属立法权的范围，该条约基本上被视为非自动执行性条约而不管缔约方在条约中所主张的意图如何。同时，参议院也可以通过发表“非自动执行声明”（non-self-executing declaration）来限制对条约批准的同意或明确表明条约在美国法院不是法律的直接渊源。就前文提到的《伯尔尼公约执行法》及1994年《乌拉圭回合协定执行法》也可以很明确的看到这一点。关于条约在国内的直接效力问题，美国基本上是采取颁布相应的执行立法的方式来解决的，从而否定WTO协定在美国的直接效力。《乌拉圭回合协定执行法》中之102条就明确了这一点。该条认为，如果乌拉圭回合协定的条款与美国法律不一致时，就不会产生效力。同时，除美国之外，任何人都没有根据乌拉圭回合协定或根据国会对某一协定的批准采取行动和提出抗辩的权利；或者在根据法律采取的行动中，以与协定不符为由挑战美国任何部门、机关或者美国其他机构、任何州或者任何州的政治分之机构的作为和不作为。

　　相对美国法而言，欧共体的作法较为柔和，同时情况也较为复杂一些。在欧共体，因为WTO的多数协定是由欧共体及其所有成员国一同以混合协定的方式签署的，由于共同体与其成员国之间的分权十分复杂，从而WTO协定在欧共体及其成员国的执行也变的非常复杂。

　　在欧共体法中，混合协定一方面约束共同体，另一方面根据成员国的宪法约束成员国。协定一方面作为对共同体产生国际义务的条约要并入共同体法之二级立法中，另一方面也要并入成员国的国内法律体系之中。原则上讲，共同体与第三方缔结的国际条约对共同体具有拘束力，并且在共同体内可以直接适用，该协定作为共同体法之一部分同样也将约束共同体的各个成员国。共同体必须使其后来的立法（二级立法）或其他措施符合条约的规定，共同体缔结的条约的效力优于二级立法。但就前所述，法院在对条约的直接效力问题上往往有相应的自由裁量权力，在欧共体，欧共体法院限制了国内法院而拥有此项权力。

　　欧共体法院在1972年的国际水果公司案中形成了一个评判GATT协定的标准。理由是从1947GATT的结构、措词来看，其是基于互惠和相互有利的谈判原则而达成的协定，并且其条款存有极大的灵活性。从而根据此种“结构性弱点”否定了1947GATT有关条款在欧共体的直接效力。包括后来的WTO协定，虽然欧共体承认其为欧共体对外缔结的协定，是共同体法的一部分，对共同体的机构和成员有拘束力，但是又一贯坚持1972年国际水果公司案所确定的标准来否定其效力：既在WTO规则与欧共体自主立法及其成员国国内法相冲突时，个人不能在欧共体法院援引WTO规则，主张欧共体及其成员国之立法无效。

　　但是值得注意的是，就欧共体法而言，却有一种直接效力说的存在，并且在欧州法院的案例中，都曾乐于宣布EC条约规则具有“直接效力”。早在1963年的Van Gend en Loss案中，欧共体法院便确认了这一原则，并且在之后多年的判例中，将具有直接效力的欧共体法的范围扩大到条例、指令和决策等。其根本目的无非是欲建立和强化欧共体法的预防和威慑作用，从而保证欧共体法的统一有效实施。

　　WTO成员国否认协定直接效力的理由很多，各国政治、经济、社会文化体制等方面确实存在差异，各国在发展上也存在阶段性和不平衡。各国在作选择时也多考虑了自己的现时目标战略取向以及政策抉择等多方面的因素。但从根本上说，主要是各国的政治机构总希望最大限度地保留自行决定权和政治灵活性。然而，WTO本身作为一个健全成熟的国际组织，也充分考虑了经济发展的不平衡以及包括政治、文化在内的多种复杂因素。所以在规定各项基本原则的同时，也充分规定了例外规则。如发展中国家例外情形；安全例外；一般例外；反补贴、反倾销和保障措施例外等。从这种层面上看，其实WTO协定本身就给予了国内法各种规则和机制很大的灵活性。

　　并且，随着WTO的建立，其协定的实施呈现出一种从“条约”到“制度”的演变趋势。《建立WTO协定》中也指出“每一成员应保证其法律、规则和行政程序与所附各协定的义务相一致”。如果不承认WTO协定的直接效力，“WTO协定成为国内法的一部分”就很难具有任何实质意义。同样，如果仅仅采用“转化”的方式来实施WTO协定，WTO所确定的“通过实施非歧视视原则，削减贸易壁垒，促进贸易自由化，在可持续发展的基础上，充分利用世界资源，扩大商品的生产和交换”的宗旨以及“建立一个完整的、更有活力和持久的多边贸易体系”的目标也将面临与实际操作相脱节的可能，不利于WTO协定得以诚信遵守。

　　同时，如果否定WTO协定的“直接效力”也将不利于个人（如消费者）合法权益的有效保护。对于发展中国家而言，否定WTO协定的直接效力，虽然可以从一定意义上使国内产业和经济躲进政府的避风港，但是，国内政经体制的改革总会面对阵痛，并且，承认WTO协定的直接效力，从另一种意义上说是可以促进国内体制改革的进程和完善的。至于其应该如何操作，笔者认为，欧共体的EC法给了我们很好的经验和参考。

　　三、WTO协定在中国的实施及国内法律保护

　　1999年11月15日，中美达成关于中国加入WTO的“双赢”协议。中国加入WTO已经指日可待。当前，适应改革开放的需要和加入WTO的要求，我国经济法制建设面临着十分艰巨的任务。加入WTO，意味着我国的政治体制、企业体制和经济体制的全面转轨。我国必须加快国内经济、政治改革的进程，重新调整国家与企业、政府与市场、中央与地方的关系，尽快使我国的经济运行体制与规则和以WTO规则为代表的市场经济体制与规则相适应、相衔接。

　　㈠WTO协定对我国国内法的效力

　　对于中国加入WTO以后，认定WTO协定对我国国内法的效力若何，将直接关系到WTO协定在我国的实施。由于中国正在由计划经济向市场经济转变，市场机制尚远远不完善，地方与部门的保护强烈，规模经济薄弱，真正公平竞争的机制尚未建立起来。相对而言，在经济转型期我国法律体系也很不健全。加入WTO过程中有关法律法规的通知和修改是必须履行的义务。国务院法制办也列出了有关立、改法律的清单，并制订了时间进度表。对于外商投资企业法、外贸法、尚检法以及知识产权、金融等方面的法律法规需要进行全面的调整。所以，关于是否承认WTO协定的直接效力，将对我国政治、经济、法律体制产生不同的影响。

　　对于WTO协定在我国的直接效力问题，学界存在非常大的争议。2000年底，武汉大学法学院组织了有关WTO协定在中国实施问题的博士论坛，与会学者提出了很多有建设性的意见。有些学者认为我国立法的普遍趋势是条约可直接适用且优于国内法。也有学者认为，我国宪法对如何将我国批准的条约转为国内法并未作规定，人大常委会对此也尚未形成一定体制，仅仅在《民法通则》中定了一条，遇有两者冲突时，优先适用国际规则。从部分法律、法规来看，条约能够直接和优先适用的仅仅是相关涉外法律关系。但在WTO协定中有很多规定不只是规定了涉外法律关系中当事人的权利，还普遍地为各成员国国内个人和外国人设定权利。对此，多数学者将我国《行政诉讼法》的原则拿来类推WTO协定的直接效力问题，认为个人不能对我国的立法和抽象行政行为的合法性问题提起诉讼，从而从程序上阻断了个人以有关国内法与WTO协定不符为由在国内法院起诉而主张有关国内法无效的可能性。

　　但是，笔者认为，WTO协定作为一套完整的规则，本身就要求缔约方有义务通过立法或修订法律来保证WTO协定的实施。所以，以国内程序法的规则来排除WTO协定的直接效力，并不能算是很恰当的理由。对此，有些学者提出一些中庸的观点，认为承认WTO协定的直接效力与否，是利弊共存的。承认其直接效力，可以促进国内改革的进一步完善，但是由于WTO协定所确定的规则标准某些方面较高，也会对中国造成极大的冲击。所以，认为对WTO协定，应采取并入和转化相结合的方式。对于WTO及其法律制度中的基本规则等采用并入的方式；对于本身还不完备的WTO协议、要求各成员制订相应的国内法保证实施的WTO协议以及需要结合中国实际制定系统的实体和程序规则的领域等采用转化的方式。笔者认为，这不失为一种过渡的方式，但从长远和整体上看，国内法向WTO协定的靠拢是不可避免也是不应逃避的。

　　㈡中国的法律保护

　　加入WTO，必将大大促进我国改革开放和现代化的进程，使我国经济更快地成为全球化国际经济的重要组成部分。加入WTO以后，可以加速我国自身经济的发展，促进改革与市场经济的充分发育。通过WTO规则的运行，在中国将促进中国价格体系的理顺、管理服务水平的提高和企业经营体制的转变，有助于地方保护主义的打破和统一市场的形成，达到资金、资源达到合理的配置。同时，加入WTO也会促进政治、法律体制的健全和完善。如我国2000年8月25日全国人大常委会通过的《专利法》便体现了TRIPs协定条文中关于权利保护例外的思路设计。

　　从另外一个角度而言，加入WTO，要求我国经济要参与以开放以及市场导向政策为基础的世界贸易体系之中。协定要求成员方要通过谈判，逐步降低关税、取消数量限制和其他非关税壁垒。这对于我国尚不健全地还明显没有完全摆脱计划经济色彩的“市场经济”和我国尚处于幼稚阶段的产业经济而言，无疑会带来巨大的冲击。同样，对于我国法律体系也是一个严峻的考验和挑战。

　　所以，就中国现实而言，考虑承认协定的直接效力与否，倒不如直接把眼光放在国内体制的改革上更为务实一些。有学者也认为，中国能否真正融入世界经济并从中受益，在很大程度上取决于是否有一个好的游戏规则。而究其根本，则在于法律环境的改造与建立。

　　加入WTO意味着我国的政府体制、企业体制与经济运行机制的全面转轨。我国必须加快国内经济、政治、法律体制的改革，以便与WTO规则中之市场经济体制尽早相适应和一致。《建立WTO协定》第16条第4款的规定也要求我国要全面修改与WTO规则相矛盾或冲突的法律、法规。例如《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《公司法》、《证券法》、《消费者权益保护法》等。为了保护我国相关经济产业，也使我国法律体系尽快与国际惯例接轨，包括涉及投资、金融、证券、贸易、消费者权益等多方面的法律法规应尽早给予完善。

　　WTO规则要求成员方要逐步消减关税，取消非关税壁垒，所以我国在入世后，许可证、配额等要逐步减少或取消，一些限制外国产品或服务进入的措施及有关外汇平衡、国产化比例的规定也要相应废除或修改。所以，国内产业在一定程度上将面临日益激烈的进口产品及服务的竞争。为了有效地保护国内产业和市场，稳定外汇储备，我国需要在WTO规则允许的范围内制定相关法律法规，以保护相关国内产业。目前，WTO所允许合法实施的贸易保护手段主要有反倾销、反补贴和保障措施三种形式，我国也借鉴了欧盟的一些作法，出台了相关的法律草案。

　　同时，WTO考虑到各成员国的经济、政治、文化体制的差异，在发展上处于不平衡状态，因此，WTO众多协议和规则中均有一定的例外和义务免除条款。如为保障国际收支而实施进口限制、新兴工业条款、一般例外条款、安全例外条款、义务免除条款、技术性壁垒措施、发展中国家的特别规定等。这些条款给成员国在一定条件下控制进口留下了一定余地。我国作为发展中国家，要积极合理地利用这些条款，在加入WTO融入世界市场经济体系的同时，给予本国经济必要的法律保护。

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