试论公务员录用纠纷的处理

　　［引言］

　　近年来，公务员录用纠纷发生比较多，而且各地处理的方式、途径、结果和效果差异很大，得到法律职业群体和社会共同认可的裁判案例几乎没有。除了法律环境的影响外，对公务员录用纠纷处理缺乏系统的研究也是一个重要的原因。本文试图对公务员录用纠纷的处理问题做一个比较系统化的整理，冀起抛砖引玉之效。

　　［正文］

　　公务员录用纠纷主要是指在公务员录用考试的报名、考试、体检、考察、录取等环节上与招录机关或录用主管部门发生的行政争议。当发生争议需要处理时，报考人员、招录机关、录用主管部门之间的纵向（单向）关系就会在纠纷处理机制的作用下变成双向关系，在行政复议和行政诉讼审查裁判制度下甚至变成横向平等的关系。

　　一、公务员录用纠纷的类型

　　以纠纷的内容为依据划分，录用纠纷类型主要包括以下几类：

　　1、报名资格条件争议。这是较容易发生的争议，既可以是报考人员与招录机关的争议，也可以是报考人员与录用主管部门的争议。包括法定资格条件的争议、职位资格条件的争议，还包括停考处罚的争议。

　　2、报名收费争议。

　　3、考试争议。主要指在考场考试过程中发生的争议。如2003年贵州省人事厅监考人员将身份证过期的考生刘新强清退出考场，考生遂将人事厅诉至法院[1].

　　4、考试成绩争议。包括公共笔试、专业笔试、面试成绩的争议以及取消成绩的争议。

　　5、加分争议。由于《公务员法》只规定民族地方录用公务员时对少数民族报考者予以适当照顾，并无其他奖励、照顾规定，加分明显改变报考者在报考时所能预知的公平竞争竞争条件，必将成为今后容易发生争议的问题。

　　6、体检争议。在《公务员法》中已经明确体检由招录机关实施，所以体检争议一般应在报考人员与招录机关之间发生，报考人员与公务员主管机关之间的争议只应在公务员主管机关改变或增设体检项目或标准的情况下发生。

　　7、拟录人选争议。

　　8、录用决定争议。包括对被录用人员的争议和报考人员对自己不被录用而提出的争议。

　　9、取消录用资格争议。这里所的取消录用资格指录用后发现被录用人员在录用前有不符合录用条件的情形而取消录用，非指《公务员法》第三十二条规定的录用后因试用不合格的取消录用。录用后发现不符合录用条件而取消录用资格的情形与录用后因试用不合格而取消录用的情形毕竟性质不同，因为争议虽发生在录用之后，但实质争议的问题依然是录用之前的问题，不适用《公务员法》第九十条第一款第（二）项由人事系统专属管辖的（辞退或取消录用）申诉事项，仍作为一般行政纠纷处理由行政复议、诉讼管辖[2].

　　二、公务员录用纠纷的协调处理

　　协调处理主要是报考人员与招录机关、与同级公务员主管机关或作为录用主管部门的上级公务员主管机关就争议进行沟通处理，也包括招录机关与同级或上级公务员主管机关的沟通处理。该办法的优点是不容易激化矛盾和不容易被曝光形成社会热点，本来是一个有利于及时处理解决问题的办法，但是由于没有规范的依据和程序，往往反而因为部门之间相互推委而使报考人员感觉“官官相互、告状无门”而“怒上法庭”，并曝光形成社会热点和焦点问题。许多曝光的焦点案件都经历过此过程。

　　三、公务员录用纠纷的行政复议和诉讼

　　行政复议和行政诉讼处理公务员录用纠纷得到社会和法律群体认可的裁判案例几乎没有，凸显政府的法制能力和司法能力亟待提高。从案件审查的技术性操作的角度看，主要存在以下几方面的问题：

　　1、立案标准的把握有重大偏差。从可见的报道资料来看，多数案件不予受理或驳回起诉，且不予受理或驳回起诉的理由明显不符合行政复议法和行政诉讼法的规定，有些不予受理或驳回起诉的理由也很勉强，经不起推敲。

　　2、审查对象的把握有重大偏差。依据行政复议和行政诉讼审查活动的性质和证据规则，案件的审查是对被申请人和被告的审查，而不是对申请人和原告的审查，申请人和原告本身的行为是否合法或是否存在某方面的违法性，不影响审查机关对被申请人和被告行政行为的合法性的全面审查。但是一般在案件审查过程中，对被申请人和被告的审查是有选择的，只要有一点点理由维持就尽量维持；对申请人和原告的审查却是全面的，只要有一点点理由驳回就尽量驳回。更有甚者，有时会出现审查机关和被申请人或被告一起共同研究案件，形成对申请人或原告进行“会审”的情形。这是与行政复议和行政诉讼制度的功能和目的背道而驰的。此外，不区分案件性质，把公务员资格问题降格为考试录用程序问题来审查，避重就轻，也是一个值得注意的问题。

　　3、审查义务的把握有重大偏差。审查机关除了在一般的合法性审查问题上有选择地“偷工减料”之外，还常常对行政行为的适当性和合理性问题“偷懒”不予审查。尤其是所谓行政诉讼不审查行政行为合理性的问题，需要特别澄清。许多人通常习惯性地把行政复议的审查归结为合法性审查与合理性审查，行政诉讼归结为合法性审查，不包括合理性审查。这是错误的。行政复议审查被复议行政行为的合法性和适当性。适当性是复议机关主观性裁量的判断，合理性则是对行政行为是否符合一定的标准和评价体系的客观性裁量的判断。适当性裁量在结果上可能会与合理性裁量重合，但并不意味着适当性等同于合理性。所以，不能将《行政复议法》规定审查被复议行政行为的合法性和适当性理解成行政复议审查合法性和合理性，更不能以此说成是排斥行政诉讼审查合理性的依据。《行政诉讼法》第五十四条规定的审查行政行为是否“滥用职权”和行政处罚是否“显失公正”问题，意味着尽管行政行为表面符合某些法律法规条文的具体规定，但是由于行政行为违背目的正当性，行政处罚违背公认的比较标准，该行政行为或行政处罚仍会被判定为违法。这实际上也是一个合理性判断的问题。在这个意义上说合理性审查不仅可以包含在合法性审查之中，甚至可以高于一般的合法性审查[3].所以，无论是复议还是诉讼，审查机关都必须审查行政行为的合法性和合理性，或者说，审查合法性包括审查合理性。只要谁在这个问题上“偷工减料”，那么，他的案件质量就肯定有问题。

　　4、审查依据的把握有重大缺失。主要表现是：（1）对被申请人或被告不利的法律法规规定不予适用。如宪法、立法法、劳动法、妇女权益保障法等有关公民政治权利保护、平等劳动就业权利等的规定被排除在案件审查的依据之外；（2）不按照有关立法的法律和法规的规定以及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（法释［2000］8号）和《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）的规定审查行政规范性文件的性质和效力；（ 3）在行政规范性文件适用上排除适用上位的对被申请人或被告不利的规定。如拒绝适用国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）对行政机关依法行政的规定；（4）对党和国家的新政策拒绝适用。如拒绝适用中共中央国务院《关于进一步加强人才工作的决定》中关于树立科学人才观、不拘一格选人才的规定；（5）对法律法规和政策规定作片面的有利于被申请人和被告的超出社会公众和法律群体正常认知的解释和推理，等等。

　　如上述几个方面的问题得以解决，则行政复议和行政诉讼对公务员录用纠纷和其他行政纠纷的解决能力必让世人刮目相看。在此等法治力的威慑之下，侵犯公民权利的行政争议必大为减少，社会之民主、文明与和谐方为常态。

　　四、公务员录用纠纷关系的处理

　　录用纠纷关系的处理，重点、核心的问题是要确定谁作为行政复议的被申请人，谁作为行政诉讼的被告，并由此确定复议、诉讼管辖。这是一个基础性的问题，如果不确定被申请人和被告，不确定处理机关，则一切的录用纠纷都将无法处理。根据“有权必有责，用权受监督，违法必追究”的原则，结合行政复议法、行政诉讼法的规定，确定被申请人和被告可按以下几个原则把握：

　　1、国务院各部门作为招录机关，可直接作为行政复议被申请人和行政诉讼的被告。以招录机关作为被申请人时，复议机关为原招录机关（即原作出具体行政行为的机关为复议机关）。对复议决定不服的，可以提起行政诉讼或申请国务院做最终裁决。也可以不经复议直接起诉。起诉的按行政诉讼法规定确定管辖法院。因为中央一级录用机关只需将录用公务员名单报中央公务员主管部门做告知性备案，所以，一般情况下不得以国务院人事部作为复议的被申请人或诉讼的被告，除非人事部本身招录公务员而成为招录机关、超越录用机关的意志直接确定录用人选或直接否决录用人选以及有其他直接对报考人员为具体行政行为的情形下。

　　2、一般情形下，省级人民政府各部门作为招录机关，授权组织公务员录用考试的市的人民政府各部门作为招录机关，应直接作为行政复议被申请人和行政诉讼的被告。负责组织录用考试的公务员主管部门如在组织过程中有为具体行政行为的，相对人也可以该公务员主管部门为被申请人或被告。此种情形下，申请人或原告可以选择将招录机关和公务员主管部门之一或两者同时作为被申请人或被告。

　　选择单一招录机关或录用主管部门为被申请人时，复议机关为同级人民政府或上一级行政主管机关。此情形下，公务员管理权限突破通常本地政府及本地人事局、人事厅管事的观念。如某市建设局的公务员录用纠纷可以由省建设厅复议，某省建设厅的公务员录用纠纷可以由建设部复议；若以录用主管部门为被申请人，则该市建设局的公务员录用纠纷可以由省人事厅复议，该省建设厅的公务员录用纠纷可以由人事部复议。这是行政复议法的效力所致。正如行政复议制度实行之前，省建设厅对市建设局业务只有指导权并无决定权，但一进入复议程序，则建设厅依复议法取得该件事务的决定权。公务员管理权在复议制度下对传统习惯观念及权限的改变，亦同此理。

　　选择将招录机关和公务员主管部门共同作为被申请人时，则由其共同上级即同级人民政府为复议机关。

　　省、市公务员主管部门对招录机关录用人选的审批，作为一种法律监督措施，是对下级公务员管理机关的请示性行文的批复，应作为内部审批即内部行政行为处理，一般不应以此为由将审批机关作为复议的被申请人或诉讼的被告。如必要，复议机关或法院将该审批机关作为第三人通知其参加复议或诉讼即可，亦可考虑传唤该审批机关有关审批人员为证人就相关的批件进行质证。只有在该审批机关超越录用机关的意志直接确定录用人选或直接否决录用人选的情形下，得将其作为被申请人或被告。

　　3、县级以下政府各部门作为招录机关，以及未授权组织公务员录用考试的市的人民政府各部门作为招录机关，依《公务员法》有为相关行政行为的职权，被提起行政复议或行政诉讼时可直接作为被申请人或被告，按行政复议及行政诉讼的管辖原则确定复议机关和管辖法院，即使其行政行为通常被公务员主管部门替代为之，亦不应因此否认其作为招录机关之行政行为主体及行政复议主体和诉讼主体的地位。若公务员主管部门招录过程中有直接对报考人员为具体行政行为的，也可以将该公务员主管部门一起或单独作为被申请人或被告。

　　省、市公务员主管部门对招录机关录用人选的审批行为，按前述相关办法处理。

　　4、对法律规定或国务院规定的垂直领导部门的招录机关录用纠纷，一般以其上一级主管部门为复议机关。如系以上级主管机关的名义统一录用公务员的，则以该上级行政机关为被申请人和被告。对无法律直接规定或国务院规定依据，自行参照或按照垂直领导部门的方式将录用的决定权上收的部门，仍以实际招录用人的招录机关为适格的被申请人和被告，上收决定权的该上级部门也可作为越权为行政行为的被申请人和被告。

　　［注］

　　[1] 参见《贵州首例公务员招考官司判决》。该案我们只从互联网上搜索到一审判决情况，二审情况不得而知。从一审看，确认以身份证过期为由清退出考场合法，值得探讨。身份证是证明身份的证件，但并非是唯一的身份证明文件。对公务员报考的法律意义不外乎在于证明报考人员的国籍及户籍所在地或居住地，即使身份证过期，报考人员的国籍及户籍地或居住地依然可以通过其他途径和资料得以证明。资料来源： //72.14.203.104/search？hl=zh-CN …。

　　[2] 以此看，2004年“怀孕女大学毕业生状告商务部取消录用资格”案以不属于法院受理范围为由驳回原告起诉是值得商榷的。参见： //www.china.com.cn/chinese/news/844353.htm。

　　[3] 如果不是这样理解，《行政诉讼法》总则第五条所说的合法性审查与第五十四条的审查处理情况就不能对应和吻合，即第五十四条的展开事项超溢过第五条的规制之外，这种 “立法事故”是不可思议的。

　　作者：刘家海