兼具社会权与自由权性质的受教育权

【出处】《北京行政学院学报》2009年第5期
【摘要】受教育权兼具社会权与自由权的双重性质。受教育权主要是以社会权的形态表现出来，但是以自由权作为其前提。作为社会权的受教育权，其实现必需要国家积极的作为和干预，为教育的实施准备充分的外部条件。作为自由权的受教育权，要求国家不得干预教育的内部事务，尊重教育的多样性。受教育权这一基本权利不仅仅只是对国家的总体目标具有工具性价值，其内在的和根本的价值在于促进公民个体的自我提升和自我实现。
【关键词】社会权；自由权；受教育权
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、自由权与社会权的分野

　　依照传统宪法学理论，权利形态的演进有自由权和社会权二元论。自由权是“免于国家干涉的自由”（freedom from state），意味着国民具有排除来自国家权力的不当干预的权利；社会权则是“接近国家的自由”（freedom to state），意味着国民参与国家政治生活和公共权力运行的自由，同时允许国家对公民私人领域一定程度的干预。

　　现代宪法中的基本权利可以大致划分为自由权和社会权。如果从宪政史的角度来看，以1919年德国魏玛宪法为近代宪法和现代宪法分野之界碑，则近代宪法上的基本权利主要是自由权，包括信仰自由、思想自由、表现自由、人身自由、经济自由（私有财产权）、通信自由等；现代宪法上的基本权利除了上述自由权之外，还产生了社会权，包括社会保障权、劳动权、环境权、受教育权等。[1]

　　从天赋人权和自然权利论的角度出发，自由权标志着基本权利的开端，是人之所以为人的固有属性，是人与生俱来的或天赋的；自由权是先于国家而存在的，标志着一个原则上不受控制和干涉的私人空间；国家的职能就在于保护个人自由，也正是由于这种职能，国家才有存在的理由。因此，自由权属于绝对的基本权利，也就是说，自由权的内容并非由宪法和法律所赋予，也并非“依照法律”予以保障；而且，任何法律干预都属于例外情况，而且属于原则上受限制、可预测的、受一般规定制约的例外情况。[2]

　　社会权从本质上来说，并非人与生俱来的不可分割的，只是当社会到了一定的历史时期，国家基于干涉社会的需要，在宪法和法律上予以规定的，这种基本权利是国家法律所赋予的，这种权利需要国家的积极作为方能够实现。因此，按照伯林的观点，自由权可以视为一种消极权利（negative right），而社会权则是一种积极权利（positive right）。[3]

　　二、作为社会权的受教育权

　　受教育权作为一种基本权利被写入宪法，最早便是1919年魏玛宪法。《魏玛宪法》第一百四十五条规定：“受国民小学教育为国民普通义务。就学期限，至少八学年，次为完成学校至满足18岁为止，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费。”从魏玛宪法的这一条规定来看，受教育权上升为基本权利伊始就具有浓重的社会权色彩，或者可以说，受教育权主要是作为一种社会权而被上升为基本权利的。

　　实际上，在德国将受教育权规定入宪法之前，从16、17世纪开始，欧洲的现代民族国家的雏形逐渐形成，为了摆脱教会对世俗政权的控制、富强国家和开展工业化，欧洲的一些民族国家日益认识到教育的重要性，颁布了强迫义务教育的法令，以增强世俗政权的统治，培养具有近现代科学文化知识的国民。例如1559威登堡公国就公布了强迫教育令。1619年魏玛的法令规定已极为详细，要求6—12岁儿童要到学校就读，否则对家长课以罚金。[4]1871年德国统一后，于1872年颁布《普通学校法》，把6—14岁的八年初等义务教育规定为强迫义务教育，并要求已经就业，年龄在18岁以前的青年，尽可能受职业的补习教育。法国1848年颁布的《卡诺教育法案》，要求实行普及初等义务教育，强迫男女儿童入学，免费供给学生书籍膳食。1881年的《费里法案》则重申国民教育的义务性、免费性和世俗化原则。英国于1870年通过《初等教育法》，要求在各校区设立学校，对5—12岁儿童实行义务教育，并于1891年实行5—10岁初等教育免费制度。[5]从受教育权法律化的历史演变可以看出，最先进行工业化的欧洲诸国也率先将受教育权法律化，这些国家首先认识到教育国民对于国家强盛的重要性。在这个历史过程中，教育对于实现国家目标和对于人的自我实现的工具价值是首要被强调的，因此，受教育权主要是作为一种社会权来加以规定的。最终，作为一种重要的社会权，受教育权上升为魏玛宪法上的基本权利。

　　受魏玛宪法的这一立法例的影响，世界上许多成文宪法都将受教育权作为一种社会权来予以规定。根据荷兰宪法学者马尔赛文（Maarseveen，H.V.）和唐（Tang，G.V.d）对142部民族国家的成文宪法所作的一项统计表明：54.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育。[6]例如，日本1946年宪法第26条规定：一切国民，按照法律规定，都享有按能力同等受教育的权利。一切国民，按照法律规定，都负有使其子女接受普通教育的义务。义务教育为免费教育。法国1946年宪法序文中规定，国家保障儿童及成年男女获得一般教育与职业教育及文化均等机会，并应设立各级非宗教之义务机关。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第二十六条就规定：“人人都有受教育的权利。教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务教育，技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。”我国宪法规定受教育权的主要条款是第46条，该条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”该条宪法条款同样将受教育权作为一种社会权来规定。

　　作为一种社会权，受教育权包括下列内涵：首先，少年儿童有权获得免费的义务教育。“免费”的范围，各国不一。有的国家仅仅免除学费；有的国家不仅免除学费，还要免除教科书费、杂费等义务教育就学的一切费用。我国原《义务教育法》第11条规定免除学费，修订后的《义务教育法》第2条规定免除学费和杂费，教科书费等其它费用则不免。众所周知的是，我国《义务教育法》的规定并未得到真正贯彻落实，实际上连义务教育的学费都没有免过。直到2007年，我国农村地区的义务教育才真正免除了学费和杂费。其次，教育机会平等。即《教育法》第9条规定的“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”要实现教育机会平等，则国家负有干预的责任，正如《教育法》第10条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。国家扶持和发展残疾人教育事业。”《义务教育法》第6条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”

　　总之，作为社会权的受教育权的实现，必需要国家积极的作为和干预，为教育的实施准备充分的外部条件，例如提供充足的教育经费、维持健康的教育环境、准备良好的教育设施、聘请高水平的教师等等，从而将国家的教育水准逐步提高，满足国民的受教育需求。

　　三、作为自由权的受教育权

　　社会权要以自由权为前提，社会权总是吸纳了自由权的社会权。这是因为，任何基本权利的出发点和落脚点都是自由的个人，而不是国家或者任何其它组织。因此，受教育权作为一种社会权，同样要以自由权作为其前提；或者说，受教育权有其自由权的内涵。

　　作为自由权的受教育权，其主要内涵便是教育自由。[7]根据荷兰宪法学者马尔赛文（Maarseveen，H.V.）和唐（Tang，G.V.d）的统计，只有23.9%的宪法规定了教育自由的权利。[8]我国宪法同样没有明确规定教育自由。但是，宪法学理论一般认为，即使宪法条文没有明确规定，受教育权必须是在国民的教育自由受保障、排除国家不当的干涉的前提下，才能得到真正的保障。[9]因此，教育自由同样是宪法上的权利，如果宪法没有明文规定教育自由，则教育自由应当被纳入受教育权的基本内涵之中。

　　所谓教育自由，主要是指受教育者在接受教育的过程中应该免于国家权力的不正当干预，尤其是不得被强制灌输某种意识形态（包括政治的、道德的、宗教的意识形态），教育内容应该在政治上、道德上、宗教上保持中立。

　　教育自由本来的涵义就是自由教育，国民可以根据自己的意志和兴趣去学习，也可以根据自己的意志和兴趣教育子女。在公共教育和国家教育产生之前，传统教育具有浓厚的自由教育色彩。传统教育所教授的内容是前科学的知识，那是一种实践性的、具体的、意义指向明确的、富有道德内涵的、没有专业分化的知识类型，我国传统的经史子集就是这种典型的知识类型；教授的方法不仅是言传，更重要的是身教，受教育者的学习方法主要是领悟、体会并付诸实践，知行合一。16世纪以降，传统知识类型逐渐被现代科学知识所取代，这是一种祛魅的、价值中立的、实证的、程式化、可还原的、超情景化的和专业分化的知识类型，这种知识既不提供价值，也不提供信仰，因为有关价值和信仰的知识被排除在知识的范畴之外而成为一种纯粹的知识，“除了科学知识外即无知识”（胡克语）；受教育者被要求掌握知识的原理并加以应用，但并不要求受教育者本身实践这种知识。由于现代知识不能为受教育者提供价值和信仰，以现代知识作为教授内容的教育自然要保持价值中立，不能给受教育者灌输宗教信仰、意识形态，因为按照现代知识原理，任何关于信仰和意识形态的知识都是主观的因而是不可靠的。[10]关于信仰和思想的问题交由个体自己解决，并被视为基本权利而在宪法中予以规定，即为信仰自由和思想自由。现代知识类型的特点构成了近现代宪法学上教育自由的一种知识社会学基础。

　　作为一种宪法权利，教育自由大致体现在两个方面：一方面，就其不受侵犯性来说，是一种自由权，受教育是人的一种内在的思想自由，这种内在自由应跟思想自由一样应免遭强制和国家权力的干涉；另一方面，在决定受教育内容和方法方面，一般传统上也属于自由权范畴，国家、社会团体与其他公民都不能侵犯。尤其是受教育的具体内容，应该由私主体如教师、父母等来决定。[11]而父母所享有的教育自由权则较教师要宽泛。教师所享有的教育自由权纯粹是指为满足少年儿童的受教育权而进行教育方法上的创新、变通，以及教学内容上的选择，但不得将自己所信奉的思想、信仰灌输到学生身上。正如马克斯·韦伯所言：“真正的教师会注意，不要在讲台上，把某一种立场灌输给学生，无论其方式为明讲或暗示。……先知与群众鼓动者，不属于教室的讲台。”[12]

　　父母所享有的教育自由权则是非常广泛的。虽然在现代教育公共化的情况下，仍然保留其固有的、源于血亲关系的教育自由权，这种教育自由权受宪法保护。例如德国《基本法》第3条规定：父母对其子女的抚养和教育有所谓“天赋之权利”。按照德国联邦宪法法院的解释，这项条款旨在保护家庭教育不受公权力的非法干预。[13]再如我国宪法第49条规定：父母有抚养教育未成年子女的义务。父母对子女所享有的教育自由权大致包括以下几个方面的内容：首先，父母可以对子女进行家庭教育。其次，父母对于公共教育，在一定条件下具有选择权、拒绝权及参与权。就选择权而言，父母可以选择将子女送入公立学校或私立学校以及特殊学校；就参与权而言，父母可以参与学校教育的过程，不如说与老师进行沟通协商对子女的教育课程的安排、校规的制定等；就拒绝权而言，在一定条件下，父母可拒绝将子女送入学校就读而进行家庭教育。其中，鉴于受教育权的社会权性质以及义务教育的强制性，父母拒绝将子女送入学校的条件十分严格，一般只有在学校的教育会给父母及其子女的其他基本权利如思想自由、信仰自由造成造大损害的情况下，法律上才承认父母具有该拒绝权；而且，父母对子女所实施的家庭教育在内容上必须使子女能够习得将来在社会上生活的最低限度的能力，或者达到与义务教育同等程度的教育效果，且要接受国家有关机构的定期检查。[14]

　　四、对我国实定法的反思

　　我国《宪法》中关于公民受教育权的条款包括第19条、第24条和第46条。第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这三个宪法条款对于我国宪法上公民受教育权的规定构成了一个相对完备的整体。

　　这三个条款的共同特点是都十分强调国家在保障公民受教育权的实现的教育事业中的绝对主导地位，体现了受教育权作为一种社会权所应有的涵义。宪法第19条规定了国家为满足国民受教育权所应承担的义务，国家对于实现国民受教育权的外部条件包括教育设施、教育机构等应予以相应的整备。与别国宪法不同的事，我国宪法第24条则对教育的内容和目标提出了明确的要求，并明确规定在教育中所要推行的马克思主义。第46条则是宪法规定受教育权的核心条款，明确了受教育权的基本权利地位，并再次强调了国家在教育青少年问题上的责任。

　　显然，就我国宪法关于受教育权的规定而言，旗帜鲜明地强调了受教育权的社会性，乃至国家性。我国的教育法律制度和法律体系正式建立在对公民受教育权的这种理解之上的。《教育法》第5条是这样规定教育的目标的：“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”《义务教育法》第3条规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。”

　　依照这种立法逻辑和立法思路，少年儿童接受教育是为了培养社会主义建设人才，这些人才是为社会主义现代化建设服务，因此教育以及教育所培养的人才都是实现国家现代化总体目标的一种手段。在我国现代化建设的过程中，国家积极发展教育事业，促进国民素质的提高，强调受教育权的社会权性质，这是十分正常的也是必要的。不过，在强调受教育权的社会权性质的同时，不能认为受教育权仅仅是一种社会权，而忽视其固有的自由权性质。受教育权这一基本权利绝不仅仅只是对国家的总体目标具有工具性价值，其内在的和根本的价值在于促进公民个体的自我提升和自我实现，这是受教育权作为一种自由权的意义所在。基本权利的价值是以促进个体幸福而不是集体目标为皈依的。

　　在教育活动中贯彻国家所倡导的健康的思想与理念，是完全必要的。不过，任何思想理念都不能变成教条对受教育者进行片面的灌输，这是有违教育自由的本性的。在我国的教育实践中，教育被视为一项积极的国家职能，甚至被认为是政府的一项内部事务，国家除了应为公民受教育权的实现提供各种设施之外，政府还应有权对教材选编、课程设置、课时安排、统一考试及学位授予等一系列环节进行干预和控制。由于国家负有宪法所赋予的特定的教育目的和权力，国家就必须通过控制教学内容和直接支配学校教育，来实现这一目标。中国政府介入教育的内部事务的具体运作如此之深，加上我国的民办教育的不发达，以至于中国的绝大部分教育机构都成为了教育行政部门的下属机构。

　　然而，受教育权毕竟属于人的内在创造性思维活动，教育与一般的行政活动是不同的。因此，国家行政权力在干涉受教育权时应遵循必要的界限。如果将整个教育活动区分为外部事务和内部事务，作为社会权的受教育权主要指向的是外部事务，也就是国家所应积极干预的事务，整备教育的外部条件，为了提高整个国家教育水平可以制定纲领性的教育指导大纲，但不得规定教育的具体内容；而作为自由权的受教育权主要指向的是内部事务，涉及到教育的具体内容的设计，教育方法的选择，教科书内容的选择等等，都应属于教育的内部事务，应遵循教育的内在规律，而免于国家的干预或强制。[15]



【作者简介】
张步峰，1979年生，男，湖南省衡阳县人，中央民族大学法学院副教授（100081），法学博士。


【注释】
[1] 有的学者将近代宪法时期的基本权利概括为“第一代人权”，包括人身自由、精神自由和经济自由这三大自由，将现代宪法时期所新产生的基本权利概括为“第二代人权”，主要是社会权利。参见许崇德主编：《宪法》（第二版），中国人民大学出版社2004年版，152—153页。
[2] [德]卡尔·施米特著，刘锋译：《宪法学说》，世纪出版集团、上海人民出版社2005年版，第175—177页。
[3] Isaiah Berlin，Four Essays on Liberty，Oxford University Press，Oxford New York，1969，p.129。
[4] 张瑞璠、王承绪主编：《中外教育比较史纲》（近代卷），山东教育出版社，1997年版，第579页。
[5] 王天一、夏之莲、朱美玉编著：《外国教育史》（下册）北京师范大学出版社，1983年版，第64页
[6] 转引自劳凯声、郑新蓉等著：《规矩方圆——教育管理与法律》，中国铁道出版社，第305页。
[7] “教育自由”实际上就是“受教育自由”或者“学习自由”，这几个词所指的内涵基本一致，都指的是自由教育，实际上是同一个事务从两个不同主体的角度来陈述；区别在于主体不同，“教育自由”是从教育者（教师或父母）的角度来谈的，“受教育自由”和“学习自由”是从受教育者的角度来谈的。本文主要讨论是自由教育的问题，因此对这几个词不做细致区分。
[8] 上述数据转引自劳凯声、郑新蓉等著：《规矩方圆—教育管理与法律》，中国铁道出版社，第305页。
[9] 参见[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典编著，周宗宪译：《宪法——基本人权篇》（下册），中国政法大学出版社，250页。
[10] 参见刘小枫著：《现代性社会理论绪论》，上海三联书店1998年版，第241—250页。
[11] 参见胡锦光、任端平：《受教育权的宪法学思考》，载《中国教育法制评论》，2002年第一辑。
[12] [德]马克斯·韦伯著，钱永祥等译：《学术与政治》，广西师范大学出版社2004年版，第176—177页。
[13] 参见李道刚：《论德国家庭教育权》，载“中国民商事法律网”，网址：//www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=21499，2007年1月17日访问。
[14] 相关理论与判例请参见[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典编著，周宗宪译：《宪法——基本人权篇》（下册），中国政法大学出版社，第253—259页；[日]藤仓皓一郎、木下毅、高桥一修、樋口范雄主编，段匡、杨永庄译：《英美判例百选》，北京大学出版社2005年版，82—86页。
[15] 参见[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典编著，周宗宪译：《宪法——基本人权篇》（下册），中国政法大学出版社，254、260页。