征地补偿价应以种粮年产出40倍为基准

【出处】中华工商时报
【关键词】征地；补偿；种粮；年产出
【写作年份】2010年


【正文】

　　科学设定征地补偿价，这是一个关涉农民利益、干群关系、社会公平、社会和谐以及诸多建设项目实施进程的大问题。考虑到现行征地补偿价拟定办法容易引起官民纠纷，笔者现提出一个新论——以种粮年产出的40倍作为耕地征收补偿的基准价，提请大家研究、共探。

　　一、按年产值标准和区片综合地价补偿容易引发争执

　　关于征地补偿价的确定，法律层面的规定主要是《土地管理法》第四十七条。该法条中规定的征地补偿价基本拟订办法是：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍”；“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍”；还有特殊情况下适用的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。按被征土地的年产值计价，虽考虑到了不同地区农用地或同一片区不同农户的承包地所种作物的差异性，但是，由于不同地块的年产值不同，因而必然导致征地补偿价按最高产值的地块计不行，按最低产值的地块计也不行。就拿笔者所在的余姚市农村而言，近几年多数农户种植两季水稻的年产值，大约2400元/亩；某些农户种植三茬蔬菜的年产值，约8000元/亩；少数农户设施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年产值，高达2万元/亩。价差这么大的年产值，要是政府在一次性征收同一片区的土地中既有稻田、蔬菜地，还有葡萄园，则征地补偿价都按最高的葡萄产值补偿不行，都按最低的稻田产值补偿不行，按各地块的实际年产值补偿也不行，按被征用土地的平均年产值补偿也不行，无论按哪种办法补，都摆不平，总会有一部分被征地农民认为征地补偿价不依法、不公平。

　　最近颁布实施的《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》以及国土资发〔2004〕238号文件规定，征地补偿办法调改成为由省级国土资源部门会同有关部门制订省域内各县（市）区征地统一年产值标准和征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行。笔者认为，按法定的年产值倍数制定征地统一年产值标准，并按照国土资发〔2004〕238号文件规定依据“地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇最低生活保障水平等”八个因素制定征地区片综合地价，虽因其定价权为省级国土部门、批准执行权为省级政府，从而使组织实施征地的县级政府摆脱了被征地农民指控为压低补偿价的窘境，但由于被征收的各地块实际年产值差额较大，而且由于区片综合地价因综合了八个因素而往往使征地方说不清、道不明征地补偿价之所以确定为某个数额的理由，所以，区片综合地价得以实施主要依赖于党委、政府的行政强制力，在实际征地补偿中被征地农民对征地补偿价的不满意度仍然较高。

　　二、应以种粮年产出的40倍为征地补偿的基准价

　　（一）基本设想：

　　被征收耕地的年产量，均按被征收土地所在地区（县或地、省区域内）大多数农户在耕地上所种植的主要粮食作物及其茬数的近三年平均亩产量计（以当地县级以上农业主管部门发布的各种粮食的亩产量为主要依据），其产品销售价按当地县级（或地、省级）政府实行的最低粮食收购价的近三年平均价计；被征收耕地的补偿价，基本上按年产量乘销售价的40倍确定。如果按年产量乘销售价的40倍测算的补偿价低于现行区片综合地价，则仍按现行区片综合地价实施。在征地补偿金中，原则规定其中的四分之三补偿给被征收土地的原承包权人，其余的四分之一补偿给拥有被征收土地使用权的农民集体，而且这部分统筹资金主要用于为被征地农民交付养老保障金。（至于林地、未利用地、存量建设用地的补偿价，按耕地征收补偿的基准价乘以特定的系数确定。）

　　（二）设定以种粮年产出的40倍作为征地补偿基准价的主要理由：

　　1、土地所有权收归国有，政府就拥有对农民所使用土地实行征收和单方面制定征地补偿价等项处分权。笔者在《农村集体土地的所有权应收归国有》（载《中华工商时报》2010年8月11日“理论研究”版，亦已由新华网等多家网站转载）一文中已经论述将农民集体所有土地的所有权全部收归国有，若能实施所有权上收，那么，代表国家行使所有权的人民政府（一般为县级以上人民政府）就能名正言顺、名副其实地对各地农民集体使用着的土地享有支配权，征收哪些地块，补偿价如何确定，政府就可以根据相关法律和政策规定单方面地决定，而且依法可以在土地使用权人、承包权人不同意的情况下强制实施。

　　2、种粮是18亿亩耕地的主要用途，以种粮产出额计算征地补偿价理由充足。其一，年产1万亿斤粮食，确保粮食供给安全，这是18亿亩耕地必须担当的硬任务。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确要求：“确保国家粮食安全”；“各地区都要明确和落实粮食发展目标，强化扶持政策，落实储备任务，分担国家粮食安全责任”。农业部部长韩长赋最近也撰文指出：“粮食是安天下的战略产业，解决好13亿人的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事”，我国目前“正常年景能保持产量1万亿斤”，尚“处于紧平衡状态”。其二，绝大多数的耕地种粮，这也是我国农用地的实际。例如，2009年4月国家统计局新闻发言人就曾公告，“预计2009年全国粮食播种面积10814万公顷”（即16.22亿亩）。因此，尽管各地有部分农民未在承包地上栽种粮食，有的还种养着年产值远远高于种粮的水果、鱼虾等，但以种粮年产出的倍数作为征地补偿的基本价格，堪称为最科学，最公平，能得到最大多数人的认同和支持！

　　3、以种粮年产出的40倍为征地补偿的基准价，基本上能保证被征地农民原有生活水平不降低。

　　第一，按40倍计，在居民消费价格总水平CPI上涨率不大的条件下，可确保被征地农民原有生活水平不降低。现行《土地管理法》第四十七条第七款中规定，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。立法者为什么将征地补偿价的上限确定为30倍？《中华人民共和国土地管理法释义》中对此解释为：“这样即使（将征地补偿金）存入银行，按目前的利率也可以保证农民的收入高于被征用土地之前的水平。”目前银行三年期存款年利率是3.33%，乘以30即接近于1。所以，在CPI接近于零的条件下，征地补偿金若为种粮年产出的30倍，那么，农民若将征地补偿金全部存入银行后所得年利息相当于其种粮的年产值，即能达到失地后收入反而比种地还多一些（虽两者产值几乎相等，但省去了一块生产成本）；但如果像今年上半年这样的CPI大于零，那么，银行三年期存款的实际年利率就小于3.33%，将征地补偿金存入银行所获年息将小于被征用土地的年产值。考虑到在市场经济条件下CPI较多地呈现为一个大于零的正数，所以，为切实做到党中央一再强调的“确保被征地农民原有生活水平不降低”，征地补偿宜以种粮年产出的40倍为基准价。

　　第二，按40倍计，相当于失地农民不支付种地的成本，征地方就给他们一次性补偿了他们毕生在承包地上种粮的所有成果。我国人口现阶段平均一生的劳动年数，40年左右；土地被政府征收而导致失地的所有在世人口的剩余生存年限的平均值，也接近于40年（2009年中国人平均寿命为73.05岁）；粮食生产中化肥、农药、农机作业、种籽、浇水等成本支出占其年产值的一半强，征地时以种粮年产值的40倍予以补偿，也相当于一次性给被征地农民补偿了其种粮净收益80年期（从出生到过世毕生）的总收成。所以，以种粮年产出的40倍作为耕地征收补偿的基准价，被征地农民在征地过程中的得益比实施征地区片综合地价更明显，即更能让被征地农民体会到征地补偿的优厚，因而必将减少征地补偿纠纷。

　　4、以种粮年产出的40倍作为征地补偿的基准价，与目前各省级政府批准执行的众多县（市）的征地区片综合地价相接近。例如，宁波市现阶段实行的征地区片综合地价耕地、园地类为96500元/亩，当地基本农田种两季水稻的年产值约2400元/亩，按40倍计即为96000元，两者基本相等。再如，我国北方各省冬小麦亩产量大多为700斤至1000斤，秋玉米亩产量大多为800斤至1000斤，其耕地的年亩产值大多在1250元至1900元之间，若按种粮年产值的40倍计，征地补偿的基准价为每亩5万元至7.6万元，这一价位与河南、河北、山东、山西、辽宁等省现公布执行的大多数县（市）的征地补偿价差不多。又如，黑龙江垦区单季稻亩产量1100斤左右，按其年产出的40倍计，征地补偿基准价约5万元/亩，这也与黑龙江省多数中、小城市现行的征地区片综合地价接近。笔者还从网上搜查到，广西、广东、海南虽光热条件比江浙要好，但两广地区的粮食亩产量与江浙地区差不多，年亩产1000公斤左右，而海南因中熟稻总是要多次遭受台风影响，虽一年三熟，但粮食亩产量竟比浙江还低。据此可以推论，征地补偿以种粮年产出的40倍为基准价，除了现行补偿价已经提得很高的广州等大城市和少部分气候恶劣、水土条件极差、粮食亩产量极低地区之外，全国绝大多数县（市）堪称为适宜。

　　5、正视耕地征收中的政府调控因素，应将城市所征收土地增加值的大部分纳入财政收支，让广大民众共享。以种粮年产出的40倍作为征地补偿的基准价，其中隐含着两项补偿规则：其一，征地补偿价与经营性用地出让价分离，不按与被征收土地同城同片区经营性用地的招拍挂价予以补偿；其二，若两个或几个不同的城镇所处气候基本相同、农业产业基本相同，即使其经营性用地出让价差额较大，征地补偿价也基本相同。在征地补偿价拟定中之所以要淡化被征收土地的区位、供求关系等因素，主要理由是：其一，城市往何处扩展，在哪里发展二三产业，主要取决于政府的规划；其二，在征地补偿价已经逐年提高的条件下，众多农村的农民都想成为失地农民，将耕地转建设用地的计划指标安排到何处，更多地取决于政府的决定，而且耕地转建设用地的“占补平衡”还要靠其他区域的农民去完成；其三，城市郊区的经营性用地之所以能卖高价，其中一个重要原因是政府在此前已花大量投资改善了那儿的生产、生活和发展环境；其四，一些城市郊区的经营性用地出让价之所以很高，其中一个重要条件是其他区域的农田承担了种粮的任务，这一点华中科大贺雪峰教授也曾指出：“正是不允许绝大部分土地进入建设用地市场，才使得进入建设用地市场的土地可以拍出高价”。

　　所以，笔者认为拟定征地补偿价应以被征收土地种粮年产出的40倍作为基准价，定出基准价后根据现行区片综合地价再作适当修正；并认为不能将各县（市）的征地补偿价做成为经营性用地出让价的正比例函数，同一省域内各县（市）的征地补偿价应比较接近。



【作者简介】
陈清波，浙江省余姚市委市政府农村工作办公室副主任。